从档案行政管理部门到档案主管部门
罗紫菡 乔健
摘? 要：从某种意义上而言，新《档案法》的修改有其内在合理性：一是回应了 2018 年档案机构改革后的新情况，二是确保了档案主管部门的主导性地位，三是适应了“档案治理”的内在要求。在新一轮档案机构改革与《档案法》修订的背景下，档案主管部门应当进一步强化行政执法，理顺条块关系，协调各方参与。
关键词：《档案法》修订;档案行政管理部门;档案主管部门;档案治理;档案机构改革
Abstract： In a sense， the revision of the new Archives Law has its inherent rationality： one is to respond to the new situation after the reform of Archives institutions in 2018， the other is to ensure the leading position of Archives competent department， and the third is to adapt to the inherent requirements of Archives governance. Under the background of the new reform of archival institutions and the revision of the Archives Law， the Archives competent department should further strengthen the administrative law enforcement， straighten out the relationship between the pieces and coordinate the participation of all parties.
Keywords： Archives law revised; Archives administration department; Archives competent department; Archives management; Reform of archives institutions
《中華人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）自1987年颁布至今，于1996年和2016年分别经历了两次修正。2020年新《档案法》中统一修改为档案主管部门。面对这一变化，本文从档案行政管理部门和档案主管部门的概念界定与发展演变历程出发，进行深入探讨。
1 明晰：二者的概念及其发展演变
1.1 档案行政管理部门相关概念辨析。根据夏书章教授对于“行政”一词的界定，广义的行政管理不限于政府工作，如非国家机关的企事业单位常有“行政总裁”“行政主管”“行政副职”等职务或机构设置;狭义的行政管理主要指各级政府部门的管理活动。相对应的，广义的行政组织指除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政职能的机构;狭义的行政组织则专指政府行政组织。[1]
档案行政管理是指以国家各项建设事业的需要为目标，对全国以及地方的档案工作进行统筹规划、组织协调、统一制度、监督指导的活动，[2]我国的档案行政管理部门通常意义上指的是各级档案局。从相关政策性文件中可以看出，我国在不同时期对档案局的说法有所差异。
20世纪80年代初，我国两部重要的档案行政法规《科学技术档案工作条例》和《机关档案工作条例》中采用的是“档案管理机关”和“档案业务管理机关”的说法。[3]1985年，我国各级档案局统一归属到政府序列，因此1987年颁布的《档案法》将档案局定性为各级人民政府的档案行政管理部门，是能够行使行政权力的政府职能部门。[4]此后，我国档案领域各类政策性文件中大多将档案局称为“档案行政管理部门”，包括2019年的《档案法（修订草案）》也沿用的这种说法，直到2020年新修订的《档案法》中才将档案行政管理部门统一修改为档案主管部门。
1.2 档案主管部门相关概念辨析。《新华字典》和《现代汉语词典》将“主管”解释为“负主要责任管理（某一方面）”，[5]相对应的主管部门可以理解为主要负责管理的部门。
改革开放初期，我国注重科技档案工作为经济建设服务，国家层面也出台了一系列政策性文件强调专业主管机关对科学技术档案工作的领导。
1960年3月，国务院在《技术档案室工作暂行通则》的批示中第一次确定了科技档案工作应“按专业实行统一管理”的体制。
1980年9月，国务院在《批转全国科学技术档案工作会议的报告》中再次重申“专业主管机关要把所属单位的科学技术档案管理工作切实地领导起来”。[6]与此同时，随后发布的《科学技术档案工作条例》《机关档案工作条例》等政策性文件中也不同程度地提到专业主管机关要加强对本系统档案工作的领导，实行“以专业主管机关为主、各级档案管理机关为辅”的管理体制。
此外，在研究领域也有学者提出：实践证明以专业主管机关为主，管理科技档案，是符合客观规律的好办法;[7]发挥专业主管机关的作用是搞好科技档案工作的关键。[8]
进入21世纪，我国档案领域相关的政策性文件中专业主管机关的说法逐渐演变为行业主管部门，并强调行业主管部门要接受档案行政管理部门的监督和指导。
由此可以看出，相关政策性文件中的主管机关或主管部门，通常指的是各专业或行业系统的主管部门，各级档案局则表述为档案管理机关、档案业务管理机关、档案行政管理部门等，“主管”二字主要运用于“条”的管理而非“块”的管理。
相比之下，新《档案法》中的档案主管部门代替档案行政管理部门，专指各级档案局，与过去所称的主管部门存在本质上的区别，不能混淆。
2 探讨：新《档案法》变为档案主管部门的合理性
2.1 回应了2018年档案机构改革。我国各级档案机构从成立至今经历多次变革。1954年，国家档案局成立，归属于政府序列。1959年，中共中央发布《关于统一管理党政档案工作的通知》，规定各级档案机构列入党委序列。
1985年，中共中央、国务院同意批准了《关于调整我国档案工作领导体制的请示》，将档案局列为各级人民政府的直属局。1993年，档案局馆合一。在中央层面，国家档案局和中央档案馆统一为中共中央办公厅管理的下属机构，国家档案局同时位在国务院序列。[9]在地方层面，根据徐拥军教授统计分析，档案局馆有的隶属党委，有的隶属政府，有的同时隶属党委和政府 。[10]
因此，由于档案局的隶属关系不统一，1996年和2016年《档案法》两次修正案中一直沿用档案行政管理部门的说法。
2018年，我国各级档案机构迎来新一轮改革，此次改革实现了档案局馆职能分离，且统一归属到党委序列。其中，绝大多数地方将档案行政职能划入到党委办，加挂档案局的牌子，档案局不再为政府组成部门或直属机构，同时部分地区的档案局（尤其是区县一级）存在内设机构不完善，人员严重不足等情况。
在此背景下，新《档案法》使用“档案主管部门”是适应档案机构改革后新情况的必然要求，但并不意味着档案主管部门失去了档案行政管理职能。
一方面，新《档案法》赋予了档案主管部门对档案事业进行统筹规划、组织协调，建立统一制度，同时对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的档案工作进行监督、检查等职能;另一方面，笔者在国家人力资源和社会保障部网站上查询到，2020年6月8日由国务院任命国家档案局局长，[11]同时地方各级档案局长也由各地人民政府进行任命，说明档案主管部门仍然是开展档案行政管理的主体。
2.2 确保了档案主管部门的主导性地位。我国长期以来实行“条块结合”的档案管理体制，特别是城建、工商、税务等专业系统的档案工作实行以专业主管机关为主、同级档案行政管理部门为辅的管理模式。“条块结合”管理体制的根本出发点是使专业主管机关和档案行政管理部门形成合力，共同促进各专业系统档案工作的开展。[12]
多年的实践证明，这一管理体制推动了各专业系统档案工作的发展，但是也存在一些突出问题，主要表现在：专业主管机关执法的权威性、行政管理作用的发挥要优于档案行政管理部门，甚至出现各专业系统档案部门各自为政的现象。[13]
早在2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中提出“要坚持并不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制”。说明我国的档案事业应当由档案部门来主要负责。新《档案法》使用“档案主管部门”称谓，则是进一步明确了档案主管部門在档案事业中的主导性地位。
另外，新《档案法》第九条第二款规定了中央国家机关的指导职能，意味着专业主管机关或行业主管部门对本专业系统档案工作的管理应当符合档案主管部门的要求，不能出现各自为政的情况，厘清了二者的界限与关系，有利于对整个档案事业进行统筹规划，使“条块结合”的档案管理体制进一步得到健全。
我国其他的法律法规中也有类似的规定，例如，2018年12月29日修订通过的《中华人民共和国公务员法》第十二条规定“各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作”。突出了公务员主管部门的主导性地位。
2.3 适应了“档案治理”的内在要求。“治理”一词出现于20世纪90年代，其核心观点是否定传统管理，提倡弱化政府职能，发挥非国家行为主体的作用。[14]“档案治理”由档案业界率先提出，2014年国家档案局档案馆（室）司将推进档案治理体系和治理能力现代化作为年度工作重点 。[15]2016年，“档案治理”一词正式出现在国家档案局印发的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中。[16]
在档案学术界，晏秦最早对“档案治理”的概念进行阐述，提出：档案治理是治理理论在档案领域的应用，强调档案部门、社会组织、市场和公民协同共治。[17]
新《档案法》使用“档案主管部门”更是体现了档案治理的内在要求，意味着其要发挥组织协调的职能，吸引各方力量参与到档案事业的建设中来，共同推进档案事业协调发展。
与此同时，在我国近些年颁布的法律法规中，主管部门的提法越来越普遍。笔者在中华人民共和国司法部的法律法规数据库中检索我国近三年来新颁布的法律法规、政府规章等，[18]有73部采用“主管部门”的表述，30部采用“行政管理部门”的表述，体现了国家治理体系和治理能力现代化的要求。
此外，新《档案法》中涉及到档案主管部门的部分内容表述也进行了相应修改。例如，对于保管条件不符合要求或者其他原因可能导致档案严重损毁和不安全的，新《档案法》将“有权代为保管”修改为“可以给予帮助，或者经协商采取指定档案馆代为保管”，并在“收购或者征购”前面加上“依法”二字，说明档案主管部门在履行行政职能的过程中要遵循合法合理性原则。
同时，新《档案法》第四十九条涉及到档案违法行为时，对档案服务企业、单位和个人行政处罚的额度进行严格限定，有利于减少档案主管部门执法的随意性，体现了档案治理体系和治理能力现代化的要求。
3 展望：档案主管部门的应对策略
3.1 健全档案行政管理的体制机制。一方面，新《档案法》将档案主管部门的行政职能以法律的形式确定下来，特别是专设“监督检查”一章，对档案主管部门开展监督检查的内容范围、程序方法等方面作出了具体规定;[19]另一方面，从国家到地方层面，各级档案局长均由各地人民政府进行任命，说明档案主管部门仍然是开展档案行政管理的主体。
同时，新《档案法》第二十八条和第四十五条中也对档案主管部门提出了新的要求，对档案局和档案馆之间的关系进行了明晰。
因此，档案主管部门应当对档案机构改革后的新情况以及新《档案法》中变化或新增的内容进行全面梳理，不断完善档案行政管理体制机制，特别是要探索行政执法的新方法和新途径，提高档案执法的效率和公信力。
3.2 加强对专业系统档案工作的管理。在“条块结合”的管理体制下，城建、工商、税务等专业或行业系统的主管部门长期以来在本专业系统的档案工作中占据主导地位，导致档案行政管理部门发挥的作用十分有限，不利于档案事业的全面协调发展。
新《档案法》使用“档案主管部门”，以法律的形式进一步明确了档案主管部门在档案事业中的主导性地位。专业或行业系统的主管部门要在符合各级档案主管部门要求的前提下，根据需要对本专业系统的档案工作进行指导，有利于发挥档案主管部门总揽全局的作用。
因此，在新《档案法》颁布的背景下，档案主管部门应当进一步理顺条块关系，加强与专业或行业系统主管部门之间的联系，打破“条块分割”的状态，推动本行政区域内档案工作的持续健康发展。
同时，档案主管部门应当对本行政区域内综合档案馆和专业档案馆的资源存储情况进行充分调研和全面梳理，打破资源分散、各自为政的状态，促进档案资源的共享利用与合作开发。
3.3 构建主体多元的档案治理体系。新《档案法》使用“档案主管部门”，符合“去行政化”的趋势，有利于规范行政权力，体现了国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。
同时，“档案治理”要求档案部门、社会组织、市场和公民协同共治，新《档案法》第七条第一款也对此加一明确，意味着档案主管部门要发挥组织协调的作用，吸引各方力量参与到档案事业的建设中来。特别是机构改革后，档案主管部门可以将部分业务职能交由档案学会、档案服务企业等代为行使，借助各方力量共同推进档案事业发展。[20]
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（作者单位：四川大学公共管理学院 来稿日期：2021-02-19）
