多元文化格局下城市基层治理的创新路径
郭雅琼
【摘 要】城市经济的演进和社会的发展，促成了多元文化格局的出现，成为城市基层治理的基本背景。多元文化格局下出现不同价值主体的冲突频发，基层共同体建设滞后于城市规模的扩张速度，公共服务供给不平衡，基层治理机制运转不够顺畅的问题。为解决问题，要积极借鉴最新理论资源，坚持以人民为中心的发展思想，处理好政府与社会关系，参考多中心治理理论中对调动多种治理力量的要求。具体来看，为了应对多元文化格局下的社会治理，应重视深化党组织的价值整合能力，推动城市基层共同体构建，实现资源共享与政社共治，以及提高城市基层政府统筹能力。
【关键词】城市基层治理;多元文化格局;社会治理
【中图分类号】D669 ? ? ? ? ? ? ?【文献标识码】A ? ? ? ? ? ? ? ?【文章编号】1001-0475（2019）010-0090-03
在改革开放不断深化的背景下，各种新的要素被纳入城市生态中，不同的思想观念和生活形态交织并存，形成了多元化的文化格局。随着城市文化格局的转型，传统的基层治理模式亟待改进。城市作为经济发展的重要引擎，在社会进步与保障民生的实现中具有关键地位。创新城市基层治理，可激活城市社区的活力，促进社会繁荣与稳定。本文基于多元化文化格局的背景，讨论城市基层治理的问题及解决路径。
一、多元文化格局下城市基层治理的问题描述
在多元文化格局下，城市空间的结构发生变化，利益诉求、就业形态、协商机制、生活方式等都不同以往，城市基层治理也面临着新的问题。
（一）不同价值主体的冲突
价值主体可表现为基层社区的居民个体，也可表现为组织或单位，如政府机构、事业单位、各种所有制企业、学校、医院等。不同价值主体的运动在促进基层繁荣和进步的同时，也存在着价值冲突。不同的价值主体面对城市公共事务，具有差异化的观点与反应方式，共同处于利益博弈的复杂网络中，各自寻求可用的社会资源与利益实现机制。例如，城市拆迁中的利益博弈反映了居民个体价值与公共价值之间的冲突，反映了多元文化格局下城市治理的关键问题。社区议事厅、社区事务辩论会等机制，成为不同价值主体聚合、交流与协商的重要渠道，在一些情况下缓和了价值冲突。但是社区集体协商下产生的问题解决办法，有时又会与更高层次的公共价值产生冲突，影响城市长远利益与整体利益的实现。[1]
（二）基层共同体建设滞后
单位制解体之后，基层共同体认同的重塑一直是社会治理的短板。[2]改革开放前实行的单位制以资源分配、生活保障等功能为基础，将城市居民凝聚为牢固的文化共同体。随着经济转轨和社会转型的加快，单位制逐渐解体，但是起到文化整合功能的有效体制却并未发展成熟。城市化的高速推进，导致城市空间中人员生活形态体现出各自的文化惯性，社会文化的快速变异，引起代际之间的文化失调。基层社会面临着碎片化与原子化的问题，削弱了城市居民的幸福感和集体互助的能力。十九大报告中要求：“打造共建共治共享的社会治理格局。”城市居民文化属性的复杂性造成居民集体归属感弱，自主参与公共事务的意愿较低，对有效推进共建共治共享格局产生了阻碍。
（三）公共服务供给不平衡
基本公共服务是城市基层治理的重要内容，也是保障城市社会有序运行的机制。多元文化格局下的城市布局不断变动，体量不断增长，公共服务供给的进度与之不适应，出现了结构上的不平衡。从宏观层面来看，表現为大中城市之间的不平衡。由于公共服务主要由政府部门供给，经济相对发达地区的政府具有较强的财政实力，公共服务供给能力领先一步。从城市内部的微观层面来看，城市与郊区、老城区与新城区、户籍人口与外来人口之间的公共服务处于失衡状态。居民对实际生存状况改善的主观评价不同，成为社会文化鸿沟继续加深的重要源头。此外，不同类型的公共服务产品供给不平衡，基本市政设施供应水平较高，教育、文化、社会保障与福利等影响基层社会机体持续健康发展的公共服务较为缺失。
（四）基层治理机制运转不畅
长期以来，基层社会治理在机构设置、权限划分上主要沿用条块管理的做法，如街道办事处和居民委员会是开展社区基层治理的主要机构，行政色彩浓烈，难以适应多元文化格局下社会发展的新要求，往往管得过多、管得过严。如小区业委会的性质是居民自治平台，由居民自主参与社区事务管理，反映和解决社区公众共同关心的事项。但是由于其成立登记和常规运行都要受属地街道的管辖，因此很难真正灵活地发挥作用。与此同时，政府的一些内在职能履行成效不足，例如关于城市秩序治理的规范停车堆放、流动摊贩占领交通路面等。[3]单一化的行政行为缺少社会的响应，事关民生的关键问题无法及时与城市居民达成沟通，工作方式以批代管、只堵无疏，导致社会治理的要求难落实。城市发展水平日趋现代化，结构日趋复杂化，但是城市基层社会治理体制明显滞后于城市建设发展。
二、多元文化格局下解决城市基层治理问题的理论指导
城市基层治理中的问题，为治理模式的创新提出了要求。理论是实践的指引，目前亟需改变原先僵化的“以管理代治理”和单一化的“自上而下”的治理思想。有必要依靠正确理论资源实现城市基层治理理念的更新。
（一）以人民为中心
以人民为中心的发展理念，是开展城市基层社会治理的基本思想路线。在城市基层治理中坚持以人民为中心，就是要重视让城市发展的成果惠及人民，关注人民的幸福感与获得感，推动普惠性的措施落地实施。习近平总书记多次阐释了“以人民为中心”的意义。他指出：“全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，这是坚持我们党全心全意为人民服务根本宗旨的必然要求。”以人民为中心顺应了城市基层治理中平衡利益关系、构建文化与价值共同体的要求，致力于社会和谐治理大局的实现。
（二）政府与社会关系理论
政府与社会关系理论是城市基层治理研究中应用最广泛的理论，是分析社会治理问题的基本范式之一。[4]政府与社会的关系是指从国家机构中派生出的政府部门与社会自组织构成体之间的关系。城市基层治理中的事务与民生息息相关，使得居民自组织得以产生，因此政府与社会之间的接触与交流便成为城市基层治理的重要议题。政府与社会关系理论的内涵及其外延，符合改革开放以来城市文化不断向多元化方向发展的现实，具有较强的理论阐释力，可用于指导对城市基层治理关键难点与痛点的认识及解决。
（三）多中心治理理论
多中心治理理论由以美国学者文森特·奥斯特罗姆夫妇为核心的一批研究者创立。他们认为城市社区的场域具有复杂性，由于生成权力的方式不同，社会事务的运行机制不同，内在地具有多种社区治理力量，将公共事务交由单一集权部门办理的传统做法，忽视了对其他治理力量作用的调动。多中心治理理论认为，应当倡导多元主体合作，构造复合式的社会治理结构。多中心治理理论和“政府与社会关系理论”息息相关，反映了一种理想的社会治理模式。其中对调动多种治理力量的要求，符合多元格局下城市基层治理的需要。
三、多元文化格局下城市基层治理的创新路径
（一）深化党组织的价值整合能力
城市社会基层文化价值多元且具备潜在的冲突性，为了既尊重价值差异又固化主流价值与社会正义，应整合多中心的要素与力量，结合社会的实际政治生态，深化党组织的价值整合能力。基层党组织是促进政社互动和激发居民参与的重要纽带，要在价值整合与协调中发挥突出作用。一是要以城市基层组织中的党组织为结点，形成“市-区-街道-社区”党组织四级联动的体系，使党组织力量在城市基层中下沉，促进主流价值的传播 [5];二是参与利益协调，基层党组织要扩大自身功能，积极关注不同价值主体的诉求，在矛盾化解中发挥重要作用;三是加强需求整合，党委、党支部和党小组应成为需求表达的渠道，关注社会心理势能，了解民生大局;四是引导居民认同，丰富党组织活动功能，发挥优秀党员干部的先锋作用，引领居民对社会主义核心价值观认同感的发展。
（二）推动城市基层共同体构建
首先，要促进基层组织化，以居住空间为基本线索进行组织，成立基于社会志愿服务或兴趣发展的小微组织，为居民的业余生活提供平台，构造城市公共空间，增加居民的群体归属感。其次，推进集体认同。制定集体行为准则与规章，积极发挥文宣平台的作用，借助社区标语、布告栏、新媒体等途径，推动群体意识的形成，营造良好的舆论氛围，引领公共价值取向。深化活动策划与实施能力，通过丰富的活动消除疏离感，增进城市居民幸福感。最后，推进区域文化的特色化建设，使城市基层治理突显地方色彩，并传承历史文化意识，以特色文化基因加强城市居民身份认同感，引导居民发展城市“主人翁”精神。
（三）实现资源共享与政社共治
城市公共服务能力是衡量城市治理能力的基本标尺，面临公共服务不均衡的问题，应促进对公共服务的共享与参与。应当提高城市基层治理的包容性，实现资源共享与政社共治，释放社会力量参与社会公共服务的空间。[6]一是支持社会组织参与社会公共服务供给，并基于市场竞争的机制管理社会组织发展，引导社会组织向公共服务产品短缺的方向流动，与人民群众的实际需求结合起来。与此同时，加强对社会组织引进与运行的立法，以形成良性生态。二是积极利用社区志愿服务、业委会等平台的作用，并理顺自组织平台与政府部门接触的流程，为居民自组织平台的运行提供便利。三是要提供社会组织及其居民个体监督基层治理机构的可行通道，积极吸纳接收社会意见，多方面倾听民情，掌握社会公共服务重大议题，以提高城市基层治理决策的科学性和可靠性。
（四）提高城市基层政府统筹能力
政府部门的权威性与运作的系统性，决定了基层政府仍是城市基层治理的主体。城市基层政府应具备全面统筹的能力，使不同的部门、层次、社區的事宜配合得当。首先，要理顺基层治理主体的层级分工，杜绝“权小责大”现象的出现，实现权责相当。促进街道与社区居委会的分工合作和信息交流，使不同的治理主体共同致力于城市公共利益的实现。着力解决“条块分割”问题，打破治理权力互不联系的局面，促进条线部门从割裂走向团结协作。要提高街道在城市基层综合管理方面的管理地位，并赋予其考核下级治理机构工作效能的权力，切实利用现有机制构建完备的责任监督体系。其次，坚持群众路线，就基层治理中的关键事项做好与民众沟通的工作，利用散发宣传页、现场演说动员等方式，引导民众知晓并支持治理工作。同时，引导居民关心城市、关心社区家园，积极利用自组织平台辅助基层治理，形成全民参与的良好局面。
结语
多元文化格局是社会转型期城市社区急剧扩展背景下产生的必然现象，产生的问题也带有转型期的时代印记。政府要关注社会形态的复杂性，转变工作思路，适应时代要求，设置灵活多变、易于调整的社会治理框架，处理好各要素之间的关系，社会要提升公共参与意识，积极关注社区事务，政府与社会要坚持以人民为中心的发展理念，协同运作，以实现城市基层治理的科学化与多元化。
参考文献：
[1]胡冰.城市基层治理的价值多元与价值整合[J]. ? ? ? ? ? 特区实践与理论，2019（1）：80-83.
[2]向德行.当前城市基层社会治理若干问题探讨[J]. ? ? 社会治理，2019，33（1）：87-90.
[3]董克明.城市基层社会治理的主要问题及对策[J]. ? ? 重庆行政，2019，20（4）：45-46.
[4]赵卫卫，李媛媛.城市基层治理研究回顾与展望 ? ? [J].领导科学论坛，2019（1）：4-9.
[5]徐增阳，张磊.公共服务精准化：城市社区治理机 ? ?制创新[J].华中师范大学学报（人文社会科学 ? ? ? 版），2019，58（4）：19-27.
[6]李晗.共建共治共享格局下超大城市基层社会 ? ? 治理创新研究——以上海市为例[J].现代商贸工 ? ?业，2019，40（10）：136-137.
[责任编辑：马雅兰]
