政府股权投资基金在区域经济中的实践及对策
陈丽娟 许宁
摘要：政府股权投资基金在集聚资本、培育企业、招引项目等方面能发挥较好的功能。但在区域经济中，特别是区级政府股权投资基金的具体运作中仍存在一些问题与不足。作者结合工作实际，从概况、意义、存在问题等方面，对区级基金进行了梳理和思考，有针对性地提出了一些有现实操作性的对策，以期充分发挥区级基金对区域经济发展的带动作用。
关键词：政府股权投资;产业基金;引导基金;区级基金
2018年以来我国经济下行压力加大，中小企业面临比以往更加恶劣的生存环境，加上抵质押和担保物不足、资产规模小、管理能力弱等内因，企业发展步履维艰。股权投资业的发展在一定程度上缓解了企业“融资难”问题，而且有利于吸引科技、人才、资本等高端要素集聚。市场化运作的投资机构并不排斥政府的引导和参与。建立政府股权投资基金可发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆放大效应，加大社会资本对实体经济的投入力度，克服单纯通过市场配置社会资本的市场失灵问题，有助于推进经济结构调整和产业升级。
一、政府股权投资基金概况
股权投资基金是科技与金融紧密结合的产物，指以非公开方式向特定对象募集设立的对非上市企业进行股权投资并提供增值服务的非证券类投资基金。
政府股权投资基金是指由各级政府以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会资本投资创新创业中小企业、产业转型升级、基础设施和公共服务等领域的资金，一般按照“政府引导、市场运作、分类管理、防范风险”的原则运作。截至2018年底，浙江省政府产业基金总规模1496亿元，到位资金866亿元。全省各级政府产业基金与社会资本合作设立子基金590支，总规模为4060亿元。子基金累计投资实体企业5715个，通过设立子基金和子基金投资项目两级带动，共撬动社会资本合计11767亿元。
股权投资基金分类：产业基金、引导基金、区级基金。产业基金中，政府出资一般以同股同权形式参与基金收益分配，部分政府会将一定的收益比例通过税收返还或奖励的形式支付给基金管理人;引导基金一般作为优先级，收取相对固定的回报;区级基金专指配套参与省市产业基金、引导基金或社会基金的区级政府股权投资基金，或在区域经济中结合地方实际，独立设立的区级产业基金、引导基金。以浙江实践为例，政府直接参与股权基金的形式主要有：产业投资基金、创业投资引导基金两类。二者本质相同，均为政府通过财政资金投入来引导社会资本投向特定产业、行业及阶段，以达到引导产业、扶持企业的目的。
二、政府股权投资基金运营机构及运营情况
1.产业基金
（1）省产业基金：浙江省金融控股有限公司，由浙江省政府投资设立，注册资本120亿元，着力打造金融资本投资与运营、政府基金运作与管理、金融科技创新与服务三大平台。2015年，省财政设立总规模200亿元的省级政府产业基金，力争通过3年努力，全省各级政府产业基金规模达到1000亿元以上，通过与金融资本结合，撬动社会资本投入10000亿元左右，有效转变财政支持经济发展方式，全面推动浙江产业转型升级。
（2）市产业基金：杭州市金投产业基金管理有限公司，是杭州市金融投资集团有限公司下属全资子公司，注册资本5000万元，为专业产业类股权投资基金管理平台，受托管理资产规模超过100亿人民币，包括40亿杭州产业投资基金、20亿杭州信息产业基金、杭州各区县区域基金等。
2.引导基金
杭州市引导基金，由杭州市高科技投资有限公司受托管理，是杭州市政府授权杭州市科技局出资设立的国有独资风险投资公司。已批复基金129支，基金总规模达174.66亿，重点关注早期阶段风险投资，通过让利、调整收益分配关系等形式，调动社会投资的积极性，吸引风投机构落地杭州，为本土创新创业营造良好的金融氛围。杭州市创业投资引导基金，共到位10.72亿元。杭州市天使投资引导基金，共到位7.84亿元。
3.区级基金——以江干区为例
杭州市各城区设立区级基金，主要有与省市政府基金联动设立、与社会资本合作设立、独立设立等形式，一般都采取参股子基金的模式，较少直投企业。
江干区先后投入2.25亿元设立产业引导投资基金，出台《江干区产业引导投资基金管理办法》、被投企业集聚区等政策，全市首创“产业园基金”合作模式，是杭州市最早设立区级基金的城区之一。基金运作7年来，取得了一定成效，主要表现在：
（1）集聚了一批优质社会资本。江干区级基金与省市国有投资公司及华睿、赛富等知名投资机构合作，出资2.2亿元撬动36.2亿元基金落地，杠杆撬动比例约为1：16.5，其中全省规模最大民营投资实体“浙民投”、全省首只省市区三方合作的基金“先锋基石”、全市首只市区联动的信息产业母基金“金投江干信息基金”等项目相继落地。
（2）培育了一批优质潜力企业。合作的6只基金及其管理公司关联基金已累计投资江干企业17家，投资额近8亿元，其中筑家易网络科技等企业获得融资后得到快速成长，有好数据深入参与省政府“最多跑一次”数据清洗与接口平台建设，群核信息（酷家乐）连续两年入围杭州准独角兽企业名单，如涵控股已成功在美国纳斯达克上市。
（3）招引了一批优质创新项目。合作基金除直接投资江干企业外，还引进优质企业、基金公司落户江干，据不完全统计，已合计引进企业26家。其中哲信信息2015年引进至今产税超过9000万元，预计累计将为江干带来亿元左右税收，华坤道威2016年引进后，至目前产税超3000万元;浙民投推荐的保新科技发展势头良好，已获得多家知名投资机构青睐。
三、设立区级基金的必要性及意義
区级地方政府设立基金有其的得天独厚的优势，同时又可通过基金引导产业、扶持企业。
1.拟投项目推荐。区级地方政府熟悉掌握属地企业情况，可为投资机构推荐拟投项目。
2.配套政策支持。区级政府可为被投项目、投资机构提供人才、房租、税收等方面的优惠，因地制宜为其提供一站式服务。
3.优势产业集聚。区级基金的设立和参与有利于区级政府把握产业方向，引导投资机构投向本地优势产业，形成产业集聚，助力产业转型升级。
4.初创企业扶持。可通过政府利益让渡的方式引导和激励投资机构投向本地中早期项目，扶持初创企业。
5.财政方式转变。区级基金的设立可转变财政支出方式，“以投代补”，由过去直接的补、减等行政划拨模式，向间接的市场化、专业化投资扶持模式转变。
四、区级基金设立及运营过程中存在的问题
1.从管理层面来看，区级基金与省、市级政府基金之间未形成良好的互动机制。省、市、区三级基金的相关管理及运作部门不尽相同，有以发改委、金融办为主推进的，也有以财政局、科技局为主推进的，上下难以形成联动。
2.从地域限制来看，区级基金对投资机构通常有投资本地的要求，增加投资难度。投资机构通常投资区域较广，在区级范围内给投资机构设定一定的投资强度，局限于储备项目的数量、质量等因素，较难完成投资目标。
3.从参股比例来看，区级基金在子基金中所占份额小，政治诉求可能不被满足。区级基金通常有扶持本地重点产业的政策性目的，但由于区级基金在基金中只参股不控股，所占份额较小，且不参与基金管理及决策，对基金管理人约束较少，通过基金助推产业发展的目的通常难以实现。
4.从决策流程来看，区级基金决策进程慢，与股权投资业的灵活性和及时性相违背。区级基金受行政体制限制，一般走政府行政决策流程，时间进度较缓慢，与市场化基金的高效原则不相符合，贻误合作时机。
5.从专业能力来看，区级基金运营部门通常不具备专业资本运营能力。区级基金多数委托给区政府部门下设的事业单位或者国有公司，具有明显的行政色彩，难以辨识优秀的基金管理人，更不具备挑选优质的被投企业的能力。
6.从激励机制来看，国资背景下的管理机构较难实行市场化的创投激励模式。区级基金业务对象包括参股基金及被投企业，投后管理专业性强且工作量大，但国资背景下的投资机构难以以市场化的标准给予管理人员相应的激励。
五、对运营区级基金的政策建议
1.三级基金联动 搭建基金合作体系
三级基金可相互参股，逐级放大财政资金。搭建人才交流平台，区级基金管理人员可通过挂职、专项培训、基金合作等形式主动向省市基金学习，省市将好的做法复制推广至各区（县），尽量让区级基金少交“学费”。
2.梳理资金来源 盘活存量财政资金
强化对区级基金的资金保障和政策引导力度。鼓励区级科技、财政等相关部门主动承担职能，进一步优化上下互动的工作机制。进一步整合全区口径的各类奖励、补贴，做大、做活区级基金。
3.提高监管水平 合力监管守住底线
形成“政府监管机构—专业管理公司—托管银行”的监管流程。子基金经营交由基金受托管理机构和托管银行，同时引入第三方审计、社会监督。通过及时公开基金的投入动向、规模与使用情况，减少监管层次与信息不对称，降低政府监管成本、提高监管效率。
4.多方配合协作 切实做好风险防控
区财政部门牵头完善基金管理办法，在允许收益让渡时完善相应的风险承担机制。区级基金管理方应切实代表政府履行好出资人职责，定期监督检查子基金投资运作情况、资金使用情况、财务收支情况，并视工作需要委托专业机构开展专项审计，保障基金安全运行、国有资产保值增值。子基金管理人应建立严格的风控合规体系和内部管控制度，定期向区级基金报送基金运作、财务报表及投资进展等情况。
5.客观评价绩效 制定多维评估标准
区级基金应以基金带动社会股权投资的规模、推动上市项目的数量、对战略性产业的企业投资规模、对当地初创企业扶持情况、申请专利及推动科技成果转化的数量、政府基金退出的收益、促进当地就业情况、退出后企业的状况等为标准进行评价。
6.搭建投资服务平台 吸引社会资本落地
建议成立专门的服务平台，为投资机构提供优质的本地化增值服务，包括举办项目对接会，免费为落地基金提供办公场地等。街道协助子基金及其已投项目提供工商注册、税务登记、政策申报、人才培训等落地服务，打造“全程化、保姆式”服务体系。
参考文献：
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