老龄化背景下我国养老服务财政政策研究
谭回
日趋迅猛的人口老龄化势头，致使我国养老服务业的财政支出压力不断增加，如何妥善运用财政政策助力养老服务发展成为当前亟需探讨的问题。在分析我国养老服务发展的财政政策现状基础之上，针对其中存在的几大问题，提出改进建议，以期更好发挥财政政策对于养老服务发展的推动作用。
人口老龄化俨然是本世纪各国需长期应对的一大挑战，我国也不例外，经济迅速发展的同时肩负着最艰巨的老龄化重担。在此时代背景下，公共财政政策对于养老服务发展可谓是至关重要，一方面，提供公共服务和普惠民生一直以来都是我国政府最基本的职能，政府发展养老服务，固然离不开财政资金的投入和相关政策制度的支持;另一方面，财政支持政策能够发挥风向标作用，积极带动其他社会资本的投入，促进养老服务市场化发展，多渠道缓解养老压力。
一、支持我国养老服务发展的财政政策现状分析
（一）我国养老服务财政支持政策的发展现状
1.财政支出政策
（1）直接财政投入
直接财政投入政策是较为传统的财政支持方式，具有补缺、扶持等性质，主要的形式是用于建設敬老院、护理院等养老机构和设施的财政资金支出。早在21世纪的到来之初，养老机构的建设就成为了时代热潮，各地政府通过直接财政拨款兴办养老机构及设施，为五保户老人、生活中存在困难的老年群体提供吃、穿、住的“养老庇护所”。
（2）财政补贴
我国对于老年群体的财政补贴制度主要包括三种，第一是高龄补贴，第二即护理补贴，第三为养老服务补贴。三者之中，高龄补贴制度属最早萌生，21世纪以来便在全国范围内陆续推行，较低的补贴门槛和广泛的政策覆盖对象是该政策的主要优势特点。相对于高龄补贴来说，护理补贴与养老服务补贴萌生时间较晚，于2010年之后在我国部分省市相继推行，政策覆盖范围主要是失能老人等特殊群体。
（3）政府购买养老服务
2003年，上海率先推出政府购买居家养老服务新型模式，带头踏上了我国探索政府购买养老服务的新路，南京、宁波、苏州等城市紧随其后，相继踏入政府购买养老服务的实践之道。各地区亦结合当地实际，陆续实行政府购买养老服务这一新模式。自此，政府购买养老服务在全国各地深入开展，并取得了可观成效。
2.税收优惠政策
除了上述财政支出政策以外，税收政策亦是我国推进养老服务建设中实行的财政政策之一。税收优惠政策的政策受益对象主要包括两个，一是养老服务机构，另一个即老年人自身。针对养老机构的税收优惠政策相对来说比较多，例如对养老服务机构免征增值税;对于符合特殊条件的养老服务机构免征企业所得税等。面向老年人自身的税收优惠政策包括生活补助免征个人所得税等。
（二）我国养老服务财政支持政策的总体特点
1.财政支持体系逐渐完善，财政支出规模不断扩大
在我国养老服务的发展初期，财政支出规模相对较小，财政支持的渠道亦十分单一，体现出单纯补缺的特点。随着政府对民生问题的愈加重视，我国的养老服务财政支持政策不断完善，从最初阶段的补缺性扶持转变为多方面覆盖，形成了较为完备的政策体系，并积极向普惠性养老福利体系迈进。公共财政体制日渐健全与完善的同时，财政对养老服务、医疗卫生等民生项目的支出规模也在不断扩大。
2.政策支持形式日趋多元化，政策取向由“养”向“护”转变
政策的不断完善使得财政支持的形式日趋丰富，我国各地政府都根据当地情况建立和创新了具有当地特色的财政支持形式，如苏州的政府养老服务援助制度，政府每月会面向部分特殊老年群体发放相应的养老援助券。从政策演变趋势上看，公共财政投入初期，重心主要是放在建设养老机构上和提供一般性养老服务项目，随着养老需求的不断增加，养老服务领域愈加关注更高层面的医疗保健、康复护理。由此，财政投入的重点和财政政策的取向由最初单纯的“养”向“护”转变。
二、我国养老服务发展中财政支持政策的问题分析
（一）财政投入规模仍然不够
随着老龄化势头愈发迅猛，老年人的养老需求不断增加。近年来，尽管政府在不断加大财政对养老服务发展的投入，但与庞大的养老服务需求相比仍存在巨大的缺口，投资的规模和总量依然不够。本文以我国每千名老年人拥有养老床位来分析，查阅我国民政部2005-2019年统计公报数据可得，从2005年到2016年期间，每千名老年人所拥有的养老床位数逐年增加，而到了2017年和2018年，这个数值较前一年来说却都有所下降，2019年才又呈上升趋势。这也就是说，尽管每一年政府都在增加对养老服务项目的财政投入，但由于近年来人口老龄化程度日益加深，老年人口增速显然超过了养老设施的增速，这就使得最终分到每位老人头上的养老服务资源愈加紧张。因此，公共财政对养老机构设施建设的投入规模与现实的老龄化程度存在明显的现实差距，现有养老资源无法保障日益增长的养老需求。
（二）财政投入结构存在失衡
1.供给侧与需求侧的财政投入失衡
目前，我国政府的财政资金投入，绝大部分仍然是用于建设与运营养老服务机构，而直接针对老年人的财政政策相对不足，也就是说，支持养老服务发展的财政政策更加偏向于养老服务的供给侧，一定程度上忽略了养老服务的需求侧。
2.农村与城镇的财政投入结构不合理
由于城乡经济发展差异，农村基层政府财政实力远远落后于城镇政府，从而使得农村地区的养老机构和养老设施建设相对滞后。资金投入和财政补助的缺少，致使农村地区养老方面的政策发展速度亦远远落后于同时期的城镇地区。
3.机构养老与居家、社区养老的财政投入重点需权衡
现实生活中，许多老年人对于入住养老机构抱有诸多顾虑，再加上对家庭环境的习惯和对亲情的眷恋，因此大部分老人都偏好居家、社区养老方式。然而实际上，我国的财政投入重点却与这种养老需求相悖，居家养老财政支持力度相对于机构养老来说明显不足。
（三）政府购买养老服务政策执行阻滞
1.政府购买养老服务缺乏规范性的法律支持
“公共服务”这一概念，在2003年《中华人民共和国政府采购法》中还寻找不到其字眼，这之后，直到2015年实施的《中华人民共和国政府采购法实施条例》，才由政府正式将其囊括到采购范围内，因此，我国对于养老服务项目的采购仍处于初步发展阶段。直至目前，政府购买养老服务的法律依据大部分来自于地方性政策法规，导致工作的开展缺乏具体的规范化指导。
2.政府所购养老服务项目与老年人实际需求脱节
政府购买养老服务工作，其过程、程序必定是复杂且庞大的，涉及到的主体也众多，包括采购者、承包者和受益者。而在现实中，经常会因为工作开展不到位而产生信息不对稱等问题，使得老年人获得的服务项目与其实际需求并不匹配，即出现供需脱节现象，从而导致财政投入的实际效益大打折扣。
三、完善我国养老服务财政支持政策的思路建议
（一）加大对养老服务的财政投入力度
1.明确政府自身定位
政府首先需要明晰自身在养老服务中的角色位置。要知道，社会养老的工作任务并非全都包揽在政府的身上，政府在这之中发挥的其实是兜底的社会保障作用。因此，政府要明确自身职能定位，重点保障弱势老年群体的养老服务，并发挥多元主体优势，与家庭、企业以及社会组织形成清晰的权责关系和供给合力，共同肩负养老职责。
2.制定中长期投入规划
财政投入要想稳步追赶上老龄化速度、获得最大的政策效果，就要求政府既要考虑目前时期的养老需求，还要制定出财政助力养老服务建设的中长期投入规划。做中长期规划时，应遵循合理科学的原则，对我国养老服务多方面建设所需的财政规模进行专门评测，从而有依据、有规划地筹措资金，尽可能减少财政投入出现重叠甚至浪费现象。
（二）优化养老服务财政投入结构
1.大力发展居家养老服务
政府应该将财政投入的重心从建设养老机构逐渐转变为大力发展居家养老。一方面，各级政府要安排好居家养老服务项目建设的财政预算，保证其稳定的资金来源;另一方面，要发展与创新数字化居家养老服务，通过大数据平台的建设，为老年人提供智能上门居家养老服务。
2.加快农村养老服务设施建设
政府要重视农村养老服务发展，加大对其财政投入力度。一方面，不能盲目投入，要在充分调研其实际养老需求后，将财政扶持资金合理投入到养老服务建设中去。另一方面，考虑安排专项财政资金，用以鼓励农村地区依托村民自治，将村内空置闲置的房屋和土地利用起来，尝试建立农村小型互助式养老中心站。
3.加强养老服务专业队伍建设
第三，有必要加大财政投入，助力培养养老服务人才，加强养老服务队伍建设。一方面，政府要加大对养老服务业的财政支持和补贴力度，酌情适当地提高养老护理人员的待遇与福利，壮大养老服务从业者规模。另一方面，应当定期组织和开展有关养老服务的技能培训，有效提高养老护理人员的专业化水平。
（三）完善政府购买养老服务机制
1.制定专门政策法规
养老服务并不是一件简单的物品，而是为老年群体提供的具有专业性质的服务。因此，政府在购买养老服务时不能单纯套用《政府采购法》，而是需要制定专门的购买制度和政策法规。在这个购买制度中，应明确政府、养老机构、社区、养老服务人员等主体各自的职责义务，还要对服务项目、价格及监督评估的标准作出具体规定，保证政府购买养老服务工作有法可依。
2.规范政府购买养老服务流程
首先，应展开充分的调研或者委托专门机构来评估老年人的实际养老需求，明晰政府要购买的项目及各项目的规模，从而有效避免养老服务供需脱节。其次，要针对养老服务承包主体建立规范化的竞争机制，包括市场准入与退出机制、公开招标与公共定价等机制。最后，还要对养老服务质量进行评估，通过构建政府购买养老服务的监督与考评制度，将老年人自身满意度列入考评指标中，从而提升养老服务质量。
（作者单位：湖南师范大学公共管理学院）
