主要发达国家城市生活垃圾分类处理的实践及对中国的启示
方伶俐 张紫微 吴思雨 王君丽
[摘? ? 要] 城市生活垃圾分类处理的顺利有效推进对于我国生态文明建设与资源回收利用有着十分重要的意义。我国从20世纪50年代便开始探究如何进行垃圾分类回收，虽取得了一定的成效，但也还存在法制基础不健全、指导方案不完善、宣传教育力度不足等问题。发达国家的城市垃圾分类处理工作起步较早，尤其是日本、德国、瑞典3国在城市生活垃圾分类处理上不仅形成了成熟的体系，且在垃圾分类处理的法制化建设、区域差异化垃圾分类标准、构建多元主体共同参与、实施有效监管与双重激励制度，以及实施长期稳定的多途径宣传教育等方面都有独到之处。因此，要化解我国城市生活垃圾分类处理的困境，一要完善相应的法律法规，二要建立合理的垃圾分类回收制度，三要构建政府引导下的多元主体共同参与机制，四要加强行为监管，实施激励制度，五要加大在宣传与教育投入，转变公民的理念、认知与认识，提升公民素质，使公民积极参与到垃圾分类中来。
[关键词] 垃圾分类;生活垃圾处理;城市治理;资源再利用;环境治理;生态文明建设
[中图分类号] X799? [文献标识码] A? [文章编号] 1002-8129（2021）06-0028-07
随着经济的快速发展和城市规模的迅速扩大，我国城市生活垃圾产生量也呈逐年递增的趋势。据生态环境部统计数据，2016-2019年间，我国大、中城市生活垃圾年产量从18850.5万吨增长到23560.2万吨，增长4709.7吨，年均增长率为7.7%，为垃圾后续处理带来了严峻挑战。目前我国主要的垃圾处理方式为焚烧和卫生填埋，这两种处理方式不仅严重污染环境，还浪费土地、电力、燃料等资源，对人类的健康也存在一定的危害。
为有效改善生态环境，促进资源再利用，我国积极推进生活垃圾分类。2017年，国务院办公厅发布文件为生活垃圾分类制度提供了指导方案①;随后，住建部发文明确北京、天津、上海等46个重点城市加快推进生活垃圾分类工作，并要求46个重点城市均要形成若干垃圾分类示范片区②。2019年，住建部等九部门联合发布文件，要求全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作③。2020年，住建部等十二部门联合印发文件④，为各地区推进垃圾分类工作提供了进一步的指导意见。在中央政府的高度重视和社会各方的配合下，我国垃圾分类工作取得了一定的成效。根据住建部此前发布的文件，目前46个第一批实行垃圾分类的重点城市中，生活垃圾分类居民小区覆盖率达到86.6%;我国厨余垃圾处理能力为6.28万吨/天，较2019年提升81%;生活垃圾平均回收利用率为30.4%，其中有三分之一的城市生活垃圾平均回收利用率达到35%及以上。
但据住建部每季度对全国46个试点城市垃圾分类考核排名显示，我国大多数大中城市垃圾分类效果仍然不甚理想，如天津、乌鲁木齐、哈尔滨等一线城市排名都较靠后。总体来看，我国城市生活垃圾分类处理还存在诸多问题：法制基础不健全，主要体现在全国性的法律尚未出台，仅有少部分城市制定了相关条例;现有的指导性文件过于原则化，各地垃圾分类标准幾乎是照搬文件标准，没有因地制宜;在垃圾分类工作的推进过程中，呈现出政府单方努力的局面，社会其他主体参与较少;有关垃圾分类宣传教育覆盖面和力度不足，国民垃圾分类意识仍然薄弱。
日本、德国、瑞典等发达国家垃圾分类处理工作起步较早，方案机制成熟，宣传教育有力，国民素质较高，垃圾分类处理效果显著，其经验值得我国借鉴。梳理上述3国城市生活垃圾分类处理的实践经验，有助于我国城市生活垃圾分类处理工作的顺利推行。
一、主要发达国家城市生活垃圾分类处理的主要措施
（一）日本
20世纪六七十年代，日本的垃圾产出量开始迅速增长，焚烧是当时主要的垃圾处理方法。但是焚烧垃圾并非长远之计，且之后日本也面临着垃圾处理用地不足的难题。为此，日本政府着重于垃圾的源头减量及资源的循环利用，颁布了多部环境保护法律，如《循环型社会形成推进基本法》《资源有效利用促进法》等[1]。在法律框架和总体规划下，日本各地政府因地制宜地设立了垃圾分类标准。例如，东京新宿区垃圾分类基本类别仅为“可燃垃圾、陶器/玻璃/金属垃圾、资源垃圾、粗大垃圾”，德岛县上胜町垃圾分类则非常细化，多达34类，仅瓶子就分为透明瓶子、茶色瓶子、其他颜色瓶子和回收瓶子[1]。
同时，日本在垃圾分类处理和环境保护中积极引入市场机制。一方面，对于公民个人来说，各地垃圾回收处理大多以垃圾的重量计费，公民产生垃圾的量越大，需要支付的垃圾处理费也相应越高昂。这一原则使得公民在购买商品时，会非常在意该商品废弃时的垃圾处理成本。例如家具等大件物品垃圾，处理成本通常高于采购成本。因此，人们在购买商品时，一般倾向于购买垃圾产生比较少的商品。另一方面，针对企业，产品生产技术越环保，优惠越大。基于此条原则，政府推出多项优惠政策，促使企业加快技术创新，履行环境保护的义务，同时鼓励公民购买环保产品。这样一来，企业的环保技术强弱将与生产效益直接挂钩，企业有充分的动力进一步革新技术，促进环境保护事业的发展[2]。
而在垃圾投放与收运方面，日本则实施分时分类收运。日本的垃圾收运公司进行垃圾收运的时间通常是固定的，且在其收运时，居民必须将正确分类的垃圾放置在指定地点，如果错过时间，或者投放位置错误、垃圾分类错误的话，收运公司则会向居民明确表示拒绝收运，如此一来居民只有等待下次收运，或者自行将垃圾运送至当地的垃圾转运处理站[3]。
在宣传与教育方面，社区和志愿者经常进行入户宣传与培训，地方报纸和广播电视等媒体常年登载或播放垃圾分类相关内容，垃圾分类环保教育课程纳入从幼儿园到中学的基础教育，确保居民熟知垃圾分类标准并正确落实到具体行为。此外，许多日本人不仅自己不会随意乱扔垃圾，看到别人垃圾分类或投放错误，还会积极监督和指正。对于不正确处理垃圾的居民，政府部门还会派专人登门拜访，进行说服教育[4]。
（二）德国
德国是全球率先为垃圾立法的国家，其环保法律法规甚至多达几千部，如《废弃物处理法》《废物分类包装条例》《可再生能源法》等，垃圾分类与处理的法制基础十分坚实[5]。在城市生活垃圾处理工作上，德国依据各级政府的不同权限与责任纵向划分了三个层级。其中，德国联邦政府和环境保护部处于最高级别，负责法律法规的制定和总体方案的设计与规划;联邦州政府和州环境保护部处于中间级别，主要负责其所管辖区域内的垃圾监管工作;各区政府所辖的城市深入基层一线，生活垃圾的回收、运送、集中处理等具体工作主要由他们负责。各个层级责权清晰、互不交叉、自主履行责任[6]。
对于垃圾投放，德国在专门的垃圾投放区设置多色垃圾桶，供居民投放不同类型的垃圾。垃圾收运则由垃圾回收中介公司负责。该中介公司由产品流通过程中涉及到的多方企业和社会团体联合投资成立，负责组织环卫工人将消费者废弃的包装集中回收，可以直接重复利用的返送给原先的制造厂家，需要加工以实现资源利用的则分类运送到不同的资源再利用厂家，以实现资源循环使用[7]。
为有力推进生活垃圾分类工作的实施，德国依据垃圾类型和重量对垃圾分类处理设置了不同的收费标准。如德国莱比锡市的垃圾处理费分为3类，即垃圾基础费、垃圾回收费和生物垃圾回收费。其中，垃圾基础费主要依据所使用的垃圾桶的规格大小进行收费，莱比锡市的垃圾桶有60L、80L、120L、240L、1100L 5种规格，规格越大，垃圾基础费越高，如60L和80L垃圾桶的基础费分别为3.31欧元/次·桶和4.11欧元/次·桶。垃圾回收费，顾名思义指回收处理垃圾的过程中所产生的费用。莱比锡市的垃圾回收处理工作通常由环卫局承担，居民在委托其回收处理垃圾时需向其支付垃圾回收费。此外，回收频率不同，收费标准也不同。普通回收为每两个星期一次，回收频率超过两个星期一次时，将按照价格较高的高频率定期回收的标准进行收费。居民也可随时委托环卫局回收垃圾，此时则需要按照价格更加高昂的特殊回收的标准收取费用。以60L垃圾桶为例，普通回收费为3.76欧元/次·桶，高频率定期回收费为5.44欧元/次·桶，特殊回收费为8.63欧元/次·桶。生物垃圾回收费，主要用于回收处理生物垃圾，同样按照垃圾桶的规格大小和回收类型收费。60L垃圾桶普通回收费为2.63欧元/次·桶，特殊回收费为8.49欧元/次·桶[8]。
在宣传教育方面，德国在小学教育时便早早地建立垃圾分类课程，大学里也开设了垃圾管理相关课程和专业，并提供相关培训。德国的环保组织也很多，例如自然保护联合会、拯救未来环境基金会等，这些环保组织经常到全国各地进行环保宣传活动，提高公众环保意识，鼓励引导公众用实际行动助力环保，为德国的环保事业作出了突出贡献[9]。各类媒体也积极发挥作用，全方位宣传垃圾分类标准与投放原则，正确引导居民垃圾分类行为，引起社会广泛参与。
（三）瑞典
瑞典是欧盟成员国，不仅需遵守欧洲环境署的法律，同时也颁布出台了多部本国的环境保护法律，如《废弃物收集与处置法》《國家环境保护法典》等。此外，各地根据国家法律，结合实际制订了具体的细则，以方便在本地实施[10]。瑞典将生活垃圾分为“有机垃圾、可燃垃圾、可回收垃圾和不可回收垃圾”。其中，“可回收垃圾”又分为玻璃、纸质、塑料的包装垃圾以及金属制品、印刷品、灯泡、电池等，不同城市结合实际可以细分这一类别[11]。为了提高公众垃圾分类正确性，政府对垃圾回收基础设施进行了创意设计。例如，回收瓶罐的容器口为小孔状，回收纸类的容器口为信封状，这样一来，公众在投放垃圾时可以根据垃圾和容器口的形状判定垃圾该投放至哪一类容器口，此举使得公众垃圾分类的准确率大大提高[10]。
在垃圾处理方面，瑞典实行政府间合作及政企合作。自20世纪70年代开始，瑞典的经济高速发展，国民消费水平也逐步提高，使得城市生活垃圾量激增，然而能够用于垃圾填埋的土地却越来越少;与此同时，为推进环保建设，瑞典环境法规越来越严格，垃圾处理成本和投资也大幅增长，政府已无法独自承担垃圾处理的巨大压力。基于此，瑞典探索出政府间合作及政企间合作的新方式来共同处理垃圾。随着可持续发展战略的逐步推进，瑞典通过出台严格的环境法律和更高的标准来强制性引导垃圾产生者和处理者主动减少垃圾的产生和排放[12]。
此外，瑞典政府建立了押金回收制度。在大型购物中心和超市配备自动回收设备，消费者可以将塑料瓶、罐、电池等可回收的家用废弃物放入自动回收装置中，机器可以自动向消费者发放回收证明或收据，凭借回收证明或者收据，消费者可以得到代金券之类的经济补偿;政府的环境保护部门还要求生产商在生产一些需要强制回收的产品前预先缴纳押金，经环保部门检验，该产品回收率达到标准后，方可退还押金。这一制度通过采用正负向激励结合的方式鼓励引导消费者和企业主动进行生活垃圾分类回收，促进了垃圾的有效分类和源头减量[11]。
在垃圾分类的宣传教育方面，瑞典政府在小学便开始教导孩子们垃圾分类相关知识并引导其行为，再通过孩子回家以“小教大”的方式让大人熟知垃圾分类标准和相关知识，学校及家庭教育的双重普及，使得瑞典国民垃圾分类的意识和行为习惯渐渐得到了培养[13]。政府还印制了垃圾分类相关的宣传手册分发给居民，方便居民快速查阅、学习、掌握相关知识[10]。
二、对主要发达国家城市生活垃圾分类处理的总结
（一）加强垃圾分类处理的法制化建设
从日本、德国、瑞典3个主要发达国家的实践可以看出，3国都非常注重垃圾分类处理的法制化建设。城市生活垃圾分类处理势必要将立法放在第一步，确保垃圾分类有明确的法律指导框架。在此基础上，要依法治理、注重执法必严，监督规范执法者的行为，对违法者严格按照法律规定进行处罚，将执法落到实处。只有完善的法律法规和严格的执法力度，才能为垃圾分类处理的逐步推进提供坚实的基础和保障。
（二）因地制宜制定垃圾分类标准
从各国实践来看，垃圾分类标准并不必须要在全国范围内统一，基本做法是在总体规划下，各地政府根据自身区域条件合理制定垃圾分类标准，综合人口、基础设施、技术能力、成本等要素确立垃圾分类的标准和程度[1]。例如，日本和瑞典，就是将垃圾总体分为四大类，而不同地区可根据该地区具体情况进一步细化分类。同时，垃圾回收要实行分时分类，对垃圾回收工作人员做好相关培训。如在垃圾分类标准、垃圾回收设备操作、居民垃圾分类情况记录等方面开展培训，确保居民的前端分类不会因为后端盲目操作而白费，保证资源得到充分回收利用。
（三）构建多元主体共同参与的良好局面
从上述3个国家的实践可见，垃圾分类处理的有效顺利开展需要多元主体共同参与。除了政府和普通公民，企业、社会组织、媒体、社区等主体都参与到了垃圾分类处理的过程中，并发挥了各自的优势和力量。企业主动承担起所生产产品的回收利用工作并加快创新绿色生产，社会组织和社区深入一线帮助、引导、监督公民垃圾分类行为，媒体则致力于创作公民喜闻乐见的宣传内容。引入多元主体协同机制，明确各方的责任，一方面可以缓解政府和公民压力，提升效率，另一方面也有助于形成垃圾分类的新潮流。
（四）建立有效监管与双重激励制度
有效的监督管理和激励对于及时规范和修正居民垃圾分类处理行为是一把“利器”。3个国家的具体实践中，监管工作或由政府负责、或委托社区、志愿者等实施，并给予一定的奖惩措施，在居民之间形成互相监督的氛围，切实对居民的垃圾分类行为进行监督和管理。
此外，建立正负双重激励制度，积极引入市场机制推动垃圾分类的顺利实施。对正确垃圾分类的居民予以奖励，如代金券等;对错误垃圾分类的居民给予相应的惩罚，如拒绝收运。实施正负双重激励制度，可在居民心理和经济两个层面产生影响，从而快速有效地增强居民的垃圾分类意识，规范其垃圾分类行为。
（五）实施长期持续的多途径宣传教育
垃圾分类的主体是全体社会成员，规模大且构成复杂，为了转变全体社会成员的利益趋向且使其达成一致，长期持续且多途径的宣传教育必不可少。日本、德国、瑞典3国在垃圾分类工作中，始终强调宣传教育，并从教育普及入手，将垃圾分类相關知识引入基础教育乃至高等教育中。此外，媒体平台常年宣传垃圾分类有关内容，社区和志愿者经常进行入户宣传与培训，社会组织积极开展垃圾分类公益活动，充分发挥多元主体的作用，注重价值观引领、舆论引导和知识普及，不断强化公民垃圾分类意识。
三、对改善我国城市生活垃圾分类处理的政策建议
（一）完善法律法规，增强执法力度
法律法规的制定与完善是城市生活垃圾分类处理工作顺利有效推进的前提和有力保障。我国目前在垃圾分类处理方面的法律极度缺乏，垃圾分类处理工作没有统一明确的指导方案，其重要性也没有得到充分正视。因此，开展垃圾分类处理工作，立法是第一步。例如，要制定废弃物处理、资源回收利用、垃圾分类管理处罚等方面的法律。
有了可供遵循的法律，严格执法也十分重要。各地政府应深刻认识到垃圾分类处理工作对于城市环保事业建设和人民健康的重大意义，并采取实际行动落实垃圾分类处理工作。一方面，对于违反法律法规的人，执法人员应依法严格对其进行处罚。另一方面，对于徇私枉法的执法人员和生活垃圾监管从业人员，也应当严肃处理，做到有法必依、执法必严。
（二）建立合理的垃圾分类回收制度
垃圾分类应注意适度分类，类别过多可能会导致分类工作繁琐、效率低下且使民众反感，类别过少又可能达不到资源最大程度回收利用的效果。根据住建部发布的文件要求，国内各城市应以“有害垃圾、干垃圾、湿垃圾和可回收物”作为本地生活垃圾分类的基本标准，并对这四类垃圾的定义和包含的垃圾种类进行了阐述和举例⑤。据此，各地区应根据区域条件因地制宜地作出合理且系统的方案。例如，对于“有害垃圾”这一类别，为了避免有害垃圾之间产生化学反应造成次生危害，各地可听取专业人士意见将有害垃圾作进一步细分。在“可回收物”这一类别中，如某地专门回收废纸、废塑料的回收点或者收集废金属、废旧纺织物的厂家较多，则可将这一类别进行细分，居民或垃圾回收处理从业人员可将其直接运送到指定回收点，减少运输成本，提高资源利用效率。
同时，为推动垃圾有效分类，在垃圾回收上，可借鉴国外经验，设计多色垃圾桶、划分区域收运、定时定点收集，政府也可委托第三部门或企业承包垃圾的回收工作。此外，垃圾分类不应仅仅局限于分类、回收、处理等环节，还应朝源头减量、资源循环利用、无害处理的方向努力，各地在制定方案时应纳入考虑，确保垃圾分类处理科学严谨。
（三）构建政府引导下的多元主体共同参与机制
一直以来，我国垃圾分类处理工作的参与主体主要是政府和公民，企业、第三部门、社区和媒体参与极少，这在一定程度上使得垃圾分类工作开展难度较大，开展效果并不理想。做好垃圾分类处理工作将会让全体社会成员受益，因此，全社会各主体都要共同为之努力。引入多元主体共同参与，可缓解政府和公民压力，对于提升社会垃圾分类意识、提高垃圾分类处理效率均有重大意义。
引入多元主体共同参与的过程中，政府在做好总体规划的同时，应该充分发挥核心引导者的作用。政府要积极出台相关优惠政策，鼓励引导企业生产符合绿色经济，加快技术革新，循环利用资源，主动承担产品的回收利用工作;鼓励引导第三部门、社区积极发挥自身力量与优势，加强垃圾分类知识的普及教育与行为的监督引导;鼓励引导媒体加大垃圾分类宣传力度，创新宣传形式;鼓励引导民众积极响应参与，提高垃圾分类意识，认真学习相关知识并落实到具体行为，用实际行动践行生态文明建设。
（四）加强行为监管，实施激励制度
由于我国垃圾分类处理经验不足，公民对垃圾分类基本常识知之甚少，不清楚进行垃圾分类处理的意义何在，主动进行垃圾分类的意愿和动力也不足，因此，有效的监督管理必不可少。可依托社区居民委员会在社区设置垃圾分类网格员，负责引导、规范、记录本社区居民的垃圾分类与投放行为，或者寻求学校和第三部门的帮助，招募垃圾分类志愿者，引导居民正确进行垃圾分类与投放，也可利用摄像头、大数据管理等技术对居民垃圾分类行为予以记录和监管。根据垃圾分类网格员的反馈以及对大数据进行分析，居民委员会定期公布每户居民的垃圾分类正确与错误次数，督促居民切实履行垃圾分类义务。
此外，针对我国民众的传统心理，在督促民众尽快切实履行垃圾分类义务的过程中，市场型工具措施是最直接有效的。政府可与第三部门合作或者外包给企业，建立垃圾回收收费制度，设立奖惩机制、积分激励机制。对于认真履行垃圾分类义务的人可给予积分奖励，居民可依此积分换取相应实质性奖励，而对于不履行垃圾分类义务或者垃圾分类处理做得不好的人，应给予处罚或警示，督促并修正其的垃圾分类行为。
（五）加大宣传与教育投入
生活垃圾分类处理涉及的最大主体是普通公民，加强公众对垃圾分类处理重要性的理解与认识，增强他们对垃圾分类知识的掌握与运用，将对垃圾分类工作的开展产生巨大推动作用。对此，要通过多角度、多途径的宣传教育，推动提高公民素质。当下，互联网热潮兴盛，微博、微信、抖音等社交媒体平台的普及范围极广、影响力极大，可充分利用传统媒体、新媒体、社交软件等平台，通过新闻报道、短视频、情景剧、网络公开课等形式，加大垃圾分类宣传教育力度，转变公民的理念、认知与认识，提升公民素质，使公民积极参与垃圾分类。
此外，应积极发挥家庭、社会、学校的力量和作用，在幼儿园、小学、中学教育中纳入相应的垃圾分类课程，教育孩子垃圾分类相关知识，再以“小教大”的方式，讓孩子回去教导父母。在社区成立宣讲队，制作印发宣传手册，让垃圾分类意识深入每个居民的心中、落实到每位居民的手上。
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[责任编辑：汪智力]
