非银行支付服务市场垄断问题及治理初探
董希淼
近年来，在数字经济浪潮中，平台经济发展与反垄断规制问题备受关注。2021年我国政府工作报告和“十四五”规划纲要均要求加强反垄断，防止资本无序扩张，维护公平竞争市场环境。2021年3月召開的中央财经委员会会议专门对平台经济健康发展进行研究，强调充实反垄断监管力量，增强监管权威性。
我国平台经济源于互联网电商平台，而非银行支付伴随着电商平台发展而兴起，在平台经济发展中发挥着重要作用。因此，研究非银行支付服务市场垄断问题，是推动和加强平台经济反垄断规制的重要内容。本文回顾非银行支付发展历程，分析非银行支付市场集中度过高的问题，并在此基础上提出针对非银行支付反垄断问题的对策建议。
我国非银行支付发展历程与存在的问题
非银行支付最早诞生于美国，源于美国的独立销售组织制度。在我国语境下，非银行支付往往被称之为“第三方支付”。2003年，谢琳、卢建军发表题为《电子商务中第三方电子支付平台分析》，第一次提出“第三方电子支付”概念。在官方文件中，先后有“非金融机构支付”“非银行支付”等提法，非银行支付机构被简称为“支付机构”。目前，在中国人民银行按季发布的《支付体系运行总体情况》中，已被统一称为“非银行支付”。
从发展历程看，我国非银行支付发展可以分为四个阶段。
萌芽起步阶段（1998～2002年）。1998年，我国电子商务开始起步，被称为中国“电子商务年”。1998年11月，首都电子商务工程正式启动，首都电子商城（首信易支付的前身）被确定为网上交易与支付中介的示范平台。1999年3月，首信易支付正式运行，这是我国最早的非银行支付机构。非银行支付发展源于电子商务，这一阶段非银行支付提供多种银行卡在线交易的网上支付服务，主要是为了满足电子商务发展需要。
探索拓展阶段（2003～2009年）。2003年10月，淘宝网推出支付宝在线交易服务。支付宝作为信用担保，将买家资金暂留在支付平台中，待交易完成时，由支付平台向卖家转账。2004年12月，浙江支付宝网络技术有限公司成立。随着形势发展需要，非银行支付逐步渗透到全面综合的电子支付和生活服务领域。这一阶段，非银行支付不仅履行支付交易处理的基本功能，也提供“信用担保”的信用中介功能，此外还衍生了融资、理财等功能。
快速发展阶段（2010～2015年）。2010年6月，央行公布《非金融机构支付服务管理办法》及实施细则，将非银行支付业务界定为网络支付、银行卡收单、预付卡发行和受理及其他货币资金转移服务。2011年5月，央行向支付宝、银联商务、财付通等27家支付机构颁发“支付业务许可证”。截至2020年底，央行共发放9批支付业务许可证，现存支付机构共242家。2015年12月，央行发布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，对网络支付实施差异化监管。这一阶段，非银行支付市场增长迅速，支付方式和产品推陈出新，支付服务水平不断提升，但也出现不少违规违法行为。
规范监管阶段（2016年至今）。2016年4月，央行等14部委联合发布《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》;2016年10月，国务院办公厅公布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，整治支付市场乱象被列为重要内容。2017年，特别是2017年11月份以来，央行和相关机构更是在多个方面密集出台文件，对非银行支付服务市场进行综合治理，部分支付机构业务许可证被吊销。2021年1月，央行公布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），拟提升对非银行支付监管制度的法律层级。《条例》将非银行支付机构业务类型分为储值账户运营和支付交易处理两种。
从计划经济时期凭票购买到当下的“刷脸支付”，从各种规格的纸质票据到遍布大街小巷的二维码，从舶来品的信用卡到日新月异的移动支付，得益于我国较高的经济增速、庞大的人口基数和宽松的政策环境，近年来我国支付市场发展飞快，非银行支付在规模和场景上领先全球，有力地支持了电子商务发展，促进数字经济成长，也有效提升了用户支付体验。
非银行支付市场竞争格局特点和弊端
从国际比较看，我国非银行支付市场发展与众不同。一是用户群体广泛，交易规模庞大。央行公布的数据显示，2020年非银行支付机构处理网络支付业务共8272.97亿笔，金额294.57万亿元，同比分别增长14.90%和17.88%，支付用户超过10亿户。二是业务边界模糊，跨界扩张趋势加速。特别是大型支付机构，依托集团平台，以支付为基础和纽带，进军信贷、理财、保险及物流、交通、文娱、健康等领域，建立起覆盖线上与线下、金融与非金融等生态体系。三是支付服务加快下沉，农村市场增长较快。近年来，非银行支付在三四线城市的客户增速远高于一二线城市。与此同时，部分非银行支付机构制订境外扩张计划，布局境外支付市场。
从我国非银行支付服务市场竞争格局看，突出的问题是，非银行支付市场集中度过高，不正当竞争和滥用市场支配地位行为普遍存在。根据艾瑞咨询发布的报告，2019年第四季度我国非银行移动支付交易规模约为59.8万亿元，其中支付宝占比为55.1%、财付通占比为38.9%，两者的市场份额合计达94.0%。易观发布的数据显示，2019年第四季度我国非银行支付机构综合支付业务的总体交易规模达66.4万亿元人民币，其中支付宝、财付通的占比分别为48.8%和33.0%，两者的市场份额合计为81.8%。无论是根据艾瑞还是易观发布的数据，在非银行支付市场，支付宝和财付通已经形成双寡头垄断的市场格局。
一般认为，常见的平台垄断行为主要有三种（李子文，2020）：第一种是价格歧视，如常见的“大数据杀熟”;第二种是限定（或指定）交易行为，如电商平台“二选一”;第三种是经营者集中，形成“一家独大”的市场地位。具体到非银行支付服务市场，过度集中的市场格局，产生的危害主要有：
限制支付市场竞争。大型支付机构依托其控股的平台在电子商务或社交领域等的影响，排斥其他支付机构提供支付服务，扰乱支付市场竞争秩序;通过交叉补贴、低价倾销等方式扩大市场份额，打压中小支付机构和商业银行，降低市场竞争强度，抑制创新活力。
侵害客户合法权益。大型支付机构合规意识淡薄，未经客户授权，以默认勾选、“概括授权”等方式，违规获取大量用户行为数据及生物识别信息;数据产权和使用权不清晰，部分数据被非法提供给第三方或用于大数据营销，用户隐私和信息安全保护受到损害。
垄断信息资源数据。大型支付机构具备金融基础设施特征，垄断海量的资金流、信息流、物流等，大量业务通过网络进行处理，信息系统的可控性和稳定性存在隐患，一旦发生外部攻击或操作失误，极易产生信息泄露等问题;数据垄断也影响金融行业可持续发展。
影响金融体系安全。大型支付机构依托背后的平台，以资本为纽带盲目跨界扩张、追求大而全的发展模式，在事实形成集支付、信贷、基金、保险、证券等于一体的金融控股公司，部分业务和机构游离在法律和监管之外，金融风险隐蔽性、复杂性和传染性更强。
此外，非银行支付由于业务快速发展过程中还暴露出一些其他问题，一些非银行支付机构互联、直连，通过银行违规进行跨行清算;部分机构“无照驾驶”，未经许可非法从事支付业务;违规经营、挪用客户备付金等风险事件也时有发生。这些违法违规行为，扰乱金融秩序，积聚金融风险，侵害金融消费者合法权益。一些支付机构还片面推行“无现金社会”活动，导致歧视现金、拒收现金等行为增多，冲击人民币法定地位，也加剧了“数字鸿沟”现象。
加强非银行支付市场监管的主要措施
2016年以来，央行和相关机构从备付金、跨行清算、业务许可、条码支付等方面密集出台文件，并开出多张巨额罚单，“严监管”和“强服务”结合，打出非银行支付市场监管的组合拳。究其实质，一系列清理整治措施的核心内容是两个方面：一是强调支付业务持牌经营;二是规范跨行清算行为。2017年8月，中国支付清算协会发起设立网联平台，负责处理非银行支付机构发起的涉及银行账户的网络支付业务。经过集中整治，目前非银行支付服务市场“无证驾驶”、违规跨行清算以及备付金管理不规范等现象有所减少。
针对非银行支付市场集中度过高、限制和排斥市场竞争等问题，从2017年开始，央行等部门在规范市场竞争方面进行探索。2017年12月，央行印发《关于规范支付创新业务的通知》，在对支付业务创新进行规范的同时，强调各支付机构应当增强社会责任意识，遵循依法合规、安全可控、商业可持续的原则，稳妥推广支付业务，共同维护支付服务市场健康持续发展。央行要求支付机构不得滥用本机构及关联企业的市场优势地位;排除、限制支付服务竞争;不得采用低价倾销、交叉补贴等不当手段拓展市场;不得夸大宣传、散布虚假信息，损害其他市场主体的商业信誉。此外，强调收单业务广告内容不得使用或者变相使用“零扣率”“低扣率”“T+0”“刷单”“套现”等涉嫌不正当竞争、误导消费者或者违法违规行为的文字。这是央行首次就维护支付服务市场公平竞争秩序方面提出的明确要求。
2019年8月，《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》提出，要维护平台经济的公平竞争市场秩序，特别是依法查处滥用市场支配地位限制交易等违法行为。2020年底，在央行等部门约谈蚂蚁集团高管、暂缓蚂蚁集团上市之后，中央层面在一个月内三次强调“反垄断”：11月中共中央政治局第二十五次集体学习提出：做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作，促进创新要素自主有序流动、高效配置;12月中共中央政治局会议提出强化反垄断和防止资本无序扩张;12月中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年八项重点任务之一。2021年1月，《建设高标准市场体系行动方案》将平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制纳入行动方案。2021年政府工作报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和中央财经委员会会议，都对反垄断和防止资本无序扩张工作进行部署、做出安排。
实施反垄断规制的起点是界定相关市场。当我们讨论数字经济反垄断时，应将相关市场具体化，否则讨论就会流于空泛。从方法论看，界定相关市场的方法有需求替代性、供给替代性、SSNIP等。有学者认为，面对非银行支付服务的低价策略与网络外部性等特点，以价格作为变量的SSNIP测试法显得难以招架，应着重考虑用定性式需求替代分析法。国务院反垄断委员会《关于平台经济领域的反垄断指南》提出：平台经济领域相关商品市场界定的基本方法是替代性分析。
尚未正式出台的《条例》，迈出第一步。《条例》要求非银行支付机构不得开展不正当竞争妨害市场公平竞争秩序，并尝试对非银行支付服务相关市场进行界定，进而提出市场支配地位的监管措施：非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，央行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施;非银行支付机构实施垄断行为的，由国务院反垄断执法机构会同央行依据有关法律法规进行处罚。
加强非银行支付市场垄断规制的建议
加强非银行支付服务市场反垄断规制，是維护消费者合法权益、防止资本无序扩张、促进平台经济健康发展的重要方面，应予以重视，并通过查处典型案例、依法加大处罚等措施有序推进、取得实效。《条例》将非银行支付监管制度从部门规章升格为行政法规，权威性和威慑力更强。征求意见结束之后，应加快正式出台《条例》。
在反垄断工作中，认定相关市场一直是重点和难点。非银行支付服务市场较为特殊，如何界定相关市场难度较大，主要是相关服务市场如何界定存在争议;相关地域市场一般认定为中国市场。《条例》虽然迈出认定非银行支付服务相关市场的第一步，但有许多问题尚待明确。特别是，《条例》针对非银行支付服务，前后出现两个“相关市场”——市场支配地位预警认定上，涉及范围为“非银行支付服务市场”;市场支配地位情形认定上，界定为“全国电子支付市场”。同一部《条例》，预警和认定不能衔接，前后逻辑不一致，容易造成认知混乱和执行困难。此外，“全国电子支付市场”较为宽泛，认定时以交易金额还是交易笔数计算，都需要进一步明确。建议在市场支配地位情形认定上，将“全国电子支付市场”调整为“全国非银行支付服务市场”，更符合非银行支付服务市场实际，也与市场支配地位预警保持一致。
针对非银行支付机构违规获取用户数据、侵犯用户隐私和信息安全等问题，在《网络安全法》实施之后，建议加紧制定《个人信息保护法》《数据安全法》等，在法律层面为数据安全和个人隐私保护提供法律保障，打击非银行支付机构违规获取和使用用户数据等行为。同时，已经征求意见的《个人金融信息（数据）保护试行办法》应加快出台。此外，应加快建立数据资源的确权、开放、流通以及交易的相关制度，进一步完善数据产权保护制度，推动数据安全有序共享，也为数据和信息安全、个人隐私保护提供制度保障。
此外，央行从未公布非银行支付交易笔数、交易金额等数据。按季发布的《支付体系运行总体情况》只公布非银行支付机构处理网络支付业务（包含支付机构发起的涉及银行账户的网络支付业务量，以及支付账户的网络支付业务量，但不包含红包类等娱乐性产品的业务量）的笔数、金额、增速。目前分析非银行支付机构市场份额，数据大多来自艾瑞、易观等第三方咨询机构报告，准确性、权威性存疑。建议全面、准确公布非银行支付机构交易数据，以便进一步研究和准确认定。
（作者系招联金融首席研究员、中关村互联网金融研究院首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员）
