高校财务治理结构的多重关系与现代化建构
【摘 要】 财务治理结构是通过对财务决策权、财务执行权和财务监督权的合理配置来实现管理目标。中国特色社会主义高校财务治理结构现代化，必须坚持党委领导下的校长负责制，坚持党委领导的核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制;必须实施专业化财务治理，实行总会计师协助校（院）长管理学校财务的制度，探索行政权力与学术权力以及专业委员会协同治理模式。建立多元化财务监督体系，发挥教职工代表大会、学校董事会和监事会在学校财务治理中独特的监督作用，强化内部审计、内部控制和财务监督功能。通过深化高等教育改革，落实高校自主权和调动校内各单位积极性，依法理顺各种财务关系，建立学校党委、校长和监督机构分别拥有财务决策权、财务执行权和财务监督权相互联系、相互制约的组织结构体系，促进高校财务治理决策科学化、执行专业化、监督多元化，共同推进财务管理體系和治理能力的现代化。
【关键词】 高校财务; 治理结构; 多重关系; 决策权; 执行权; 监督权
【中图分类号】 G475? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2021）05-0002-09
财务治理结构是财务治理的基础，是财务治理发挥效率和效能的重要载体，在整个财务治理中起着决定性作用。财务治理结构的核心是管理机构的设置，各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调。高校财务治理结构的现代化创新，必须从顶层设计上对组织机构进行调整改革，明确财权配置——财务决策权、财务执行权、财务监督权，厘清相关机构和人员的权责利。中国特色社会主义高校财务治理结构现代化，必须坚持党委领导下的校长负责制，必须建立起学校党委、校长和监督机构分别拥有财务决策权、财务执行权和财务监督权相互联系、相互制约的组织结构体系，促进财务治理决策科学化、执行专业化、监督多元化。而要建立起这样的财务治理结构体系，只有解决好高校党委领导与多重主体之间的关系，增强治理的系统性、整体性和协同性，才能真正把现有制度优势转化为更高治理效能。
一、高校财务治理结构的多重关系
党的十八大以来，高校在完善财务管理体制、优化财务运行机制等方面做了富有成效的探索。在完善财务组织结构方面，加强高校党委对财务管理工作的领导，完善财务管理工作校长负责制，建立健全各级经济责任制。在健全财务管理体制方面，完善统一领导的财务管理体制，形成归口管理的资产管理体制，探索校院两级分权管理体制。在优化财务运行机制方面，建立以预算为核心的财权分配机制、以目标为导向的资源分配机制、以市场规律为基础的企业资产管理机制、以内部控制为载体的约束机制。在新的历史时期，进一步建立和完善中国高校财务治理结构必须处理好以下方面的关系。
（一）政府与高校的关系
2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过修订后的《中华人民共和国高等教育法》，该法第六条规定：“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。”第十一条规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”第二十四条规定“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益。”第三十条规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”[1]完善高校治理结构，必须按照《中华人民共和国高等教育法》的规定理顺高校与政府之间的关系。
首先，我国公办高校均由国家设立，政府是公办高校的出资者和设立者，政府与高校之间存在着委托代理关系。作为产权代表的政府主管部门主要是通过向高校选派主要负责人行使出资者和设立者的权利，高校主要负责人代表政府参与高校管理，行使决策权，确保高校执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务、为人民服务，为国家培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。政府通过选派主要领导人的形式行使对高校的管理权，一方面使政府主管部门的政策和任务能得到有效贯彻落实，另一方面也避免行政直接干预，有利于保障学校办学自主性和独立性。
其次，建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。政府与公办高校之间虽然是委托代理关系，但高校作为独立的法人单位，自身依法享有治理权力，因此，必须厘清两者之间的权力界限。受计划经济时代体制的影响，国家长期对高校实行行政化管理，使高校法人主体地位难以得到确立。完善中国特色现代大学制度，必须破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍。1994年7月13日，国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（国发〔1994〕39号）中明确指出：“深化高等教育体制改革，建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学体制。”“通过立法，明确高等学校的权利和义务，扩大学校的办学自主权，使学校真正成为面向社会自主办学的法人单位。”因此，政府要真正确立校长法人代表的地位，依法给予高校充分的自主权，切实保障高校财务治理中的相关权益。2017年3月31日，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部五部门印发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号）中提出了“完善和加强高校经费使用管理”的简政放权的意见：“改进高校经费使用管理。……改进项目管理方式，完善资金管理办法，采取额度管理、自主调整等措施，进一步扩大高校项目资金统筹使用权。进一步完善高校国库集中支付范围划分，逐步扩大财政授权支付范围”，“扩大高校资产处置权限。”政府要通过深化教育经费投入、使用和管理体制机制改革，推进教育财务领域“放管服”改革，进一步向高校放权[2]，给高校松绑减负、让学校拥有更大办学自主权，充分调动高校办学的积极性、主动性和创造性，激发办学活力，进而推动高校事业的快速发展。
（二）党委会与董（理）事会的关系
《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”国家以法律形式确定的高等学校党委领导下的校长负责制，为强化党对高等学校的领导地位和完善学校的管理提供了法律保障。董事会是我国高校办学管理模式的新探索，但到目前为止高校董事会并没有明确的法律规定。2010年国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。”这是我国首次在国家教育政策的层面上提到了董事会。2011年《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）提出：“面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制。”但到目前为止仍处于探索阶段，国家并没有关于高校董事会的法律地位与组织制度的清晰规定[3]。由于我国各高校之间的办学性质不同，各高校与董事会之间由于责权利不同也存在着较大差异，因此各高校董事会存在不同的类型。从董事会的责权利角度来区分，高校董事会可以划分为三种类型，分别是决策型、半决策型和咨询指导型。我国公立高校董事会基本属于咨询指导型董事会。2014年7月16日，教育部印发的《普通高等学校理事会规程（试行）》（教育部令第37号）第二条指出：“本规程所称理事会，系指国家举办的普通高等学校根据面向社会依法自主办学的需要，设立的由办学相关方面代表参加，支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台。高等学校使用董事会、校务委员会等名称建立的相关机构适用本规程。”完善内部治理结构，形成以章程为统领的制度体系;完善民主管理和监督机制，探索师生代表参与学校决策的机制，构建社会参与机制，健全各利益主体之间的协商、合作机制，是公办高校治理结构改革的方向。公办高校财务治理结构改革只有处理好党委会与校董事会之间的关系，才能实现良性运作。
首先，党委会是高校财务的最高决策机构，董事会是高校财务的咨询与监督机构。坚持党委的领导核心地位，是财务治理决策机构的根本。党委会是国家政治与党对高校领导工作的具体体现，代表国家对高校的办学方向和宏观政策给予指引与监督。《中华人民共和国高等教育法》明确规定了党的领导职责。高校党委应对学校工作实行全面领导，发挥把方向、管大局、作决策、保落实的重要作用。在财务治理决策结构中，党委会是学校重大财务事项，全局性的投资、筹资、支出项目的决策机构。公办高校董事会是学校根据面向社会自主办学和学校自我发展需要，设立的由多元利益相关者参与咨询议事与监督机构，是高等学校实施科学决策、民主监督，促进社会参与的重要治理主体和组织形式。根据教育部令第37号文规定，高校理事会在财务管理中的主要职责是：“就学校发展目标、战略规划、学科建设、专业设置、年度预决算报告、重大改革举措、学校章程拟定或者修订等重大问题进行决策咨询或者参与审议”“参与审议学校开展社会合作、校企合作、协同创新的整体方案及重要协议等，提出咨询建议，支持学校开展社会服务”“研究学校面向社会筹措资金、整合资源的目标、规划等，监督筹措资金的使用”。董事会是支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，不是决策机构。因此，我国公立高校党委会与董事会之间是决策者与咨询监督者之间的关系。
其次，党委书记兼任高校董事长，有利于发挥董事会多元主体参与决策的优势。高校董事会制度的健全与推广将对建设中国特色现代大学制度、完善高等学校内部治理结构发挥重要作用，关键在于其多元主体的代表性所体现的对高校决策民主性的价值和意义[4]。教育部令第37号文规定，高校理事会一般应包含以下方面的代表：“（一）学校举办者、主管部门、共建单位的代表;（二）学校及职能部门相关负责人，相关学术组织负责人，教师、学生代表;（三）支持学校办学与发展的地方政府、行业组织、企业事业单位和其他社会组织等理事单位的代表;（四）杰出校友、社会知名人士、国内外知名专家等;（五）学校邀请的其他代表。”这种高校董事会成员多元主体的代表性，具有反映各利益相关方的声音，充分体现民主性的优势。为既充分发挥这种民主性优势，又体现中国高校治理的政治特色，在实行党委领导下的校长负责制的体制下，可借鉴企业双向进入、交叉任职的经验，建立党委书记兼任董事会主席的董事会领导体制，这样既确保党委在高校董事会中的领导地位，也能保证党委在重大决策时充分听取董事会的意见，体现高校决策的民主性，从而能够更多地吸取和调动各方资源为高校的管理和发展贡献力量。
（三）党委领导与校长法人的关系
《中华人民共和国高等教育法》第三十条规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”同时，第三十九条还规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”国家以法律形式既确定了高校校长的法定代表人地位，也确定了党的领导地位，为完善学校管理提供了法律保障。2014年10月，中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》强调：“党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校（以下簡称“高等学校”）领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。”[5]但在高校的党委会领导和校长法人负责的治理结构体现在财务管理中的实际上是一种决策权与执行权之间的关系。基于高校治理结构的特殊性，高校建立的是党委统一领导、党委决策、行政执行、党政分工合作、协调运行的工作机制。
首先，党委会是最高决策机构，对学校工作实行全面领导。《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定，党委领导的职责主要是：“执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。社会力量举办的高等学校的内部管理体制按照国家有关社会力量办学的规定确定。”2014年，中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中对高校党委的基本职责做了具体阐释：“高等学校党的委员会是学校的领导核心，履行党章等规定的各项职责，把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成。”“党委实行集体领导与个人分工负责相结合，坚持民主集中制，集体讨论决定学校重大问题和重要事项，领导班子成员按照分工履行职责。”“党委书记主持党委全面工作，负责组织党委重要活动，协调党委领导班子成员工作，督促检查党委决议贯彻落实，主动协调党委与校长之间的工作关系，支持校长开展工作。”2017年3月31日，教育部等五部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号）强调“完善高校内部治理”，“加强党对高校的领导。高校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，高校党委对本校工作实行全面领导，对本校党的建设全面负责，履行管党治党、办学治校的主体责任，落实党建工作责任制，切实发挥领导核心作用。坚持党管干部、党管人才，落实‘三重一大决策制度。”这就是说高等学校党委的领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，在学校重大问题和重要事项中起决策作用。
首先，建立校长直接负责的财务执行机构，切实落实校长财务管理的主体责任。《中华人民共和国高等教育法》规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”。《高等学校财务制度》规定：“高等学校财务工作实行校（院）长负责制”“协助校（院）长管理学校财务工作”。《高等学校总会计师管理办法》也规定“高等学校总会计师协助校（院）长管理学校财经工作，承担相应的领导和管理责任。”由上述文件规定可以看出，校长是学校的法人，财务工作的责任人，而总会计师是校长授权的学校财务工作的分管者。高校应进一步强化校长财务工作的主体责任，明确在党委领导下校长对全校财经工作负总责的体制机制。在财务治理执行结构中，成立以校长负责的财务执行机构，高校建立的财务执行机构直接负责人是校长。校长担任的是高校首席执行官的角色，并对常委会负责。而被授权分管财务工作的总会计师则具体开展日常财务工作，对校长负责。因此，2014年11月17日教育部发布的《关于加强直属高校直属单位财务队伍建设的意见》（教人〔2014〕6号）从充分认识加强教育财务队伍建设的紧迫性角度，强调“各单位主要领导同志应当支持总会计师、财务机构、财务人员依法行使职权。特别是要充分发挥总会计师的专业化管理作用。”
其次，建立健全专业化的财务执行机构，推动高等学校总会计师制度落实。按照《高等学校财务制度》和《高等学校总会计师管理办法》规定，高等学校应当设置总会计师岗位。总会计师为学校副校级行政领导成员，协助校（院）长管理学校财务工作，承担相应的领导和管理责任。凡设置总会计师的高等学校，不设与总会计师职权重叠的副校（院）长。教育部《关于加强直属高校直属单位财务队伍建设的意见》提出“进一步完善总会计师管理制度”;“完善选聘任用方式。继续推进和完善直属高校总会计师选聘、委派制度。对资金规模大、经济活动频繁的直属单位，逐步实行总会计师委派。总会计师由教育部负责选聘、委派，实行异校（单位）任职。积极探索符合直属高校、直属单位实际的总会计师选拔任用方式。凡设置总会计师的单位，班子中不设与总会计师职权重叠的其他副职，正职也不直接分管财务工作。”总会计师按国家有关法律、法规、规章和制度的要求，组织领导学校的财经管理和会计核算工作;参与学校重大财务、经济事项的决策并对执行情况进行监督。具有以下履行职责的工作权利：（一）参加重大经济事项决策;（二）对重大决策和财经法规的执行情况进行监督，对内部控制制度实施监督检查;（三）对学校财务部门负责人的任免、考核提出意见;（四）学校按规定对大额资金的使用，建立由总会计师与学校主要负责人联签制度，总会计师拥有大额资金流动联签权;（五）对违反国家法律、法规、方针、政策、制度和有可能在经济上造成损失、浪费的行为，有权制止或纠正，并报告学校主要负责人。制止或纠正无效时，应及时向学校主管部门报告。
在高校领导班子中必须要有懂经营、会财会、善管理的成员专职从事学校财务管理领导工作，以适应新形势对高校领导班子的要求，总会计师协助校（院）长管理学校财务工作，既避免过去因分管财务的校长（或副校长）在财务管理中的缺位，又能由精通高校财务管理工作的专业人士管理财务工作[6]，体现了高校财务管理的专业化，这种制度设计能更好地确保学校各项经济工作健康、有序开展。
（五）“统一领导”与“分级管理”的关系
高校财务治理是相关权益在利益相关者之间的配置，即用以协调和平衡高校利益相关者之间财务权、责、利的治理结构、运行机制和治理方式等。完善高校财务治理体系的核心和关键是建立一系列权力配置和利益平衡机制。长期以来，中国的高校办学存在的主要问题为：国家对高校控制过严，同时高校的校级管理又对学院的办学控制过严，双向控制下导致中国高校的办学活力不足[7]。财务管理体制的转变，是深化高等教育改革、落实高校自主权和调动校内各单位积极性，理顺财务关系和加强经济责任制的重要举措。
1997年，财政部、原国家教委颁发的《高等学校财务制度》（财文字〔1997〕280号）（于2012年进行了修订）在总结以前高校财务管理体制改革经验的基础上，提出“高等学校应实行‘统一领导、集中管理的财务管理体制;规模较大的学校实行‘统一领导、分级管理的财务管理体制。”为了规范内部财务管理体制和运行机制，加强各级经济责任制，2000年6月12日，教育部、财政部联合下发的《关于高等学校建立经济责任制、加强财务管理的几点意见》（教财〔2000〕14号）明确指出：“建立健全各级经济责任制，首先必须建立健全校（院）长经济责任制。……高等学校必须按照‘统一领导，分级管理的原则，按校内管理层次分别建立起总会计师或主管财务工作的副校（院）长、财务处长、二级单位财务负责人和基层财务人员等若干个层次的各级经济责任制。一级管好一级，一级带动一级，一直抓到每一个基层经济单位。”2014年11月17日，教育部《关于加强直属高校直属单位财务队伍建设的意见》第二条指出：“切实落实单位领导班子在财务管理工作中的主体责任。各单位领导班子承担财务管理的主体责任。”2015年5月22日，教育部印发的《关于直属高校落实财务管理领导责任严肃财经纪律的若干意见》再次强调，“健全财务治理体制和运行机制。要按照统一领导、集中或分级管理的原则，规范内部财务治理体制和运行机制。”实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制，必须处理好“统一领导”与“分级管理”的关系，处理好集權与分权关系，做到宏观管住，微观搞活，调动高校二级单位开展财务工作的积极性，达到激活基层单位经济活力的目的。
首先，按财务管理层次建立各级负责人经济责任制。建立健全财权与事权相匹配的各级经济责任制，使各级领导、部门在经济工作中按规定行使权力，按规定承担责任。健全高校财务治理体制和运行机制，应坚持设置科学、职能优化、权责协同的治理机构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。将高校财权在学校党委会、校长、总会计师、财务处长以及基层财务人员等之间进行合理配置，并赋予明确的财权和落实相关经济管理责任。
其次，强化学校经济事项的统一领导和集中管理制度。一是全面推行总会计师制度，建立以总会计师为领导的财经小组集体讨论制度，为校长、校长办公会和党委常委会最终决策提供决策依据。二是设置财务处作为学校唯一的一级财务机构，在校长和分管副校长的领导下统一管理学校的财务工作;学校各单位都要统一贯彻党和国家的方针、政策，都要遵守国家和学校规定的财务管理和会计核算制度以及其他重要的规章制度，都要执行学校财务规划和计划。三是要建立健全党政领导班子、财经管理各领导小组（管理委员会）的议事规则。学校讨论决定、拟定实施重大经济决策事项时，应充分论证，必要时应进行专业咨询。四是要强化行政部门对二级学院工作的宏观调控、指导、监督和协调功能，行政部门要把工作重点从直接管理向督促、检查和协调服务转变，优化学校财务事项的决策、执行、监督内部控制制度[8]。五是要明确财务、审计、纪检监察及相关业务部门的职责分工，明晰经费投入的前期论证、执行过程的审核监督、事后的绩效评价等环节的责任边界，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。
最后，明确校院两级管理权限，理顺校院之间的财务关系。按照“合理分权、充分授权”原则，对校院两级的管理权限进行重新界定，通过理顺校、院（系）之间的财务关系，一是要对教学、学生管理等职能进行分解，实行纵向权力结构的调整，下移管理重心，下放管理权责，实现二级学院管理“责、权、利”相统一，学院在学校放权的范围内自主决定本单位有关经济事项，确立二级学院的财务管理主体地位。二是要强化目标管理，明确目标任务、业绩量化指标、配套责任考核。要根据现实情况，合理确定年度工作目标，既不提不合实际的过高要求，也不能使工作目标的设置流于形式，用日常工作取代工作目标。把二级管理具体制度的落实情况、人财物的管理使用情况作为学期、年度检查的重要内容，充分发挥学校管理层的宏观调控、监督、决策和指导功能，高效、优质、有序地实现管理目标。通过财权与事权的合理配置，调动基层单位积极性实现学校整体利益最大化。
（六）行政权力与专业权威的关系
围绕现代大学制度建设的目标和任务，高校财务治理可探索行政权力与学术权力以及专业委员会协同治理模式，通过优化财权配置促使高校财务科学决策和财务有效监督，建立与完善科学、协同的专业化分工以及执行人员具有专业化素质的高校财务治理组织运行体系。
首先，实行行政权力与学术权力同构形成财务治理合力。进一步健全高校师生员工参与财务管理和监督的工作机制，发挥教职工代表大会和群众组织作用;鼓励教授专家针对重大财务决策问题提供咨询支持与具体建议，反映各方利益诉求;充分发挥高校学术委员会在财务管理中的重要咨询参谋作用，形成完善的协调合作机制，以保障高校行政权力和学术权力协调发展，体现高校内部治理结构中的灵活性和科学性，达到合理使用财务决策权、保障财务活动的科学决策，起到监督制衡的作用。
其次，探讨行政管理与专业委员会辅助协同的决策模式。为体现党委领导下校长负责制的财务管理体制的开放性和科学性，确保高校财务管理工作的效率性，充分发挥专业财务团队的权威性和专业性，高校财务管理机构可增设各专业委员会，针对重大财务事项决策进行全面论证，提供有效的、可靠的评价和咨询意见，为财务活动的科学合理决策提供支持。高校可结合实际设立财经委员会、预算管理委员会、资产管理委员会，以及风险控制委员会等专业机构。其中，财经委员会负责学校经济政策、资源分配、重大财经事项的论证和调研;预算管理委员会参与学校预算以及发展战略规划的制定和执行工作，负责制定预算管理的政策、审查学校预算方案、下达正式预算方案、跟踪预算执行情况等方面的事项;资产管理委员会统筹学校资产管理工作，并对学校基础设施建设和大中型维修项目进行论证;风险控制委员会负责内控制度的建设与完善，针对财务风险做出准确识别与管理。各专业委员会作为大学财务管理的辅助性组织机构，在组织结构、权力构成、运行机制等方面权威性和专业性强，这种治理模式能够营造出风险可控、稳定性好的发展环境，为学校财务治理积极提供支持。
二、高校财务治理结构的现代化建构
党的十九大报告提出要加快世界一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。党的十九届四中全会明确提出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。财务治理是大学治理的重要组成部分，财务治理水平直接决定了高校在优化资源配置、服务学科发展、防范财务风险、促进“双一流”目标实现等方面的效用发挥。高校财务工作必须加快实现从财务管理向财务治理转变，完善高校财务治理体系，提高财务治理能力，为高校“双一流”建设提供高质量的保障与服务。党委领导下的校长负责制，必须建立起学校党委会、校长办公会和监督机构分别拥有财务决策权、财务执行权和财务监控权相互联系、相互制约的组织结构体系，促进财务治理决策科学化、执行专业化、监督多元化。高校要充分发挥各方面力量共同推进财务管理体系和治理能力的现代化。
（一）财务治理决策机构
坚持党委的领导核心地位，是财务治理决策机构的根本。高校党委对学校工作实行全面领导，发挥把方向、管大局、作决策、保落实的重要作用。全面落实党委领导下的校长负责制，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、分工合作，部门各负其责、协调运行的财务领导体制。
——加强党对财务工作的全面领导。高等学校实行黨委领导下的校长负责制，高校党委要切实负起对学校财务工作的领导责任。全面贯彻执行党和国家财经方针政策和决策部署，严格遵守国家财经法律法规，真抓真管，使财经纪律真正成为带电的高压线。讨论决定事关学校改革发展稳定的重大财经事项和管理制度，健全规范学校财务管理的长效工作机制，强化对权力运行的制约和监督。积极配合上级主管部门做好总会计师委派工作，选好用好学校财务负责人。支持总会计师（财务分管领导）、财务机构负责人、财务人员依法履行职责，支持内部审计工作，支持纪检监察部门查处违反财经法律法规和财经纪律问题[9]。
——明确主体责任，加强组织领导。党政主要领导干部要强化财务管理的主体责任、主体意识。把财经纪律作为高压线，严格执行党和国家的各项财经法律法规。做到对重要财务工作亲自部署、重大财务问题亲自过问、重点环节亲自协调，切实抓好班子、带好队伍、管好自己。党政领导班子其他成员要带头贯彻执行党和国家财经法律法规，按照“一岗双责”的要求，根据分工抓好职责范围内的财经管理工作。
——建立财务决策和议事规则。全面落实党对学校财经工作的领导责任，凡学校重大经济决策、重大投资（融资）项目以及大额资金使用等重大财经事项，必须由党委集体讨论决定。完善党委领导班子决策制度和议事规则，财经重大决策在党委常委会审议前，必须组织相关专门委员会（专家）进行科学论证，经学校财经领导小组研究后，提交学校党委集体讨论决定。要建立专家咨询制度和决策责任追究制度，党委要充分发挥董事会在学校财务决策中的指导、咨询和监督作用，发挥各方专业优势，反映各方利益诉求，起到科学决策、监督制衡的作用。
——建立财务决策咨询机构。高校可结合实际设立由学校主要领导负责、相关领导和部门负责人参与的财经委员会、预算管理委员会、资产管理委员会、风险控制委员会等专业机构，统一领导和协调学校的财经工作，提高学校对财经工作的统筹调控能力。这些机构的组成人员应包括党委书记、校长、教职工代表、学生代表、专业机构代表、校友代表、金融机构代表、社会公众代表等。其中，财经委员会负责学校经济政策、资源分配、重大财经事项的论证和調研;预算管理委员会负责学校预算的编制;资产管理委员会统筹学校资产管理工作，并对学校基础设施建设和大中维修项目进行论证;风险控制委员会负责内控制度的建设与完善。
（二）财务治理执行机构
高校应从事业发展基础和重要支柱的角度定位财务工作，充分认识加强财务工作的必要性和重要性，按照“统一领导、集中管理”或“统一领导、分级管理”的财务管理体制，落实校长全面负责学校财务管理工作的主体责任，加强财务和会计机构的建设和管理，强化各级负责人的财务管理责任，按照校内管理层次分别建立校长、分管财务副校长（总会计师）、财务处长、二级单位负责人和基层财务人员等若干层次的各级责任制，不断提高校内各级单位领导班子为民理财、依法理财、科学理财、平安理财的能力和水平[10]。
——校长是学校的法定代表人，在学校党委领导下，全面负责学校财务管理工作。组织拟订和实施重大决策事项、重大项目安排、大额资金使用、预算安排、重要财经管理制度及财务信息公开工作。加强国有资产管理，防止国有资产流失。强化财务管理和内部审计监督。加强财会机构和财务队伍建设。向党委报告重大财经决议执行情况，向教职工代表大会报告财务工作。
——高校分管财务工作的校领导，应由熟悉高校财经业务的副校长（副校级领导）担任。协助校长负责管理学校财务日常工作，对外代表校长处理与财政、税务、发改、审计、银行等外部关系，对内负责日常财经事务，分管财务、资产、产业、招标等部门，确保学校财经工作健康有序开展，并直接对校长负责。
——高校设置总会计师岗位，协助校长管理学校财经工作，直接对校长负责。高等学校总会计师的主要职责是：组织领导学校的财务管理和会计核算工作，参与学校重要经济问题的分析和决策，执行国家有关财经法律、法规、政策和制度，防范财务风险，保护财产安全，提高资金使用效益。凡设置总会计师的高等学校，不设与总会计师职权重叠的副校长。
——健全专业化的财务管理机构。高校财务执行机构应坚持设置科学、职能优化、权责协同，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。学校财务处是学校唯一的一级财务执行机构，是负责学校财务管理的综合机构，在校长和总会计师的领导下，参与学校财经决策的讨论和有关规定制定工作，对学校各类经济活动实施管理、核算和监督。
——财务机构负责人必须具备相应的专业化素质要求。高校财务部门负责人是学校财经工作的具体管理者和决策执行者，应具有财经、管理类等相关专业本科以上学历或中级以上财经类专业技术职称，熟悉并掌握国家有关财经政策法规和管理规章制度，具有较强的综合管理能力和组织协调能力，必须全职从事学校财经管理工作。
——构建多层次学校经济责任体系。高等学校必须按照校内管理体制的层次，分别建立各部门、各单位主要负责人的经济责任制，将财经工作的任务和责任层层分解落实到校内各部门、各单位直至个人。建立校长、分管副校长（总会计师）、财务处长、二级单位主要负责人和基层财务人员等若干层次的各级责任制，一级管好一级、一级带动一级、一直抓到每一个基层经济单位。同时，按照经济责任制的要求，对因管理不善、控制不严等造成经济损失的有关人员依法追究相应责任。
（三）财务治理监督机构
财务管理的正常运行离不开切实有力的财务监督，实施多元化财务监督是维护高校多元化主体利益的必然要求，要把建立和完善财务监督制度为核心的财务管理制度建设，作为扎紧制度笼子的关键举措来抓，有效地发挥财务会计监督职能，对于防范和制止违犯财经法规的行为，保护国家和集体财产的安全完整具有重要的意义。
——发挥教职工代表大会监督作用。教职工代表大会处于学校委托代理链条的中心地位，代表学校不同利益集团中的教师、学生、其他职工的权利，在学校财务管理中只有充分调动广大师生员工生财理财的积极性，发挥教职工代表大会的监督作用，高校的财务工作才充满活力，财务监督工作才更加独立、有效。
——充分发挥学校董事会和监事会在学校财务管理中独特的管理和监督作用。
——强化内部审计部门的监督作用。高校应设置独立内部审计部门，足额配备专职审计人员，切实加强内部审计专业化建设。高校应充分发挥内部审计的监督作用，将学校所有经济活动纳入审计范围，重点加强经济责任审计和财务预决算、工程建设项目审计，积极探索开展内控制度审计和绩效评价审计。
——加强单位内部控制和财务监督。高校应进一步完善内部控制制度，按照分事行权、分岗设权、分级授权的要求，科学合理设置机构和岗位权责，并要按照权责一致、有效制衡的原则定期评估风险、检查漏洞，确保制度有效执行。加強财务监管，防范财务风险，充分发挥委派会计人员的会计监督作用，保证委派会计人员正确履行职责。
——加强综合监管一体化建设。要明确财务、审计、纪检监察及相关业务部门的职责分工，明晰经费投入的前期论证、执行过程的审核监督、事后的绩效评价等环节的责任边界，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。
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