提升被征地农民社会保障资金筹集与支付能力分析
蒲丹松
摘要：福建省于2016年出台了《福建省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（福建省人民政府令第177号，以下简称“177号令”），进一步规范了被征地农民社会保障工作。同时，被征地农民社会保障资金在筹集支付、安置补助费划转、人均筹资标准预留等方面依然存在诸多现实困境。本文对此进行分析并提出相关对策。
关键词：被征地农民;社会保障;资金筹集;支付能力
自2016年“177号令”出台后，提出即征即保、分类施保的原则，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，切实保障被征地农民的基本生活和长远生计。
龙文区被征地农民社会保障资金落实情况
1.早期单一渠道筹资模式
1997年建区的龙文区，成立初期有农业人口109610人，占全区总人口数的93%，是以农业人口为主的新城區。2008年起，龙文区政府先后出台一系列政策文件，为征地项目预留社会保障资金，并较早向失地农民发放被征地农民养老保障金。资金主要来源为用地单位报批项目时缴交的社会保障预留金，筹资渠道相对单一。
鉴于龙文区耕地面积小，耕地人口密度大，早期征地项目一律按征地总面积3万元/亩标准收取社会保障预留金，2015年又上调至4.2万元/亩。龙文区被征地农民养老保障与城乡居民养老保险制度合并实施，16至59周岁被征地农民可不建立个人账户，年满60周岁且符合被征地养老保障对象的，其被征地养老保障金与城乡居民保基础养老金合并计发，由于该模式未做实个人账户，基本属于“以支定收”，全省88个县（市、区）中有82个县基本采取这种失地农民保障模式。
2.目前多渠道筹资模式
“177号令”实施后，龙文区先后出台《关于加强被征地人员社会保障资金筹集管理工作的通知》（漳龙政办〔2018〕118号）和《关于调整被征地农民养老保障金和被征地人员社会保障资金预留标准的通知》（漳龙政办〔2018〕119号），完善被征地农民社会保障资金筹措政策，合理测算个人账户筹资标准，除征地项目社会保障预留金外，其他资金筹集渠道包括：第一，当地财政部门按规定列入预算安排的资金（不低于上一年度国有土地有偿使用收入1%的标准）;第二，按规定用于社会保障资金的安置补助费;第三，省、市级财政补助资金。
同时，龙文区统筹考虑新旧被征地人员，同步解决二轮土地延包、渔民等历史遗留问题，优先重点建设项目，以养老年龄段人员为主，分批次分步骤推进征保工作，有效缓解征迁矛盾，使广大失地农民共享经济发展成果，解决老有所养问题，维护社会和谐发展。
被征地农民社会保障资金面临的现实问题
结合龙文区实际，被征地农民社会保障资金主要面临以下问题。
1.保障金面临提标和筹资的双重压力
一是支出方面。按“177号令”要求，被征地农民养老保障金发放标准和人均个账筹资标准，均按照当地农村最低生活保障标准执行。“177号令”出台后，龙文区被征地农民养老保障金发放标准从140元/人/月调整为337元/人/月。按龙文区年均征地规模，被征地农民养老保障年均新增建立个账人数约为2400人，个账筹资标准按4.68万/人计算，仅个账部分年均筹资需1.1亿元，随着符合被征地农民保障领取对象人数呈递增态势，人数增加的同时待遇标准也在不断提高。
二是收入方面。近年来，实体经济维持低位运行，房地产投资热潮逐渐消退，耕地资源的稀缺性，决定未来过度依赖土地出让金收入预算的社会保障资金将逐步下降。
2.现有征地补偿方式造成安置补助费划转困难
按照“177号令”规定，土地补偿费和安置补偿费纳入区片综合地价，由政府定期向社会公布。该筹资渠道实施难度和阻力相对较大，主要因为耕地由农民承包，被征地农民观念上早已将耕地视为私有财产，从安置补助费中划转必然减少失地农民补助费，划转应建立在农民自愿基础上，如果将征地安置补助费提高部分直接划入社保资金由政府管理，导致征地补助费偏低，农民容易产生抵触情绪。
3.难以充分落实按人均筹资标准预留的保障资金
目前，福建省执行“177号令”的具体经办流程尚未出台，各地在征地时对被征地农民还难以做到即征即保，实际审查项目保障资金落实过程中，难以充分落实按实际符合保障条件人数精确测算项目预留保障资金。这种情况造成各地区之间被征地农民养老保障工作出现不平衡的现象。
4.省、市级补助资金筹集未执行到位
按照“177号令”规定，省级财政按照每征用一亩耕地8000元标准给予县（市、区）被征地农民养老保障资金补助。但是，省财政下达资金时，是以“新增建设用地土地有偿使用费”科目支出并明确专款专用。由于该科目用途仅为“基本农田建设和保护、土地整理和耕地开发”，并不能直接用于社会保障项目，因此，省级补助资金需要基层财政部门进行科目置换，操作困难，导致多数县（市、区）该项资金并未归入社会保障资金专户。
对策和建议
1.多渠道筹措资金，确保资金落实到位
政府应高度重视被征地农民的社会保障工作，自觉承担资金筹集主体责任，严格开展用地项目被征地农民社会保障资金落实情况审查，并根据新《土地管理法》规定，将被征地农民社会保障情况纳入政府土地补偿安置方案公告。
针对安置补助费划转部分，龙文区暂时采取摊入征地成本，由用地项目单位承担，按每亩分摊计算另外缴交，并根据安置补助费调整适时提高。同时，进一步明确省级8000元/亩耕地补助的使用渠道，以及市级对区级应承担的国有土地有偿使用收入提取部分保障资金的回拨办法，提出可行性实施方案，有效缓解县（区）资金筹资压力。
2.合理测算筹资标准，确保资金收支平衡
鉴于被征地农民养老保障待遇标准大幅提高，龙文区应提高社会保障预留金标准，并按用地性质不同采取阶梯价征收：（1）商业用地项目、收购储备用地项目按征地总面积28万元/亩征收;（2）市政道路、城市配套基础设施、科教文卫等非经营性用地项目按征地总面积10万元/亩征收;（3）工业用地按征地总面积4.2万元/亩征收。
龙文区在进行征地项目社会保障措施落实情况审查时，符合条件的被征地农民保障对象均按不低于4.68万/人的个账筹资标准预留，项目社会保障预留金若按土地总面积测算标准征收不足的，须以实际保障人口数按个账筹资标准计算预留，以利于统筹全区征地项目保障资金的平衡。
3.加强保障资金监管，确保资金保值增值
政府应加强对资金的监督管理，完善资金保值增值管理机制，提升运行效益。一方面，财政、人社、国土等部门要加强对账工作，严格执行收支两条线管理，单独管理、核算被征地农民社会保障资金，专款专用，加强监督检查，防止资金被挤兑、挪用，确保资金安全完整。同时，要完善资金监督管理和绩效考核机制，不定期对资金运营情况进行监督检查。
另一方面，应探索在保证资金安全前提下，通过部分资金开展试点，或交由上级财政部门代为投资管理，或由国有商业保险公司集中管理、统一投资、独立核算，有效解决资金保值增值问题。
4.完善配套管理组织，健全资金运行机制
一是完善被征地农民社会保障经办流程，明确保障对象个人账户管理和社保缴费补助标准实施办法，规范被征地农民社会保障资金管理规定。
二是建立健全全省统一规范的被征地农民养老保障业务信息系统，确保业务经办规范化、标准化、统一化。
三是由人社、自然资源、农林、财政、监察、审计等部门建立被征地农民社会保障工作联席会议制度，加强部门间分工合作，及时制定相关配套政策，妥善解决历史被征地农民问题。另外，定期开展被征地农民社会保障资金审计，研究解决资金运行中出现的新情况、新问题。
5.修订完善“177号令”，适当调整资金标准
建议省政府在组织调研基础上适时对“177号令”进行修订完善，适当调整资金标准，被征地农民养老保障对象缴费补贴标准和养老保障金发放标准，可以参照各地灵活就业人员参加企业职工基本养老保险最低缴费额的一定比例执行，且人均筹资标准不应低于当地人均被征地农民社会保障补贴金额。
参考文献：
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