浅谈现阶段我国养老的困局及政府治理的完善
赵驰 郑林
关键词 人口老龄化 养老困局 政策完善
作者简介：赵驰，贵州中医药大学人文与管理学院MPA硕士研究生，研究方向：公共管理（区域发展与政府治理）;郑林，本文通讯作者，贵州中医药大学，教授，硕士研究生导师，研究方向：中医药综合发展，E-mail：[email protected]。
中图分类号：C913.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.232一、研究意义
据有关组织测算2015-2020年全世界人类平均寿命的达到69.3岁。2019年5月，国家卫健委发布《2018年我国卫生健康事业发展统计公报》，我国居民人均预期寿命由2017年的76.7岁提高到2018年的77.0岁，由此可见人类的寿命正在变得越来越长。因此有关组织对一个国家的老龄化问题在原来的标准上增加了新的标准，即当占总人口的比例超过14%是65岁以上的人时，标志着进入“老龄社会”;当比例达20%，意味着进入“超老龄社会”。国家统计局数据显示2019年底，我国60周岁及以上人口25388万人，占总人口的18.1%;65周岁及以上人口已达17603万人（约1.76亿），占总人口的12.6%，由此可见我国老龄化问题亟待解决。人口老龄化问题日益严峻。
中国老龄化问题有着区别于其他国家的特点，中国只用了18年就进入了老龄化阶段，相对于其他西方国家动辄60-70年甚至100多年的进程，中国可以说是“未备先老”，进入人口老龄化时人均GDP近1000美元，发达国家进入老龄化时人均GDP是5000到1万美元[1]。目前中国距离发达国家还有很长一段路要走，经济实力、文化教育、社会保障方面还有许多短板。因此西方一些国家化解人口老龄化的方法，不并适合中国当下的发展，所以我们也一直在探索符合我们国情的养老办法。
国家的养老金需要年轻劳动力持续的缴纳来维持运行，老龄人口比重的加大也意味着年轻人比例的减少，同时养老金的需求也会变大，这个巨大的养老金缺口无疑是由国家来进行填补的，这就给国家的正常运行带来了巨大的压力。相关统计数据显示，2019年全国财政对城乡居民养老保险的补贴达3000亿元，其中中央财政的补贴是1400亿元。“这种全方位的补贴模式和补贴力度，在社会保障领域是比较少见的。”目前提高养老待遇的基本途径是靠国家进行财政补贴，这是很难持续的。而养老金目前是一部分人养老的主要资金的主要来源，所以发展新的途径，拓宽养老资金来源，优化养老制度，完善养老体系，对我国发展有着至关重要的作用。二、突出问题
当前关于养老的文章涉及的学科纷繁多样、数量庞大。文章的研究方向有宏观上的，如刘晓梅的《我国社会养老服务面临的形势及路径选择》是研究社会养老服务体系的现状和发展困境、唐钧的《中国老年服务的现状、问题和发展前景》等，也有微观的基于某一地点的走访研究，涉及地点从遍布全国各地。文章的研究主題有从老年人本身出发，如刘金华的《基于老年生活质量的中国养老模式选择研究》，因为老年人本身就具有很强的差异性，所以对养老需要的诉求标准是不一样的;有从政府角度进行切入的如李乐的《养老服务社会化中的地方政府职能优化研究》、董红亚的《中国政府养老服务发展历程及经验启示》等。
通过对“养老困局”这一问题的综合研究，翻阅目前出版的论文和期刊，发现存在以下共性问题：
（一）顶层设计的缺失
国家重视养老产业的金融支持。比如《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》等，这有对于提升养老服务业发展的金融支持、改善养老领域的金融服务是一大新的助力。宏观政策是好的，但是缺乏可操作性， 部分领域体系至今尚未建立健全， 政府养老产业融资政策以及标准化、法律基础等制度建设相对滞后， 导致金融机构进军养老产业进程缓慢[2]。除了国务院的《关于加快发展养老服务业的若干意见》与两份部门通知， 也没有出台具体的税收及补偿政策。学者吕鹏飞、陈晓玲认为医养结合养老模式在实际工作过程中， 没有适合的规范标准对服务内容进行统一， 过去服务质量体系的监督已经不符合当下的需要，并且也没有新标准可循[3]。学者刘文俊认为我国医疗与养老服务体系相互割裂导致医疗与养老资源不能很好地融合， 并且在养老和医疗整合后又缺乏针对性、专业的服务模式设计和细化的分工制度[4]。王长青认为要明确医养结合机构职能和职责， 加快医养结合相关法律法规及相关细则的制定， 确保医养结合实施过程有标可循、有法可依。缺乏统一的标准与规范， 实现养老与医疗的进一步整合也将是空谈[5]。老龄委和老龄办作为老龄工作的协调机构， 本身并不具有行政职权， 有时甚至无法有效协调相关部门开展工作[6]。医养结合服务机构在开展业务时需要同时得到卫生、民政和人力资源社会保障部门的许可和批准， 因为其行政管理归属于民政部门， 但在从事具体业务时则需要卫生部门的许可和监管，人员管理方面还需要人社部门的支持多部门管理存在管理重复、权责不明， 甚至互相推诿踢皮球的现象， 加上人力、物力、财力的局限， 造成部分地区的医养结合服务推进缓慢[7]。这类的问题在其他学者的研究中也有提到，在政府购买养老服务中、失独老人养老问题上等一些问题上，缺乏顶层设计让一些工作在具体开展上困难重重。
（二）资金问题
目前养老市场仍处于需要借助外力来发展的阶段，所以政府在前期还是要进行资金上的扶持，推进养老市场健全完善。但是缺乏针对不同地区、不同老人、不同的帮助的实施细则。实行一刀切的扶持政策，会造成一定程度的资源浪费。如西部地区与沿海地区，健全老人与失能老人，农村与城市。要针对不同群体制定不同的帮助，更大程度上帮助更多的人。同时对于养老基金等如何在通货膨胀的今天保持增值也是一个值得研究解决的问题。
（三）养老人员问题
目前不管是医养结合、机构养老、社区服务养老等对于人员的需求都有很大的缺口，以2015年数据为例，中国失能和半失能老年人口就已经突破4000万人，按照护理员与老人1：3的养护比推算，我国老年人护理岗位缺口超过1200万。高端养老服务管理人才更为紧缺，市场上对职业经理人或高管人才的争夺已经到了白热化程度[8]。从学历层次的分布而言， 开设养老服务专业的高职院校占到绝大多数。养老服务专业人才基本停留在中专及大专的层次，培养的人才相对低端[9]。这与目前养老产业市场需求的人员还有很大差距，目前院校培养的多是管理人员，可以直接从事与老人面对面工作的人员十分稀少，从事一线护理工作的并且能通过《养老护理员国家职业标准》持证上岗人员更是少之又少;从业人员严重老化、有的岗位竞争激烈而有的岗位又无人问津、工资低、强度高、保障不到位、人员流动大、劳动用工与《劳动合同法》实施冲突、机构与员工劳资纠纷增多，导致职业的准入门槛越来越低，形成职业发展的恶性循环[10]。相较美国、日本等，我国缺少养老人员的人才发展体系，而且社会对于这个职业存在很大偏见。三、政府的解决方法
从我国这些年的发展来看政府在养老问题扮演的角色应该是掌舵人而不是划桨人。政府在养老的问题上有责任，但是社会不可以把所有的事情都推给政府来做，养老问题是需要社会各个方面相互协作，共同努力来解决的。我国政府在养老问题上，更多的应该定制度、建机制、搭平台、重监管。回顾近两年的政府相关文件的通知，发现上述提出的问题都有了很大程度的改善，甚至在文件层面已经解决。
（一）顶层设计的完善
在《国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》这两个通知中明确了工作职责、理清了与相关部门的合作职责分工。对国家卫生健康委员会、民政部负负责的内容进行了更进一步的细化规定。并且在国家卫生健康委员会下设老龄健康司、民政部下设养老服务司。对统筹推进各项老年人工作，可以说是从顶层确立相关职责，让其他各级相关部门知道遇到问题去找谁，出了问题谁负责。
2019年《关于深入推进医养结合发展的若干意见》的发布明确政府对社会办医养结合机构区域总量不作规划限制。对于现存的留有问题养老机构不得直接清理，同级相关行政部门要求办事流程仅用一个窗口，整合流程，极大程度鼓励市场化的进入。并对符合资质的机构推行备案登记、审批与执业登记“双证合一”通过一系列方式，消除过去的一些麻烦。[11]并且在税费减免，土地供应保障上都有明确说明由谁负责。这对于推广医养结合的发展，将会产生强劲的推动力。民政部也强调，不再实施养老机构设立许可、依法做好登记和备案管理申请登记养老机构线上“一网通办”、线下“只进一扇门”、现场办理“最多跑一次”。并由各级民政部负责和监管。同年国务院办对建立监管制度，拓宽融资渠道等方面提出了一定的指导意见，并且附带明确表示由哪些部门负责。并且陆续发布了养老护理员国家职业技能标准、养老机构划分与评定、养老顾客满意度测评、养老机构预防压疮服务规范、养老机构重大风险隐患检查指标及整治建议等行业标准以及执行规范来不断完善老龄化市场。养老行业过去存在的一些政策、制度短板，已经被消除或者改善。同时各个层面的监督与责任界定都在不断细化，努力避免界定不清，监管不力的情况继续出现。政策的制定不是一蹴而就的，也不是相关人员坐在办公室就可以确定的，而是需要有专业人员进行充分的调研之后初步擬定，然后地区推广试行，并且开通广大人民的意见征集通道，通过最广大人民的反馈进行再次甚至是多次的修改，同时也要各级政府在执行中遇到的问题、难点进行整理收集并加以修改，不断完善已实行的制度，补全法律层面上缺失的部分，进而推广全国。
（二）资金方面完善
中央通过财政事权和支出责任重新划分缓解了地方政府的财政压力，因此可以提高当地的医疗卫生的运行条件，进而提高了养老服务水平。养老目标证券投资基金指引（试行）的发布规范了养老目标证券投资基金的运作，为养老基金进入资本市场提供了最根本的基础保障。使得养老基金有可能比原来取得更高的收益，并且在全国社会保障基金有关投资业务税收政策的通知中明确免去一定税费，进而缓解养老资金压力。企业职工基本养老保险基金通过中央统一调剂使用，均衡各地区各地区基金负担，保证按时下发养老金并且提升养老基金抗风险能力。民政部发布的进一步做好养老服务领域防范和处置非法集资有关工作的通知，来保护老人的合法权益，为老人健康快乐的养老起到保驾护航的作用。举报医保欺诈问题的激励办法推行，也从民间社会起到了对保障基金的监督保护作用。对于各地区不同的退休人员情况，有关部门在2018年也发布关于调整退休人员基本养老金的通知，其中明确说明对一些相对薄弱的地区，中央财政予以适当补助。社会层面上《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》的实行为保护慈善组织健康持续发展提供了保障，也可以增强资金风险的抵抗能力，鼓励和帮助慈善组织更好的进行各项社会服务。中央2020年对于养老服务体系建设补助激励支持，对地区的政府也起到了激励作用。使得地区政府更加重视养老服务体系的建设。
（三）人员问题完善
近两年国务院办公厅关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见、关于规范家庭医生签约服务管理的指导意见、关于优化医疗机构和医护人员准入服务的通知、加强医疗护理员培训和规范管理工作的通知等一系列关于医疗护士、全科医生、养老护士的指导意见、培训大纲的颁布。老年护士这个行业越来越规范，培训科目、培训时长等的标准量化，让养老机构、接受护理老人有了评判标准。同时慢慢侧重实际操作能力，杜绝唯考试、只重文凭这种现象。通过办法，让现在一大批拥有实际照顾能力但是文化水平不高的护理员通过补齐需要掌握的理论知识达到国家规定的标准。各级政府也鼓励相应院校，尤其是职业类院校、医院、行业协会、职业培训机构等部门开展培训，并且鼓励城镇登记失业人员、贫困劳动力等人群参加培训。并且要求各级医疗机构规范化聘用，保障员工权益;同时明确职责界定责任范围。在解决失业人口、贫困人口的同时缓解养老护工人员紧缺压力。
四、结语
人口老龄化是我国面对的一个严峻的问题，老龄人口不断递增，需要解决的问题越来越多，问题的困难程度也越来越大。回顾过去这些年，学者们在各种期刊上提出的问题，给出建议;学生们以不同的角度探索出现的问题，写成论文。政府这些年不断出台新的政策，同时在原来的基础上不断完善过去的政策。人口老龄化所带来的问题在不断被提出、被发现，同时也被不断解决。相比于西方各国步入老龄化进程的时间带来的财富积累、政策推行、文化形成，我们国家都处于落后的状态。但同时我们国家也有自身的长处，社会制度的不同、文化底蕴的沉淀，都将表明我国将会走出一条不同于其他任何国家的解決人口老龄化道路。我们要意识到，人口老龄化问题是需要全社会，全体人民共同解决的。仅凭政府是远远不可能解决的，需要老年人自身适应老龄化带来的问题、需要社会各界转变过去的一些成见、也需要青年人承担起更多的责任来化解人口老龄化带来的冲击。
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[11]国家卫生健康委等12部门联合印发《关于深入推进医养结合发展的若干意见》 2019国卫老龄发〔2019〕60号.
