新瓶旧酒：特朗普政府的印太战略
【摘要】特朗普政府提出的印太战略使用了在美国、日本、澳大利亚、印度等国已被普遍接受了的“印太”概念，其在地理空间、地缘战略指导思想、拉抬印度、重视印度洋等方面均对奥巴马政府的亚太政策有明显继承。但由于美国将中国定位为“战略竞争对手”，印太战略在重视海上安全的同时，对涉华经济竞争格外关注，并试图充分发挥美日澳印四边机制的作用。印太战略虽得到日澳印等国的认同，但仍面临大战略指导思想缺失、政策投入不确定及地区伙伴配合不力等挑战，恐难以实现美国的战略预期。
【关键词】印太战略 四边对话 美国外交 特朗普政府
【中图分类号】D518 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.15.001
2011年，时任美国国务卿希拉里在《外交政策》撰文指出，“如何将印太（Indo-Pacific）之间日益增强的联系变成一个运作概念是我们需要回答的问题”[1]。具有讽刺意味的是，这位“亚太再平衡”的重要设计和执行者提出的问题，似乎正在由其2016年总统大选竞争对手——特朗普来回答。自2017年底以来，特朗普政府频提“自由开放的印太战略”，并将“印太”概念正式写入《美国国家安全战略报告》和《国防战略报告》，使“印太”从概念上升为地区战略。对比奥巴马政府“亚太再平衡”战略与特朗普政府印太战略构想[2]，可以更好地理解美国亚洲政策的连续性与变化，对全面认识和把握特朗普政府的印太战略走向将有所帮助。印太战略的继承性
自2010年以来，“印太”概念在美国、澳大利亚、印度、日本等国政界和学界被广泛讨论和使用。美国官方文件此前虽未出现“印太”概念，但国务院、国防部部分高官及智库学者已经常将印太概念与“亚太”交替使用，有时也使用与“印太”概念相近的“印亚太”（Indo-Asia-Pacific）、“印太亚洲”（Indo-Pacific Asia）或“海上亚洲”（Maritime Asia）等提法。特朗普政府上台后，抛弃奥巴马政府的“亚太再平衡”战略，经过近一年的酝酿，提出“自由开放的印太战略”，尽管该战略仍处于形成之中，但仔细考察特朗普政府的印太战略表述和政策实践，其对奥巴马政府的“亚太再平衡”战略仍有诸多继承，并未完全摆脱奥巴马政府的亚太战略基本框架。
印太战略的地理空间与“亚太再平衡”战略并无不同。传统上，亚太主要指东亚和西太平洋地区，不包括南亚、中亚和西亚。“印太”的地理范围并没有明确的界定，但对南亚、东印度洋地区属于印太地理范畴各国并无分歧。在2017年《美国国家安全战略报告》中，“印太”的地域范围指“从印度西海岸到美国的西海岸”。[3]美国官员称，特朗普政府以“印太”取代先前使用的“亚太”，是“认识到南亚，特别是印度在太平洋、东亚和东南亚发挥着关键作用这一历史及当今现实”[4]。而在这一点上，奥巴马政府早已有相关认知和政策确认。“亚太再平衡”战略虽重点着力在东南亚，但相关战略部署已将南亚次大陆包括进来。2013年3月，美军太平洋战区司令洛克利尔在国会作证，介绍太平洋司令部落实“亚太再平衡”战略时首次使用“印亚太”，其范围是“从加利福尼亚到印度”。[5]2015年美国《国家安全战略报告》中的亚太地区战略已明确将南亚纳入其中。[6]美国国防部长马蒂斯在2018年6月举行的香格里拉亚洲安全对话会上大谈“印太”，完全聚焦东亚、南亚和南太，[7]其与洛克利尔2013年作证时谈论的区域几乎没有区别。美国的印太战略地理空间实际上就是原美军太平洋司令部的辖区范围。有国内学者认为，奥巴马政府时期美国政要提及印太，更多的也是在亚太框架内的一种关注，将印太作为亚太的补充或某种延伸。[8]这种说法有一定道理，若以其解释特朗普政府的印太战略也并无不妥。我们比较一下两届政府对印度的政策就可以充分理解。
美国对印度的拉抬并非一朝惊变。有特朗普政府官员指出，“我们谈论印太，部分是因为这一说法抓住了印度崛起的重要性”。[9]特朗普政府印太战略的主要特征是突出印度在印太地区的“中心地位”，使其成为平衡中国的主要力量，稀释中国在亚洲地区日益扩大的影响力。2017年10月，时任美国国务卿蒂勒森声言要打造“下一个世纪的美印关系”。[10]《美国国家安全战略报告》称，“我们欢迎印度成为全球主要（Leading）大国和更强大的战略与防务伙伴”；[11]“我们将扩大与印度的防务安全合作，支持印度在整个地区日益增长的关系”。[12]这些表述都突出了特朗普政府对印度的重视，但只要简单回顾一下历史，我们就可以发现美国对印度的重视与拉拢早已开始。
进入新世纪，美国历届政府均将扶持印度视为其亚洲政策的重要目标之一，试图将印打造成全球性大国和印度洋海上安全的“净提供者”，并将印度纳入自己的战略轨道。为此，在印度尚未签署《不扩散核武器条约》的情况下，美国小布什政府率先与印度签署《民用核合作协议》，事实上承认了印度的核国家地位。2011年7月，希拉里访问印度，鼓励印度不仅“向东看”（Look East），还要“接触东方”（Engage East）并“向东行动”（Act East）。[13]2012年1月，美国国防部公布的《战略指南》指出：“美国正为与印度之间的长期战略伙伴关系投入，支持印度成为地区经济的中坚并具备作为广阔的印度洋地区的安全提供者的能力。”[14]同年6月，时任美国国防部部长帕内塔称印度是美国“亚太再平衡”战略的“关键”（Lynchpin）。[15]2015年1月，奥巴马总统访问印度，两国发表《美印在亚太和印度洋地区的联合战略愿景》，强调美国亚太战略与印度“东向政策”对接。同年2月发表的美国《国家安全战略报告》表示，支持“印度作为地区安全提供者的作用及其扩大参与关键的地区机制”，“继续加强与印度的战略与经济伙伴关系”。[16]2016年6月，印度总理莫迪访美，两国发表联合声明，美国承认印度为“主要防务伙伴”，并“将促进与印度的技术分享，达到等同于最紧密盟友和伙伴（Closest Allies and Partners）的程度”。[17]同年8月，美印签署《后勤交流备忘录协定》，标志着两国防务关系取得重大突破。为拉拢印度，奥巴马政府公开支持印度成为联合国安理会常任理事国，支持印度在拒绝签署《不扩散核武器条约》的情况下加入核供应国集团。美印在高层互访、联合军演、高精尖技术合作、海上安全合作等領域均不断取得突破。[18]除在安全上扶持印度外，奥巴马政府还提出“新丝绸之路计划”（The New Silk Road Initiative）和“印太经济走廊”（Indo-Pacific Economic Corridor）构想，试图帮助南亚（印度）实现与中亚、东南亚国家的互联互通。由上可见，奥巴马政府对印度的重视和拉拢，不仅体现在口头上，而且已经采取了实实在在的行动，“亚太再平衡”战略明显已延伸到南亚。
美国对印度洋的重要性和印太战略体系的认知已有时日。印太战略的支持者往往会强调印度洋在地区乃至全球海上通道中的重要性，以说明该战略提出的合理性。2018年5月30日，美国国防部部长马蒂斯宣布将美军太平洋司令部正式更名为印太司令部。此举亦有人解读为显示美国对印太海洋空间的重视和安全承诺。实际上，自新世纪美国开展全球反恐、打击索马里海盗行动以来，就一直高度关注印度洋。奥巴马政府的《国家安全战略》一直明确印度洋在美国亚洲战略中的重要性。美军2010年、2014年《四年防务评估报告》强调确保海上通道航行自由、全球商业和国际能源安全是美国在太平洋和印度洋的利益，指出美国将“深化对印度洋地区的接触来助力亚洲再平衡”。2015年美国《亚太海洋安全战略》不但详细分析印度洋局势，而且强调从防务态势、发展与印度海上合作等角度维护美国地区利益。
至于对印太战略体系的认识，美军原太平洋司令部的辖区既包括西太平洋也包括东印度洋，这说明美国军方早已将西太平洋与东印度洋视作一个战略整体。2012年的《战略指南》指出，“美国的经济与安全利益不可分割地维系于从西太平洋和东亚延伸到印度洋和南亚的这一弧形地带的事态发展”。[19]上述将“印太”视为一个战略整体区域的看法，不但在美军方，而且在美国国务院高官中亦很流行。2011年希拉里指出，从印度次大陆到美国西海岸的亚太已成为全球政治的关键驱动者。这一区域跨越太平洋和印度洋，正日益被航运和战略连接起来。[20]2013年时任美国国务院东亚与太平洋事务局代理助理国务卿约瑟夫·尹（Joseph Yun）称，“美国以一种连贯整体的方式看待印度洋和东亚地区”，“我们的行动基于对新的印太世界正在成为现实这一认识”。[21]美军太平洋司令部的更名并未改变辖区和职能，其象征意义大于实际意义，主要显示美国军方对印太战略的落实，并不意味着美国对印度洋的重新定位。
延续传统地缘战略指导思想。美国国防部部长马蒂斯在2018年香格里拉对话会上阐释印太战略时指出，扩大对海洋空间的关注，帮助美国的伙伴加强海军和执法能力建设，提高其监视和保护海洋边界和利益的能力。[22]特朗普政府计划将海军舰只由目前的276艘增加到355艘。自特朗普上台以来，美军提高在南海“航行自由行动”的频度和烈度，以回应中国在南海的岛礁建设和军事部署。这些举措均显示了美国对亚洲海权竞争的重视，但这种重视在奥巴马政府时期就已开始。自奥巴马政府“重返亚洲”以来，随着中日钓鱼岛争端，中国与菲律宾、越南等声索国在南海岛礁和海洋权益的矛盾上升，美方已将相关问题视为中美在西太平洋的海权竞争，因而重拾指导大国竞争的传统地缘政治理论。一方面，美国继承斯拜克曼的“边缘地带论”，重视对从东北亚到印度洋的“海上亚洲”的控制，试图将相关国家纳入其主导的安全体系；另一方面恢复马汉“海权论”主导地位，海军战略从冷战结束后的“由海向陆”“应对地区冲突”转向“重返海洋控制”。[23]为抵消中国海上力量发展，奥巴马政府宣布在2020年前将美国60%的海空力量部署在亚太地区，同时还通过军售、军援、联合军演等增强地区盟友和伙伴与美军的互操作性，提升相关国家“海域态势感知”和“反介入/区域拒止”能力。印太战略突出海上安全的重要地位无疑是奥巴马政府相关政策的延续，同时也是近年来传统地缘政治思潮回归的持续发酵。变化在何处？
“人不能两次踏进同一条河流。”一个新政府的地区政策同样不可能完全延续前例而无所改变。特朗普政府的印太战略虽然保留了奥巴马政府亚太战略的诸多痕迹，但随着地区形势和美国国内政治的发展变化，该战略还被赋予了新的内涵和特征，这些新的特征和内涵与中国密切相关。
将中国定位为“战略竞争者”。随着中国快速崛起，中国对外政策更加奋发有为，特别是在周边海洋维权问题上更加坚决有力，国内政治、经济、社会建设取得重大成就，党的执政地位日趋稳固，美国对华政策出现集体挫败感，对华认知呈负面化一边倒态势。[24]受此影响，特朗普政府的首份《国家安全战略》明确将中国视为“战略竞争对手”“修正主义国家”。2018年美国《国防战略报告》认为，中国在近期寻求印太地区霸权，在未来将取代美国实现全球超群地位（Preeminence）。[25]而在奥巴马政府时期，美国对华政策虽不乏防范制衡因素，但同时还将中国视为潜在的合作伙伴。2015年美国《国家安全战略》表示，“欢迎一个稳定、和平与繁荣的中国的崛起。我们寻求与中国发展建设性关系……（两国）将存在竞争，我们反对冲突不可避免性。与此同时，我们将从实力地位管理竞争并坚决要求中国支持国际规则和规范”[26]。随着特朗普政府对华政策“从平衡合作与竞争因素转向视北京为战略竞争者”，[27]其印太战略不再含有“亚太再平衡”战略所包含的对华积极因素[28]。印太战略的支持者基本上将中国视为与地区（和全球）秩序、繁荣及西方利益敌对的现实存在的威胁。[29]美国学者指出，“无论如何解释，印太战略最合适被视为强化以规则为基础的秩序和制衡中国再度崛起的一种努力”[30]。自印太战略提出以来，针对中国海上维权和“一带一路”建设，美国鼓吹“自由开放”原则，强调尊重主权、反对胁迫，支持航行和飞越自由，主张建立自由、公正和互利的开放贸易与投资，重申法治、公民社会和透明治理，反对腐败。[31]相关言论一方面显示美国对所谓“基于规则的秩序”的维护，另一方面则是聚合价值观同盟对中国施压。印太战略成为其落实对中国展开战略竞争的主要工具。
提升对地缘经济竞争的重视。奥巴马政府的“亞太再平衡”战略军事先行，经济举措乏善可陈，唯一的“亮点”是推动“跨太平洋经济伙伴关系协定”（TPP）谈判，以夺取亚太经济规则制定权，但功败垂成，被特朗普政府抛弃。特朗普将经济安全上升为国家安全，在“美国优先”的理念下尤为重视经贸问题，中国成为其解决贸易不平衡问题的替罪羊。美国不仅关注贸易逆差、市场准入、知识产权保护、中国对美投资、中国产业政策等问题，而且还从地缘战略竞争角度关注中国的“一带一路”建设，认为中国把“一带一路”作为战略工具，通过港口等基础设施援建实现自身的战略和安全目标，甚至攻击中国利用“一带一路”输出发展模式，将沿线国家纳入自己势力范围。为与中国“一带一路”倡议展开竞争，特朗普政府接过奥巴马政府推进不力的“新丝绸之路计划”和“印太经济走廊”构想，[32]并与日澳印积极协调，寻找“一带一路”替代方案。2018年2月，澳大利亚总理特恩布尔访美期间，与特朗普讨论了加强基础设施投资合作、寻求“一带一路”替代方案的可行性。[33]2018年4月，美日印三方讨论了如何在印太地区共同参与第三国基础设施开发。三方达成共识，未来将统一在同一地区和国家拓展业务，统筹政府所属金融机构的出资，以高效应对亚洲的基础设施需求。[34]美国国务院东亚及太平洋事务局副助理国务卿黄之瀚在介绍印太战略时指出，该战略相关原则与战后美国70多年的地区政策不同的就是对经济的重视。[35]印度前外交秘书希巴尔（Kanwal Sibal）认为，蒂勒森勾画的印太战略看上去更多是安全指向，而黄之瀚的声明给了经济等同的权重。[36]美国国防部部长马蒂斯在香格里拉会议上称，美国正在重振发展和融资机构，从而更好地参与基础设施建设等投资。[37]
激活美日印澳“四边对话”。美日印澳“四边对话”（Quadrilateral Dialogue， QUAD）并非特朗普政府的发明，但印太战略的提出给予“四边对话”复活的机会和新的使命，使其成为印太战略的重要组成部分和实施平台。《美国国家安全战略报告》明确提出“寻求增加与日、澳、印四边合作”。[38]2017年11月，东亚领导人系列会议期间，美日印澳四国外交部司局级官员（Assistant Secretary Level）以“自由开放的印太”为主题举行了磋商。2018年6月，同级别的第二次磋商会议在新加坡举行。2018年1月，美日印澳四国现役军方高官出席在印度举行的第三届瑞辛纳对话会，并将“中国威胁”作为讨论主题。从目前举行的“四边对话”看，四国以“印太”为合作范围，目标是建立一个基于规则、自由、开放的地区秩序，强调保障印太海域的航行與飞越自由，加强在本区域基础设施建设中的合作。[39]
需要指出的是，“四边对话”是相关国家共同推动的结果，其标志着日澳印对美国印太战略的接受和认可。日本首相安倍是“四边对话”的始作俑者，其在2006年第一次任首相期间提出了四国合作的愿景。2007年5月，美日印澳四国在东盟地区论坛会议期间举行了首次安全对话。后因中国强烈反对，陆克文（Kevin Rudd）担任澳大利亚总理后宣布退出四边合作，随后安倍离职，四国合作偃旗息鼓。[40]但四国的双边、三边合作并未停止，美国加强了与日本、澳大利亚、印度的双边关系，澳日、澳印、日印关系均大幅提升，美日印、美日澳、日印澳“三边”合作明显加强。这些双边、三边合作为“四边对话”复活提供了基础。2012年12月，安倍再次出任日本首相，提出构建由美日印澳四国组成的“民主安全菱形”（Democratic Security Diamond）。2016年，安倍正式提出“自由开放的印太战略”。可以说，日本对复活“四边对话”发挥了关键的引领作用。而印澳对华政策的转变使复活“四边对话”成为可能。印度总理莫迪上台后，外交更加实用主义，并“克服犹豫”，由“不结盟”向“准结盟”转变，与美、日、澳安全合作明显加强。与此同时，印度对华政策因边界、涉藏、中巴经济走廊等问题日趋强硬，在南海问题上频有消极举动。2017年，中印关系因洞朗对峙一度紧张，印度急需得到美日澳等国的声援和支持。几乎同时，2017年下半年以来，澳大利亚国内掀起反华潮，澳外交在坚定傍美的同时，更希望加强与印、日、印尼及英、法等国的战略合作，以对冲特朗普政策的不确定性。澳印对华态度的变化使美国激活“四边合作”水到渠成。实施前景
尽管印太战略在美日印澳等国已有一定共识甚至部分实施，但这并不意味其全面推进会一帆风顺，诸多掣肘因素使其实施前景存在不确定性。
美国缺乏与印太战略相配套的大战略思想。特朗普的国际观“以传统的民族国家为中心，缺乏全球视野和全球意识，对全球治理和国际合作持怀疑态度，在一定程度上带有孤立主义色彩”。[41]受其观念影响，特朗普外交奉“美国优先”为圭臬，强调以问题为导向，缺乏系统的大战略指导。特朗普退出“跨太平洋伙伴经济关系协定”即被视为缺乏大战略思维的重要表现。印太战略亦非特朗普原创，其与2017年安倍和莫迪访美对相关概念的推介密切相关。据《纽约时报》披露，特朗普的助手们曾承认美方的“印太”想法源自日本，日方官员与美国国务院政策规划主任布莱恩·胡克、美国国家安全委员会东亚高级主任波廷格一起具体构建了“印太”的想法。[42]迄今为止，美国仍没有一个清晰的印太战略及整体的全球战略。特朗普的个人背景和执政风格决定了他缺乏对政策制定和执行过程的兴趣。由于其政府中大量中下层官员是建制派背景，他们可以利用特朗普缺乏对具体政策过程监督的特点，嵌入他们所偏好的政策设计。[43]而特朗普阁僚的派系林立和频繁更换将影响战略框架的制定和落实。“印太”涵盖地域广阔，军事上由印太司令部统一管辖较容易协调，但国务院缺乏相应单一机构管辖印太地区事务，不同地区事务局的分管使国务院内部及国务院与国防部之间难以实现“无缝对接”。
政策资源投入存在不确定性。经济与军事将是美国实施印太战略的最主要政策工具。美国公共债务高企，2018年上半年，已突破21万亿美元。持续攀升的公共债务将限制美国对全球的军事、外交和人道主义行动。虽然特朗普上台以来，其持续增加军费的要求得到了国会的支持，但这种支持有可能伴随美国债务的攀升而减退。奥巴马时期提出的“新丝绸之路计划”和“印太经济走廊”构想等就因缺乏后续政策支持而止步不前。除财政本身捉襟见肘外，特朗普“美国优先”政策也令人怀疑其是否愿为印太战略进行实质性的大量资金投入。特朗普政府对印太战略投入的意愿和能力遭到普遍质疑，美国退出TPP后，并未制定一个积极的贸易政策，在批评“一带一路”倡议的同时，也没有为本地区的发展中国家提供可替代的投资来源。特朗普政府可能会犯与奥巴马政府“亚太再平衡”同样的错误——抬高预期，然后疏于落实。[44]
地区盟友与伙伴对印太战略存在政策温差。美国学者指出，印太战略错误评估印度、日本及其他关键亚洲盟友的利益和能力，让人怀疑该战略是否行得通。[45]日印对“印太”的地理界定与美国并不相同，显示了两国地区政策优先与美国存在差异。2017年版《日本外交蓝皮书》所勾画的“印太”，东起日本，西至非洲东海岸，包括东、西印度洋。[46]印度2015年公布的《海洋安全战略》首次作为官方文件正式使用“印太”概念，并把印度的海洋利益区域划分为“首要海洋利益区”（Primary Areas of Maritime Interests）和“次要海洋利益区”（Secondary Areas of Maritime Interests）。“首要海洋利益区”西起波斯湾、阿曼湾—亚丁湾和红海—非洲东海岸和西南印度洋岛国，东边到安达曼海及印度东边的临海国家（缅甸、泰国和印度尼西亚）。“次要海洋利益区”包括东南印度洋（延伸至澳大利亚）、南海和东海、西太平洋和南印度洋（包括南极洲）。[47]日版“自由开放的印太战略”覆盖亚洲和非洲，聚焦经济社会发展和良治：在非洲通过支持发展、良治推动国家建设；在亚洲则侧重基础设施建设、贸易和投资及帮助地区国家改善营商环境和人的发展。印度的战略焦点既非东亚，也不局限在印太战略中的东印度洋，而是整个印度洋。为此，莫迪政府提出针对印度洋地区安全与发展合作的“萨迦”计划（Security and Growth for All in the Region，简称SAGAR）。四国第一次磋商后，各自发表声明且内容有异，折射出四国并非完全步调一致。东盟及南亚小国既不甘被印太战略架空，也不希望地区出现大国对抗，对印太战略保持警觉，不愿被绑在美国遏华的战车上。印尼积极推动形成东盟版的“印太倡议”，主张秉持开放、包容、透明、以东盟为中心、尊重国际法等原则，聚焦海洋经济、互联互通、可持续发展以及有效处理争端，应对安全威胁等，反映了东盟国家对地区秩序的心声。为减少东盟国家的担心，美日印澳第二次四边对话后，强调支持东盟在地区机制构建中的中心地位。[48]
美国印太战略的一个重要出发点是扶持印度制衡中国，但“在短期内，印度对印太框架的接触依然是外交、经济和言辞上的”。[49]受战略理念、能力和规范倾向的影响，印度海军依然不情愿在西太平洋发挥更活跃的作用。在战略观念上，西太平洋属于印度的“次要海洋利益区”，实践的战略赤字（Practical Strategic Deficit）制约着印度在太平洋发挥更大作用。而且印度防务安全部门默认的立场一直是过度强调陆上威胁，这意味着印度海军指导思想可能延续大陆主义或区域防御导向，贬低蓝水海军的作用。在投送能力上，印度海军的装备无论在数量上还是在现代化方面都无法满足其在太平洋保持实质性存在的需要。在海洋行为规范上，印度不接受外国军舰未事先通报通过本国领海或在本国专属经济区进行演习或侦察活动，相关立场与中国相似，这使其难以支持美国在南海采取“航行自由行动”。为将印度洋打造成“印度的海洋”，印度也将进入该海域的国家分为“域内国家”和“域外国家”，这一做法与中国在南海的做法相似。[50]莫迪政府虽希傍美制华，但并不愿在中美竞争中为美国火中取栗。印度国内亦一直存在反对与美国加强防务合作的声音，并因此导致美印《后勤交换协议备忘录》谈判耗时十余年，其他两个“基础性”协定——《地理空前情报基本交流合作协议》和《通信和信息安全协议备忘录》搁浅至今。印度加强与美国合作的目的，除平衡中国外，还希望在巴基斯坦问题、贸易投资及高端军事技术转让等方面得到美方眷顾，但美国在相关问题上往往口惠而实不至。印度参与“四边对话”，但希望其是一种软性机制，类似于中俄印三边对话。印度拒绝邀请澳大利亚参加美日印“马拉巴尔”演习。在2018年香格里拉对话会上，莫迪只字未提“四边对话”，强调“印度并不把‘印太视为一个战略或是少数国家的俱乐部”，而且也不考虑把“印太”作为一个寻求主导地位（Dominate）的集团或是直接反对任何国家的工具。[51]印度絕非是一个任由美国操控的国家。印度的政策选择将是印太战略的最大变量。美国的印太战略很可能是“成亦印度，败亦印度”。结语
特朗普政府的印太战略使用了在美国、日本、印度、澳大利亚等国已被普遍接受了的“印太”概念，吸收了奥巴马政府亚太战略的诸多新理念，同时与美国国内正在形成的主张对华强硬和竞争的普遍共识相契合，因此该战略提出以来在美国内虽被广泛讨论，但并未引起较大争论，各方更多关注的是如何有效落实该战略。
美国印太战略的具体内容和实施路径仍在形成过程中。由于该战略重点是与中国展开地区竞争，而“印太”地理空间的界定存在一定开放性，因此印太战略将随着中国地区影响的拓展而不断调整其内涵和战略边界，其将处于动态的发展过程之中。
受政策投入和地区伙伴配合度的影响，美国印太战略的实施有很大的不确定性。由于该战略的主调是对华竞争，与地区和平、发展、合作的主旋律背道而驰，因而其难以实现美国的预期战略目标。尽管如此，受美国战略辐射的影响，“印太”作为新的地缘政治话语范式正在逐渐被国际社会接受并被各国纳入外交政策议程中。各国将根据各自战略利益和关注优先制定各自的印太战略，原有的“亚太”话语范式和政策思维方式将面临挑战。
注释
[1] Hillary Clinton， "American's Pacific Century"， Foreign Policy， November 2011.
[2]2018年4月2日，美国国务院东亚及太平洋事务局副助理国务卿黄之瀚在向媒体通报印太战略时称，特朗普总统2017年亚洲之行在越南介绍了“自由开放的印太战略”这一战略概念，美方考虑特朗普任期第一年介绍战略概念，随后几年形成和落实这一战略。因此，目前印太战略尚在形成过程中，其属于构想阶段，但又在部分地被实施，“四边对话”可视为具体进展之一。参见Alex N. Wong， "Briefing on the Indo-Pacific Strategy"， April 2， 2018， https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm。
[3]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， pp. 45-46.
[4]Elizabeth Roche， "Trump Team Outlines Steps to Implement Indo-Pacific Strategy"， Livemint， April 4， 2018， https：//www.livemint.com/Politics/T0UMUEkwGBBp0CEfjiQUHK/Trump-team-outlines-steps-to-implement-IndoPacific-strategy.html.
[5]Statement of Admiral Samuel J. Locklear， U.S. Navy Commander， U.S. Pacific Command Before The House Armed Services Committee on U.S. Pacific Command Posture， March 5， 2013， https：//docs.house.gov/meetings/AS/AS00/20130305/100393/HHRG-113-AS00-Wstate-LocklearUSNA-20130305.pdf.
[6]The White House， National Security Strategy， February 2015， pp. 24， http：//nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf.
[7]James Mattis， "US Leadership and The Challenges of Indo-Pacific Security"， June 2， 2018， https：//www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.
[8]吴怀中：《安倍政府印太战略及中国的应对》，《现代国际关系》，2018年第1期，第14页。
[9]Louis Nelson， "In Asia， Trump Keeps Talking about Indo-Pacific"， Politico， November 7， 2017， https：//www.politico.com/story/2017/11/07/trump-asia -inda-pacific-244657.
[10]"Defining Our Relationship with India for the Next Century： An Address by U.S. Secretary of State Rex Tillerson"， October 18， 2017， https：//www.csis.org/analysis/defining-our-relationship-india-next-century-address-us-secretary-state-rex-tillerson.
[11]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， pp. 46.
[12] Ibid.
[13] Robert M. Hathaway， "India and the US Pivot to Asia"， http：//yaleglobal.yale.edu/content/india-and-us-pivot-asia.
[14]U.S. Department of Defense， "Sustaining U.S. Global Leadership： Priorities for 21st Century Defense"， January 2012， p. 2.
[15]"US Says India 'Lynchpin' of Rebalancing Strategy"， The Indian Express， June 7， 2012.
[16]The White House， National Security Strategy， February 2015， pp. 24-25， http：//nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf.
[17]The white House， "Joint Statement： The United States and India： Enduring Global Partner in the 21st Century"， June 7， 2016， https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/06/07/joint-statement-united-states-and-india-enduring-global-partners-21st.
[18]楼春豪：《美印防务合作新态势评估》，《国际问题研究》，2017年第1期，第109～110页。
[19] U.S. Department of Defense， "Sustaining U.S. Global Leadership： Priorities for 21st Century Defense，" January 2012， p. 2.
[20]Hillary Clinton， "American's Pacific Century"， Foreign Policy， November 2011.
[21]"The Rebalance to Asia： Why South Asia Matters （Part 1）"， Testimony of Joseph Yun Before the House Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Asia and the Pacific， February 26， 2013.
[22]James Mattis， "US Leadership and The Challenges of Indo-Pacific Security"， June 2， 2018， https：//www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.
[23]解曉东、赵青海：《美国对海权的再认识及其政策影响》，《国际问题研究》，2017年第3期，第71～72页。
[24]徐坚：《美国对华政策调整与中美关系的三大风险》，《国际问题研究》，2018年第4期，第2页。
[25]The Department of Defense， "Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of American： Sharpening the American Military's Competitive Edge"， https：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.
[26]The White House， National Security Strategy， February 2015.
[27]Robert A. Manning， "US Indo-Pacific Strategy： Myths and Reality"， Valdai Papers #89， July 2018， p.3.
[28]Michael D. Swaine， "Creating an Unstable Asia： the U.S. 'Free and Open Indo-Pacific' Strategy"， March 2， 2018， http：//carnegieendowment.org/2018/03/02/creating-unstable-asia-u.s.-free-and-open-indo-pacific-stategy-pub-75720.
[29] Ibid.
[30] Robert A. Manning， "US Indo-Pacific Strategy： Myths and Reality"， Valdai Papers #89， July 2018， p. 4.
[31]Alex N. Wong， "Briefing on the Indo-Pacific Strategy"， April 2， 2018， https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm； James Mattis， "US Leadership and The Challenges of Indo-Pacific Security"， June 2， 2018， https：//www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.
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[33]Phillip Coorey， "Australia mulls rival to China's 'belt and road' with US， Japan， India"， Financial Review， February 18， 2018， http：//www.afr.com/news/australia-mulls-rival-to-chinas-belt-and-road-with-us-japan-india-20180216-h0w7k5.
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[35]Alex N. Wong， "Briefing on the Indo-Pacific Strategy"， April 2， 2018， https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm.
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[37] James Mattis， "US Leadership and The Challenges of Indo-Pacific Security"， June 2， 2018， https：//www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.
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責 编/周于琬
Abstract： The concept of "Indo-Pacific"， which has been generally accepted in the United States， Japan， Australia， India and other countries， is adopted by the Trump administration to name its Indo-Pacific strategy. This strategy carries forward the Obama administration's Asia-Pacific policy in terms of geography， geostrategic guiding principle， backing India and attaching importance to the Indian Ocean. However， because the United States has positioned China as a "strategic competitor"， the Indo-Pacific strategy pays special attention to the economic competition with China while focusing on maritime security， and tries to give full play to the role of the four-sided mechanism of the United States， Japan， Australia and India. Although the Indo-Pacific strategy has been recognized by Japan， Australia， India and other countries， it still faces the challenges of lack of a general strategic guiding principle， uncertain policy input and weak cooperation with regional partners. It is difficult to realize the US strategic expectations.
Keywords： Indo-Pacific strategy， four-sided dialogue， American diplomacy， Trump administration
【关键词】印太战略 四边对话 美国外交 特朗普政府
【中图分类号】D518 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.15.001
2011年，时任美国国务卿希拉里在《外交政策》撰文指出，“如何将印太（Indo-Pacific）之间日益增强的联系变成一个运作概念是我们需要回答的问题”[1]。具有讽刺意味的是，这位“亚太再平衡”的重要设计和执行者提出的问题，似乎正在由其2016年总统大选竞争对手——特朗普来回答。自2017年底以来，特朗普政府频提“自由开放的印太战略”，并将“印太”概念正式写入《美国国家安全战略报告》和《国防战略报告》，使“印太”从概念上升为地区战略。对比奥巴马政府“亚太再平衡”战略与特朗普政府印太战略构想[2]，可以更好地理解美国亚洲政策的连续性与变化，对全面认识和把握特朗普政府的印太战略走向将有所帮助。印太战略的继承性
自2010年以来，“印太”概念在美国、澳大利亚、印度、日本等国政界和学界被广泛讨论和使用。美国官方文件此前虽未出现“印太”概念，但国务院、国防部部分高官及智库学者已经常将印太概念与“亚太”交替使用，有时也使用与“印太”概念相近的“印亚太”（Indo-Asia-Pacific）、“印太亚洲”（Indo-Pacific Asia）或“海上亚洲”（Maritime Asia）等提法。特朗普政府上台后，抛弃奥巴马政府的“亚太再平衡”战略，经过近一年的酝酿，提出“自由开放的印太战略”，尽管该战略仍处于形成之中，但仔细考察特朗普政府的印太战略表述和政策实践，其对奥巴马政府的“亚太再平衡”战略仍有诸多继承，并未完全摆脱奥巴马政府的亚太战略基本框架。
印太战略的地理空间与“亚太再平衡”战略并无不同。传统上，亚太主要指东亚和西太平洋地区，不包括南亚、中亚和西亚。“印太”的地理范围并没有明确的界定，但对南亚、东印度洋地区属于印太地理范畴各国并无分歧。在2017年《美国国家安全战略报告》中，“印太”的地域范围指“从印度西海岸到美国的西海岸”。[3]美国官员称，特朗普政府以“印太”取代先前使用的“亚太”，是“认识到南亚，特别是印度在太平洋、东亚和东南亚发挥着关键作用这一历史及当今现实”[4]。而在这一点上，奥巴马政府早已有相关认知和政策确认。“亚太再平衡”战略虽重点着力在东南亚，但相关战略部署已将南亚次大陆包括进来。2013年3月，美军太平洋战区司令洛克利尔在国会作证，介绍太平洋司令部落实“亚太再平衡”战略时首次使用“印亚太”，其范围是“从加利福尼亚到印度”。[5]2015年美国《国家安全战略报告》中的亚太地区战略已明确将南亚纳入其中。[6]美国国防部长马蒂斯在2018年6月举行的香格里拉亚洲安全对话会上大谈“印太”，完全聚焦东亚、南亚和南太，[7]其与洛克利尔2013年作证时谈论的区域几乎没有区别。美国的印太战略地理空间实际上就是原美军太平洋司令部的辖区范围。有国内学者认为，奥巴马政府时期美国政要提及印太，更多的也是在亚太框架内的一种关注，将印太作为亚太的补充或某种延伸。[8]这种说法有一定道理，若以其解释特朗普政府的印太战略也并无不妥。我们比较一下两届政府对印度的政策就可以充分理解。
美国对印度的拉抬并非一朝惊变。有特朗普政府官员指出，“我们谈论印太，部分是因为这一说法抓住了印度崛起的重要性”。[9]特朗普政府印太战略的主要特征是突出印度在印太地区的“中心地位”，使其成为平衡中国的主要力量，稀释中国在亚洲地区日益扩大的影响力。2017年10月，时任美国国务卿蒂勒森声言要打造“下一个世纪的美印关系”。[10]《美国国家安全战略报告》称，“我们欢迎印度成为全球主要（Leading）大国和更强大的战略与防务伙伴”；[11]“我们将扩大与印度的防务安全合作，支持印度在整个地区日益增长的关系”。[12]这些表述都突出了特朗普政府对印度的重视，但只要简单回顾一下历史，我们就可以发现美国对印度的重视与拉拢早已开始。
进入新世纪，美国历届政府均将扶持印度视为其亚洲政策的重要目标之一，试图将印打造成全球性大国和印度洋海上安全的“净提供者”，并将印度纳入自己的战略轨道。为此，在印度尚未签署《不扩散核武器条约》的情况下，美国小布什政府率先与印度签署《民用核合作协议》，事实上承认了印度的核国家地位。2011年7月，希拉里访问印度，鼓励印度不仅“向东看”（Look East），还要“接触东方”（Engage East）并“向东行动”（Act East）。[13]2012年1月，美国国防部公布的《战略指南》指出：“美国正为与印度之间的长期战略伙伴关系投入，支持印度成为地区经济的中坚并具备作为广阔的印度洋地区的安全提供者的能力。”[14]同年6月，时任美国国防部部长帕内塔称印度是美国“亚太再平衡”战略的“关键”（Lynchpin）。[15]2015年1月，奥巴马总统访问印度，两国发表《美印在亚太和印度洋地区的联合战略愿景》，强调美国亚太战略与印度“东向政策”对接。同年2月发表的美国《国家安全战略报告》表示，支持“印度作为地区安全提供者的作用及其扩大参与关键的地区机制”，“继续加强与印度的战略与经济伙伴关系”。[16]2016年6月，印度总理莫迪访美，两国发表联合声明，美国承认印度为“主要防务伙伴”，并“将促进与印度的技术分享，达到等同于最紧密盟友和伙伴（Closest Allies and Partners）的程度”。[17]同年8月，美印签署《后勤交流备忘录协定》，标志着两国防务关系取得重大突破。为拉拢印度，奥巴马政府公开支持印度成为联合国安理会常任理事国，支持印度在拒绝签署《不扩散核武器条约》的情况下加入核供应国集团。美印在高层互访、联合军演、高精尖技术合作、海上安全合作等領域均不断取得突破。[18]除在安全上扶持印度外，奥巴马政府还提出“新丝绸之路计划”（The New Silk Road Initiative）和“印太经济走廊”（Indo-Pacific Economic Corridor）构想，试图帮助南亚（印度）实现与中亚、东南亚国家的互联互通。由上可见，奥巴马政府对印度的重视和拉拢，不仅体现在口头上，而且已经采取了实实在在的行动，“亚太再平衡”战略明显已延伸到南亚。
美国对印度洋的重要性和印太战略体系的认知已有时日。印太战略的支持者往往会强调印度洋在地区乃至全球海上通道中的重要性，以说明该战略提出的合理性。2018年5月30日，美国国防部部长马蒂斯宣布将美军太平洋司令部正式更名为印太司令部。此举亦有人解读为显示美国对印太海洋空间的重视和安全承诺。实际上，自新世纪美国开展全球反恐、打击索马里海盗行动以来，就一直高度关注印度洋。奥巴马政府的《国家安全战略》一直明确印度洋在美国亚洲战略中的重要性。美军2010年、2014年《四年防务评估报告》强调确保海上通道航行自由、全球商业和国际能源安全是美国在太平洋和印度洋的利益，指出美国将“深化对印度洋地区的接触来助力亚洲再平衡”。2015年美国《亚太海洋安全战略》不但详细分析印度洋局势，而且强调从防务态势、发展与印度海上合作等角度维护美国地区利益。
至于对印太战略体系的认识，美军原太平洋司令部的辖区既包括西太平洋也包括东印度洋，这说明美国军方早已将西太平洋与东印度洋视作一个战略整体。2012年的《战略指南》指出，“美国的经济与安全利益不可分割地维系于从西太平洋和东亚延伸到印度洋和南亚的这一弧形地带的事态发展”。[19]上述将“印太”视为一个战略整体区域的看法，不但在美军方，而且在美国国务院高官中亦很流行。2011年希拉里指出，从印度次大陆到美国西海岸的亚太已成为全球政治的关键驱动者。这一区域跨越太平洋和印度洋，正日益被航运和战略连接起来。[20]2013年时任美国国务院东亚与太平洋事务局代理助理国务卿约瑟夫·尹（Joseph Yun）称，“美国以一种连贯整体的方式看待印度洋和东亚地区”，“我们的行动基于对新的印太世界正在成为现实这一认识”。[21]美军太平洋司令部的更名并未改变辖区和职能，其象征意义大于实际意义，主要显示美国军方对印太战略的落实，并不意味着美国对印度洋的重新定位。
延续传统地缘战略指导思想。美国国防部部长马蒂斯在2018年香格里拉对话会上阐释印太战略时指出，扩大对海洋空间的关注，帮助美国的伙伴加强海军和执法能力建设，提高其监视和保护海洋边界和利益的能力。[22]特朗普政府计划将海军舰只由目前的276艘增加到355艘。自特朗普上台以来，美军提高在南海“航行自由行动”的频度和烈度，以回应中国在南海的岛礁建设和军事部署。这些举措均显示了美国对亚洲海权竞争的重视，但这种重视在奥巴马政府时期就已开始。自奥巴马政府“重返亚洲”以来，随着中日钓鱼岛争端，中国与菲律宾、越南等声索国在南海岛礁和海洋权益的矛盾上升，美方已将相关问题视为中美在西太平洋的海权竞争，因而重拾指导大国竞争的传统地缘政治理论。一方面，美国继承斯拜克曼的“边缘地带论”，重视对从东北亚到印度洋的“海上亚洲”的控制，试图将相关国家纳入其主导的安全体系；另一方面恢复马汉“海权论”主导地位，海军战略从冷战结束后的“由海向陆”“应对地区冲突”转向“重返海洋控制”。[23]为抵消中国海上力量发展，奥巴马政府宣布在2020年前将美国60%的海空力量部署在亚太地区，同时还通过军售、军援、联合军演等增强地区盟友和伙伴与美军的互操作性，提升相关国家“海域态势感知”和“反介入/区域拒止”能力。印太战略突出海上安全的重要地位无疑是奥巴马政府相关政策的延续，同时也是近年来传统地缘政治思潮回归的持续发酵。变化在何处？
“人不能两次踏进同一条河流。”一个新政府的地区政策同样不可能完全延续前例而无所改变。特朗普政府的印太战略虽然保留了奥巴马政府亚太战略的诸多痕迹，但随着地区形势和美国国内政治的发展变化，该战略还被赋予了新的内涵和特征，这些新的特征和内涵与中国密切相关。
将中国定位为“战略竞争者”。随着中国快速崛起，中国对外政策更加奋发有为，特别是在周边海洋维权问题上更加坚决有力，国内政治、经济、社会建设取得重大成就，党的执政地位日趋稳固，美国对华政策出现集体挫败感，对华认知呈负面化一边倒态势。[24]受此影响，特朗普政府的首份《国家安全战略》明确将中国视为“战略竞争对手”“修正主义国家”。2018年美国《国防战略报告》认为，中国在近期寻求印太地区霸权，在未来将取代美国实现全球超群地位（Preeminence）。[25]而在奥巴马政府时期，美国对华政策虽不乏防范制衡因素，但同时还将中国视为潜在的合作伙伴。2015年美国《国家安全战略》表示，“欢迎一个稳定、和平与繁荣的中国的崛起。我们寻求与中国发展建设性关系……（两国）将存在竞争，我们反对冲突不可避免性。与此同时，我们将从实力地位管理竞争并坚决要求中国支持国际规则和规范”[26]。随着特朗普政府对华政策“从平衡合作与竞争因素转向视北京为战略竞争者”，[27]其印太战略不再含有“亚太再平衡”战略所包含的对华积极因素[28]。印太战略的支持者基本上将中国视为与地区（和全球）秩序、繁荣及西方利益敌对的现实存在的威胁。[29]美国学者指出，“无论如何解释，印太战略最合适被视为强化以规则为基础的秩序和制衡中国再度崛起的一种努力”[30]。自印太战略提出以来，针对中国海上维权和“一带一路”建设，美国鼓吹“自由开放”原则，强调尊重主权、反对胁迫，支持航行和飞越自由，主张建立自由、公正和互利的开放贸易与投资，重申法治、公民社会和透明治理，反对腐败。[31]相关言论一方面显示美国对所谓“基于规则的秩序”的维护，另一方面则是聚合价值观同盟对中国施压。印太战略成为其落实对中国展开战略竞争的主要工具。
提升对地缘经济竞争的重视。奥巴马政府的“亞太再平衡”战略军事先行，经济举措乏善可陈，唯一的“亮点”是推动“跨太平洋经济伙伴关系协定”（TPP）谈判，以夺取亚太经济规则制定权，但功败垂成，被特朗普政府抛弃。特朗普将经济安全上升为国家安全，在“美国优先”的理念下尤为重视经贸问题，中国成为其解决贸易不平衡问题的替罪羊。美国不仅关注贸易逆差、市场准入、知识产权保护、中国对美投资、中国产业政策等问题，而且还从地缘战略竞争角度关注中国的“一带一路”建设，认为中国把“一带一路”作为战略工具，通过港口等基础设施援建实现自身的战略和安全目标，甚至攻击中国利用“一带一路”输出发展模式，将沿线国家纳入自己势力范围。为与中国“一带一路”倡议展开竞争，特朗普政府接过奥巴马政府推进不力的“新丝绸之路计划”和“印太经济走廊”构想，[32]并与日澳印积极协调，寻找“一带一路”替代方案。2018年2月，澳大利亚总理特恩布尔访美期间，与特朗普讨论了加强基础设施投资合作、寻求“一带一路”替代方案的可行性。[33]2018年4月，美日印三方讨论了如何在印太地区共同参与第三国基础设施开发。三方达成共识，未来将统一在同一地区和国家拓展业务，统筹政府所属金融机构的出资，以高效应对亚洲的基础设施需求。[34]美国国务院东亚及太平洋事务局副助理国务卿黄之瀚在介绍印太战略时指出，该战略相关原则与战后美国70多年的地区政策不同的就是对经济的重视。[35]印度前外交秘书希巴尔（Kanwal Sibal）认为，蒂勒森勾画的印太战略看上去更多是安全指向，而黄之瀚的声明给了经济等同的权重。[36]美国国防部部长马蒂斯在香格里拉会议上称，美国正在重振发展和融资机构，从而更好地参与基础设施建设等投资。[37]
激活美日印澳“四边对话”。美日印澳“四边对话”（Quadrilateral Dialogue， QUAD）并非特朗普政府的发明，但印太战略的提出给予“四边对话”复活的机会和新的使命，使其成为印太战略的重要组成部分和实施平台。《美国国家安全战略报告》明确提出“寻求增加与日、澳、印四边合作”。[38]2017年11月，东亚领导人系列会议期间，美日印澳四国外交部司局级官员（Assistant Secretary Level）以“自由开放的印太”为主题举行了磋商。2018年6月，同级别的第二次磋商会议在新加坡举行。2018年1月，美日印澳四国现役军方高官出席在印度举行的第三届瑞辛纳对话会，并将“中国威胁”作为讨论主题。从目前举行的“四边对话”看，四国以“印太”为合作范围，目标是建立一个基于规则、自由、开放的地区秩序，强调保障印太海域的航行與飞越自由，加强在本区域基础设施建设中的合作。[39]
需要指出的是，“四边对话”是相关国家共同推动的结果，其标志着日澳印对美国印太战略的接受和认可。日本首相安倍是“四边对话”的始作俑者，其在2006年第一次任首相期间提出了四国合作的愿景。2007年5月，美日印澳四国在东盟地区论坛会议期间举行了首次安全对话。后因中国强烈反对，陆克文（Kevin Rudd）担任澳大利亚总理后宣布退出四边合作，随后安倍离职，四国合作偃旗息鼓。[40]但四国的双边、三边合作并未停止，美国加强了与日本、澳大利亚、印度的双边关系，澳日、澳印、日印关系均大幅提升，美日印、美日澳、日印澳“三边”合作明显加强。这些双边、三边合作为“四边对话”复活提供了基础。2012年12月，安倍再次出任日本首相，提出构建由美日印澳四国组成的“民主安全菱形”（Democratic Security Diamond）。2016年，安倍正式提出“自由开放的印太战略”。可以说，日本对复活“四边对话”发挥了关键的引领作用。而印澳对华政策的转变使复活“四边对话”成为可能。印度总理莫迪上台后，外交更加实用主义，并“克服犹豫”，由“不结盟”向“准结盟”转变，与美、日、澳安全合作明显加强。与此同时，印度对华政策因边界、涉藏、中巴经济走廊等问题日趋强硬，在南海问题上频有消极举动。2017年，中印关系因洞朗对峙一度紧张，印度急需得到美日澳等国的声援和支持。几乎同时，2017年下半年以来，澳大利亚国内掀起反华潮，澳外交在坚定傍美的同时，更希望加强与印、日、印尼及英、法等国的战略合作，以对冲特朗普政策的不确定性。澳印对华态度的变化使美国激活“四边合作”水到渠成。实施前景
尽管印太战略在美日印澳等国已有一定共识甚至部分实施，但这并不意味其全面推进会一帆风顺，诸多掣肘因素使其实施前景存在不确定性。
美国缺乏与印太战略相配套的大战略思想。特朗普的国际观“以传统的民族国家为中心，缺乏全球视野和全球意识，对全球治理和国际合作持怀疑态度，在一定程度上带有孤立主义色彩”。[41]受其观念影响，特朗普外交奉“美国优先”为圭臬，强调以问题为导向，缺乏系统的大战略指导。特朗普退出“跨太平洋伙伴经济关系协定”即被视为缺乏大战略思维的重要表现。印太战略亦非特朗普原创，其与2017年安倍和莫迪访美对相关概念的推介密切相关。据《纽约时报》披露，特朗普的助手们曾承认美方的“印太”想法源自日本，日方官员与美国国务院政策规划主任布莱恩·胡克、美国国家安全委员会东亚高级主任波廷格一起具体构建了“印太”的想法。[42]迄今为止，美国仍没有一个清晰的印太战略及整体的全球战略。特朗普的个人背景和执政风格决定了他缺乏对政策制定和执行过程的兴趣。由于其政府中大量中下层官员是建制派背景，他们可以利用特朗普缺乏对具体政策过程监督的特点，嵌入他们所偏好的政策设计。[43]而特朗普阁僚的派系林立和频繁更换将影响战略框架的制定和落实。“印太”涵盖地域广阔，军事上由印太司令部统一管辖较容易协调，但国务院缺乏相应单一机构管辖印太地区事务，不同地区事务局的分管使国务院内部及国务院与国防部之间难以实现“无缝对接”。
政策资源投入存在不确定性。经济与军事将是美国实施印太战略的最主要政策工具。美国公共债务高企，2018年上半年，已突破21万亿美元。持续攀升的公共债务将限制美国对全球的军事、外交和人道主义行动。虽然特朗普上台以来，其持续增加军费的要求得到了国会的支持，但这种支持有可能伴随美国债务的攀升而减退。奥巴马时期提出的“新丝绸之路计划”和“印太经济走廊”构想等就因缺乏后续政策支持而止步不前。除财政本身捉襟见肘外，特朗普“美国优先”政策也令人怀疑其是否愿为印太战略进行实质性的大量资金投入。特朗普政府对印太战略投入的意愿和能力遭到普遍质疑，美国退出TPP后，并未制定一个积极的贸易政策，在批评“一带一路”倡议的同时，也没有为本地区的发展中国家提供可替代的投资来源。特朗普政府可能会犯与奥巴马政府“亚太再平衡”同样的错误——抬高预期，然后疏于落实。[44]
地区盟友与伙伴对印太战略存在政策温差。美国学者指出，印太战略错误评估印度、日本及其他关键亚洲盟友的利益和能力，让人怀疑该战略是否行得通。[45]日印对“印太”的地理界定与美国并不相同，显示了两国地区政策优先与美国存在差异。2017年版《日本外交蓝皮书》所勾画的“印太”，东起日本，西至非洲东海岸，包括东、西印度洋。[46]印度2015年公布的《海洋安全战略》首次作为官方文件正式使用“印太”概念，并把印度的海洋利益区域划分为“首要海洋利益区”（Primary Areas of Maritime Interests）和“次要海洋利益区”（Secondary Areas of Maritime Interests）。“首要海洋利益区”西起波斯湾、阿曼湾—亚丁湾和红海—非洲东海岸和西南印度洋岛国，东边到安达曼海及印度东边的临海国家（缅甸、泰国和印度尼西亚）。“次要海洋利益区”包括东南印度洋（延伸至澳大利亚）、南海和东海、西太平洋和南印度洋（包括南极洲）。[47]日版“自由开放的印太战略”覆盖亚洲和非洲，聚焦经济社会发展和良治：在非洲通过支持发展、良治推动国家建设；在亚洲则侧重基础设施建设、贸易和投资及帮助地区国家改善营商环境和人的发展。印度的战略焦点既非东亚，也不局限在印太战略中的东印度洋，而是整个印度洋。为此，莫迪政府提出针对印度洋地区安全与发展合作的“萨迦”计划（Security and Growth for All in the Region，简称SAGAR）。四国第一次磋商后，各自发表声明且内容有异，折射出四国并非完全步调一致。东盟及南亚小国既不甘被印太战略架空，也不希望地区出现大国对抗，对印太战略保持警觉，不愿被绑在美国遏华的战车上。印尼积极推动形成东盟版的“印太倡议”，主张秉持开放、包容、透明、以东盟为中心、尊重国际法等原则，聚焦海洋经济、互联互通、可持续发展以及有效处理争端，应对安全威胁等，反映了东盟国家对地区秩序的心声。为减少东盟国家的担心，美日印澳第二次四边对话后，强调支持东盟在地区机制构建中的中心地位。[48]
美国印太战略的一个重要出发点是扶持印度制衡中国，但“在短期内，印度对印太框架的接触依然是外交、经济和言辞上的”。[49]受战略理念、能力和规范倾向的影响，印度海军依然不情愿在西太平洋发挥更活跃的作用。在战略观念上，西太平洋属于印度的“次要海洋利益区”，实践的战略赤字（Practical Strategic Deficit）制约着印度在太平洋发挥更大作用。而且印度防务安全部门默认的立场一直是过度强调陆上威胁，这意味着印度海军指导思想可能延续大陆主义或区域防御导向，贬低蓝水海军的作用。在投送能力上，印度海军的装备无论在数量上还是在现代化方面都无法满足其在太平洋保持实质性存在的需要。在海洋行为规范上，印度不接受外国军舰未事先通报通过本国领海或在本国专属经济区进行演习或侦察活动，相关立场与中国相似，这使其难以支持美国在南海采取“航行自由行动”。为将印度洋打造成“印度的海洋”，印度也将进入该海域的国家分为“域内国家”和“域外国家”，这一做法与中国在南海的做法相似。[50]莫迪政府虽希傍美制华，但并不愿在中美竞争中为美国火中取栗。印度国内亦一直存在反对与美国加强防务合作的声音，并因此导致美印《后勤交换协议备忘录》谈判耗时十余年，其他两个“基础性”协定——《地理空前情报基本交流合作协议》和《通信和信息安全协议备忘录》搁浅至今。印度加强与美国合作的目的，除平衡中国外，还希望在巴基斯坦问题、贸易投资及高端军事技术转让等方面得到美方眷顾，但美国在相关问题上往往口惠而实不至。印度参与“四边对话”，但希望其是一种软性机制，类似于中俄印三边对话。印度拒绝邀请澳大利亚参加美日印“马拉巴尔”演习。在2018年香格里拉对话会上，莫迪只字未提“四边对话”，强调“印度并不把‘印太视为一个战略或是少数国家的俱乐部”，而且也不考虑把“印太”作为一个寻求主导地位（Dominate）的集团或是直接反对任何国家的工具。[51]印度絕非是一个任由美国操控的国家。印度的政策选择将是印太战略的最大变量。美国的印太战略很可能是“成亦印度，败亦印度”。结语
特朗普政府的印太战略使用了在美国、日本、印度、澳大利亚等国已被普遍接受了的“印太”概念，吸收了奥巴马政府亚太战略的诸多新理念，同时与美国国内正在形成的主张对华强硬和竞争的普遍共识相契合，因此该战略提出以来在美国内虽被广泛讨论，但并未引起较大争论，各方更多关注的是如何有效落实该战略。
美国印太战略的具体内容和实施路径仍在形成过程中。由于该战略重点是与中国展开地区竞争，而“印太”地理空间的界定存在一定开放性，因此印太战略将随着中国地区影响的拓展而不断调整其内涵和战略边界，其将处于动态的发展过程之中。
受政策投入和地区伙伴配合度的影响，美国印太战略的实施有很大的不确定性。由于该战略的主调是对华竞争，与地区和平、发展、合作的主旋律背道而驰，因而其难以实现美国的预期战略目标。尽管如此，受美国战略辐射的影响，“印太”作为新的地缘政治话语范式正在逐渐被国际社会接受并被各国纳入外交政策议程中。各国将根据各自战略利益和关注优先制定各自的印太战略，原有的“亚太”话语范式和政策思维方式将面临挑战。
注释
[1] Hillary Clinton， "American's Pacific Century"， Foreign Policy， November 2011.
[2]2018年4月2日，美国国务院东亚及太平洋事务局副助理国务卿黄之瀚在向媒体通报印太战略时称，特朗普总统2017年亚洲之行在越南介绍了“自由开放的印太战略”这一战略概念，美方考虑特朗普任期第一年介绍战略概念，随后几年形成和落实这一战略。因此，目前印太战略尚在形成过程中，其属于构想阶段，但又在部分地被实施，“四边对话”可视为具体进展之一。参见Alex N. Wong， "Briefing on the Indo-Pacific Strategy"， April 2， 2018， https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm。
[3]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， pp. 45-46.
[4]Elizabeth Roche， "Trump Team Outlines Steps to Implement Indo-Pacific Strategy"， Livemint， April 4， 2018， https：//www.livemint.com/Politics/T0UMUEkwGBBp0CEfjiQUHK/Trump-team-outlines-steps-to-implement-IndoPacific-strategy.html.
[5]Statement of Admiral Samuel J. Locklear， U.S. Navy Commander， U.S. Pacific Command Before The House Armed Services Committee on U.S. Pacific Command Posture， March 5， 2013， https：//docs.house.gov/meetings/AS/AS00/20130305/100393/HHRG-113-AS00-Wstate-LocklearUSNA-20130305.pdf.
[6]The White House， National Security Strategy， February 2015， pp. 24， http：//nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf.
[7]James Mattis， "US Leadership and The Challenges of Indo-Pacific Security"， June 2， 2018， https：//www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.
[8]吴怀中：《安倍政府印太战略及中国的应对》，《现代国际关系》，2018年第1期，第14页。
[9]Louis Nelson， "In Asia， Trump Keeps Talking about Indo-Pacific"， Politico， November 7， 2017， https：//www.politico.com/story/2017/11/07/trump-asia -inda-pacific-244657.
[10]"Defining Our Relationship with India for the Next Century： An Address by U.S. Secretary of State Rex Tillerson"， October 18， 2017， https：//www.csis.org/analysis/defining-our-relationship-india-next-century-address-us-secretary-state-rex-tillerson.
[11]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， pp. 46.
[12] Ibid.
[13] Robert M. Hathaway， "India and the US Pivot to Asia"， http：//yaleglobal.yale.edu/content/india-and-us-pivot-asia.
[14]U.S. Department of Defense， "Sustaining U.S. Global Leadership： Priorities for 21st Century Defense"， January 2012， p. 2.
[15]"US Says India 'Lynchpin' of Rebalancing Strategy"， The Indian Express， June 7， 2012.
[16]The White House， National Security Strategy， February 2015， pp. 24-25， http：//nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf.
[17]The white House， "Joint Statement： The United States and India： Enduring Global Partner in the 21st Century"， June 7， 2016， https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/06/07/joint-statement-united-states-and-india-enduring-global-partners-21st.
[18]楼春豪：《美印防务合作新态势评估》，《国际问题研究》，2017年第1期，第109～110页。
[19] U.S. Department of Defense， "Sustaining U.S. Global Leadership： Priorities for 21st Century Defense，" January 2012， p. 2.
[20]Hillary Clinton， "American's Pacific Century"， Foreign Policy， November 2011.
[21]"The Rebalance to Asia： Why South Asia Matters （Part 1）"， Testimony of Joseph Yun Before the House Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Asia and the Pacific， February 26， 2013.
[22]James Mattis， "US Leadership and The Challenges of Indo-Pacific Security"， June 2， 2018， https：//www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.
[23]解曉东、赵青海：《美国对海权的再认识及其政策影响》，《国际问题研究》，2017年第3期，第71～72页。
[24]徐坚：《美国对华政策调整与中美关系的三大风险》，《国际问题研究》，2018年第4期，第2页。
[25]The Department of Defense， "Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of American： Sharpening the American Military's Competitive Edge"， https：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.
[26]The White House， National Security Strategy， February 2015.
[27]Robert A. Manning， "US Indo-Pacific Strategy： Myths and Reality"， Valdai Papers #89， July 2018， p.3.
[28]Michael D. Swaine， "Creating an Unstable Asia： the U.S. 'Free and Open Indo-Pacific' Strategy"， March 2， 2018， http：//carnegieendowment.org/2018/03/02/creating-unstable-asia-u.s.-free-and-open-indo-pacific-stategy-pub-75720.
[29] Ibid.
[30] Robert A. Manning， "US Indo-Pacific Strategy： Myths and Reality"， Valdai Papers #89， July 2018， p. 4.
[31]Alex N. Wong， "Briefing on the Indo-Pacific Strategy"， April 2， 2018， https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm； James Mattis， "US Leadership and The Challenges of Indo-Pacific Security"， June 2， 2018， https：//www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.
[32]"To Counter China's OBOR， US Revives Two Infrastructure Projects in Asia"， May 24， 2017， https：//thewire.in/business/obor-china-us-india.
[33]Phillip Coorey， "Australia mulls rival to China's 'belt and road' with US， Japan， India"， Financial Review， February 18， 2018， http：//www.afr.com/news/australia-mulls-rival-to-chinas-belt-and-road-with-us-japan-india-20180216-h0w7k5.
[34]"Australia， U.S.， India and Japan in Talks to Establish Belt and Road Alternative"， Reuters， February 19， 2018， https：//www.reuters.com/article/us-china-beltandroad-quad/australia-u-s-india-and-japan-in-talks-to-establish-belt-and-road-alternative-report-idUSKCN1G20WG.
[35]Alex N. Wong， "Briefing on the Indo-Pacific Strategy"， April 2， 2018， https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm.
[36]Elizabeth Roche， "Trump Team Outlines Steps to Implement Indo-Pacific Strategy"， Livemint， April 4， 2018， https：//www.livemint.com/Politics/T0UMUEkwGBBp0CEfjiQUHK/Trump-team-outlines-steps-to-implement-IndoPacific-strategy.html.
[37] James Mattis， "US Leadership and The Challenges of Indo-Pacific Security"， June 2， 2018， https：//www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.
[38]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p. 46.
[39]"India-Australia-Japan-U.S. Consultations on Indo-Pacific"， November 12， 2017， http：//mea.gov.in/press-releases.htm？dtl/29110/IndiaAustraliaJapanUS_Consultations_on_IndoPacific_November_12_2017； "Australia-India-Japan-U.S. Consultations on the Indo-Pacific"， November 12， 2017， https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/11/275464.htm.
[40]Tan Ming Hui and Nazia Hussain， "Quad 2.0： Facing China's Belt & Road？，" RSIS Commentary， No.033， February 2018.
[41]吴心伯：《特朗普执政与中美关系走向》，《国际问题研究》，2017年第2期，第19页。
[42]Mark Landlernov， "Trump Heads to Asia with an Ambitious Agenda but Little to Offer"， November 2， 2017， https//www.nytimes.com/2017/11/02/us/politics/trump-china-japan.html.
[43]吴心伯：《特朗普执政与美国对华政策的新阶段》，《国际问题研究》，2018年第3期，第84页。
[44]Josh Rogin， "Trump's Indo-Pacific Strategy： Where's the Beef？"， The Washington Post， June 6， 2018.
[45]Michael D. Swaine， "Creating an Unstable Asia： the U.S. 'Free and Open Indo-Pacific' Strategy"， March 2， 2018， http：//carnegieendowment.org/2018/03/02/creating-unstable-asia-u.s.-free-and-open-indo-pacific-stategy-pub-75720.
[46]Rahul Roy-Chaudhury and Kate Sullivan de Estrada， "India， the Indo-Pacific and the Quad"， Survival， Vol.60， No.3， June-July 2018， p. 184.
[47]Indian Ministry of Defense， "Ensuring Secure Seas： Indian Maritime Security Strategy"， October 2015， pp. 32， https：//www.indiannavy.nic.in/sites/default/files/Indian_Maritime_Security_Strategy_Document_25Jan16.pdf.
[48]"Japan - Australia -India- U.S. Consultations"， June 7， 2018， https：//www.mofa.go.jp/press/release/press4e_002062.html.
[49]Rahul Roy-Chaudhury and Kate Sullivan de Estrada， "India， the Indo-Pacific and the Quad"， Survival， Vol.60， No.3， June-July 2018， p. 181.
[50]Harsh v.Pant and Abhijnan Rej， "Is India Ready for the Indo-Pacific？"， The Washington Quarterly， Summer 2018， pp. 49-51.
[51]"Prime Minister's Keynote Address at Shangri La Dialogue"， June 1， 2018， http：//mea.gov.in/Speeches-Statements.htm？dtl/29943/Prime_Ministers_Keynote_Address_at_Shangri_La_Dialogue_June_01_2018.
責 编/周于琬
Abstract： The concept of "Indo-Pacific"， which has been generally accepted in the United States， Japan， Australia， India and other countries， is adopted by the Trump administration to name its Indo-Pacific strategy. This strategy carries forward the Obama administration's Asia-Pacific policy in terms of geography， geostrategic guiding principle， backing India and attaching importance to the Indian Ocean. However， because the United States has positioned China as a "strategic competitor"， the Indo-Pacific strategy pays special attention to the economic competition with China while focusing on maritime security， and tries to give full play to the role of the four-sided mechanism of the United States， Japan， Australia and India. Although the Indo-Pacific strategy has been recognized by Japan， Australia， India and other countries， it still faces the challenges of lack of a general strategic guiding principle， uncertain policy input and weak cooperation with regional partners. It is difficult to realize the US strategic expectations.
Keywords： Indo-Pacific strategy， four-sided dialogue， American diplomacy， Trump administration
