我国农村土地金融业务：制度、模式与建议
李梦宇
党中央关于“十四五”规划及二三五年远景目标建议中提出，要把解决好三农问题作为全党工作重中之重，全面实施乡村振兴战略，深化农村改革及土地管理制度改革。国家多项政策的逐步推行为农村土地的金融化打下了重要基础，商业银行应把握乡村振兴的机遇，探索土地金融业务。
我国农村“三块地”制度建设逐步完善
我国农村土地按性质可分为三类，分别是宅基地、承包经营地（仅限农用）和农村集体经营性建设用地。当前，我国农村“三块地”的制度建设逐渐完善。
宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，对使用权的确权接近80%。2018年中央“一号文件”提出推进宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”：所有权归集体所有;资格权归特定农户所有，可在集体经济组织内部流转;使用权可在集体经济组织内部及少量情况的外部人员间流转。目前，宅基地的确权登记主要围绕使用权展开。国家自然资源部的工作说明中提出，要在2020年底前，完成全国农村地籍调查，农村宅基地和集体建设用地登记率达80%以上。
承包经营地的所有权、承包权、经营权“三权分置”，经营权确权工作接近尾声。承包经营地是农民承包后进行种植的土地，只能用于农业生产，不能用于其他用途。1998年，党的十五届三中全会明确了稳定完善土地承包关系的关键地位，提出承包期延长30年的政策并抓紧制定相关法律法规。2017年党的十九大报告及2018年的中央一号文件也均表明落实好30年政策。截至2020年11月15日，据农业农村部信息，全国农村承包地經营权确权率已超过96%，累计将15亿亩承包地确权给2亿农户。
农村集体经营性建设用地二次入市迎来制度依据。2005年， 国土资源部印发了《关于规范城乡建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，试点开展土地增减挂钩工作（土地增减挂钩是指国家建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩， 可通过地票交易，推动农村建设用地的二次入市）。随着试点工作推进相对成熟化，2020年6月，自然资源部印发了《关于2020 年土地利用计划管理的通知》，提出在全国范围内鼓励开展城乡建设用地增减挂钩，增减挂钩管理计划由各省（区、市）根据需要确定。2020年新修订的《中华人民共和国土地管理法》明确了农村集体经营性建设用地可以入市交易。
监管鼓励农地金融创新
近年来，银保监会多次发布相关政策，引导涉农金融产品和服务模式创新。
监管支持有条件地区探索宅基地使用权抵押贷款业务。2015 年，按照中央部署，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点，推进宅基地“三权分置”确权进程。2019年，农业农村部进一步发文指引各地在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径。
政策鼓励探索承包经营地抵押贷款、担保融资等，地方政府完善贷款风险补偿和缓释机制。2015年，全国人大发布了关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县（市、区）进行农地抵押贷款的决定。2020年实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》中进一步明确了土地经营权可进行担保融资。为了有效降低金融机构开展农地信贷的相关风险，地方政府探索完善风险补偿及缓释、土地抵押物流转及处置机制。截至2020年末，近90%承包地贷款试点地区设立了风险补偿基金，近70%试点地区设立了政府性担保公司。
政策支持推进农村集体经营性建设用地使用权抵押、土地增减挂钩项目贷款等融资模式。2016年，原银监会、国土资源部《关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》提出，在15个区县试点农村集体经营性建设用地的抵押贷款。2019年5月，中共中央和国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，依法合规开展农村集体经营建设用地使用权抵押融资，各家银行机构可依据此文件精神开展相关业务。
现有政策框架下土地金融模式不断创新
截至2019年末，我国金融机构涉农贷款规模近31万亿元（见图1），全国农地抵押贷款规模近600亿元。在现有政策框架下， 银行业机构已尝试布局农村土地金融业务（见表1），形成了以集约化授信为主、个人授信为辅的业务格局。
“银行+企业+村集体+农户”模式。银行在开展土地抵押贷款时，面临土地金融的诸多风险及不确定性。通过引入土地开发企业、农产品加工企业等，形成基于土地的“集约化”授信， 将有效降低银行面临的信用风险。实践中，承包经营地和农村集体经营性建设用地使用权可由村集体组织村民进行统一流转，并由村集体按照市场化原则与相关企业签订协议，明确各方的投资回报期、成本及收益分配等细节。目前，多地存在“土地+文旅”“土地+产业”等模式，银行可对参与其中的文旅、农产品加工企业以项目制方式发放贷款。文旅开发企业以村民的集体经营性建设用地指标为贷款依据，结合企业自身经营情况、文旅项目情况等，向银行申请信贷资金完成旧房拆迁、土地整理和村民集中安置住房建设。项目建成后，农户可享受更好的居住环境， 亦可获得土地流转指标相关收益。农产品加工企业可利用村民的承包经营地流转作为贷款依据，结合自身经营情况，向银行申请信贷资金完成土地复垦、规模化农业经营及集中安置等。
“银行+政府+农户”模式。实践中，引入企业对农村所处的地理环境、经济条件、发展潜力等具有较高要求，大多数农村地区存在一定的招商引资难度。为助力县域脱贫攻坚，实施乡村振兴战略，在经济发展相对落后区域，在当地政府主导及支持下，银行可依据城乡建设用地增减挂钩指标进行整体授信，支持政府对农村土地进行综合整治，并将整治后的节余指标交易收益作为还款保障。农业发展银行在吉林、山东、辽宁、广西等地广泛开展相关业务，在山东省累计审批发放贷款逾300亿元。农业银行是在全国金融系统中较早支持城乡建设用地增减挂钩项目贷款的金融机构，出台专门的增减挂钩信贷产品，明确将“城乡建设用地增减挂钩节余指标”作为农村土地综合整治项目还贷来源，并对农村土地综合整治项目开辟“绿色通道”，在山东、广西、浙江等地均开展了相关业务。建设银行、工商银行在广西、云南等地亦开展了相关业务。
“银行+担保/保险+农户”模式。除土地指标整体流转后的再贷款模式，银行可积极探索与农业担保公司、农业保险公司的合作，在合理控制信用风险的前提下，对需要金融服务的个人农户提供信贷支持。例如，可探索“银行+农户+担保+农业保险” 的模式：借款人将土地经营权进行抵押获得抵押贷款，农业担保公司对贷款提供担保，农业保险公司通过相应的农地作物保险品种对农地作物进行额外保险。此模式下，银行贷款风险得到有效控制，更有力地支持了农村新型经营主体。农业银行在湖南省等地区探索实施了相关业务模式。
“银行+数据+农户”模式。在探索土地抵押贷款时，可积极利用新兴技术，引入多方数据，增强授信指引。例如，可采用区块链技术进行农地抵押贷款，通过与当地人行、国土资源局、农业农村局等单位共建区块链节点，利用区块链不可复制、不可篡改等特点，确保数据及客户信息的真实性，从源头上避免重复抵押的风险。目前，农业银行已在贵州省探索落地相关应用。再如，以技术支持为切入口，与地方政府合作搭建农村土地流转交易平台，通过平台的流转数据及地方政府的种植补贴数据、投保数据等，为农地抵押贷款提供授信依据，有效降低信息不对称导致的信用风险。目前，建设银行相关平台已在8个省市推广。
农地金融业务仍面临一定的挑战
当前，我国农村土地金融主要为经营权抵押贷款等形式，在土地价值评估、风险管理等方面仍面临一定的挑战。
农村土地价值评估体系尚未建立。农村土地经营权价值的准确评估是土地经营权抵押贷款的基础，2016年颁布的《中华人民共和国资产评估法》对包括土地在内的各类资产评估做出法律指引。近年来，实践过程中，农地抵押贷款试点地区建立了专业机构评估、双方协商评估、金融机构自主评估等机制，并运用成本法、收益法、市场价格法等方法展开评估。各地银保监会和人行积极配合地方政府，对价值评估、交易流转等做出制度安排。由于试点地区土地确权进程、土地使用情况、经济环境与结构等存在较大差异，目前尚未建立全国性的农地价值评估体系。
农地抵押贷款违约风险较高。农地是农户获取收入来源的重要基础，基于农地的抵押贷款违约风险较高，较难在贷前进行风险识别。农业具有“靠天吃饭”属性，农业生产效益极易受到自然灾害及极端天气的影响，经营者的收益稳定性较差。部分农户缺乏专业的管理技术及实践经验，仅仅是在政府政策的引导下或高额政府补贴的利益驱动下才进行农业生产，贷款到期时容易出现违约行为。在分散化的农业经营加工情况下，对单个农户进行风险识别及监督的成本较高，农户为了获得资金，存在遮掩自身抵押物缺陷及放大自身优势的倾向。
农地抵押贷款不良资产清收仍存在一定难度。农地抵押贷款的高风险还体现在不良资产清收存在一定难度：农户出现违约后，鉴于农地的社会属性，银行无法简单回收处置，但农地的流轉市场等尚不健全，银行较难处置变现。当前，仍存在农村土地经营权转让价值低、供给与需求之间不适配、流转程序细碎繁杂、办事效率低下等阻碍农村土地经营权流转市场发展的因素。
促进农地金融业务发展的相关建议
在政策层面，因地制宜地将农地金融纳入农村金融框架强化政府对土地金融的支持。土地是各国的重要生产因素， 土地金融的发展需要政府进行完整的制度安排，并给予充分的政策支持。建议我国不断完善相关法律体系，进一步明确“三块地”的确权、流转、抵押等法律及制度要求，尝试建立存款保险制度、农村信用保险制度、农业灾害补偿制度、相互援助制度等针对农业高风险特征的保护性措施。
完善相关配套政策。我国土地金融面临的挑战既在金融内又在金融外，完善相关配套政策是土地金融得以健康发展的重要基础。可探索形成土地评估标准及收费标准等;通过建立估价委员会及估价师协会等，增强协会对从业人员的行为约束。针对农村集体建设用地及承包经营地，探索搭建完善省内土地流转平台， 并逐渐向全国过渡。
鼓励一部分银行发展土地金融业务。在部分国家，针对土地金融形成了较为完整的制度安排。例如，在德国，存在土地抵押信用合作社、土地信用银行、地租银行等金融机构，形成了完善且有竞争力的土地金融服务体系。土地银行可基于农民的土地所有权证办理抵押贷款，并依据土地所有权证打包发行公债，进行资本补充。此举在一定程度上降低了土地金融风险，盘活了农村土地资产，有效缓解了农村资金供给不足的问题。我国可适当鼓励部分金融机构转向土地金融领域，对此类金融机构的土地金融业务提供一定的优惠性支持政策。例如，探索授予其打包发行土地债券的权利，担保还本付息，并通过财政资金购买土地债券;探索在土地贷款的利息、期限等方面给予优惠政策，并给予税收减免等。
在商业银行层面，把握乡村振兴发展机遇，探索土地金融实施路径
探索基于土地流转指标的集约化授信。承包经营地及农村集体经营建设用地的确权、流转实践推进进度较快，具备了较为成熟的融资基础。基于土地流转指标的“集约化”授信的业务模式已发展相对成熟，可有效降低土地金融中存在的信用风险。建议商业银行在经济相对发达区域，可积极探索参与“银行+企业+ 村集体+农户”模式，对当地发展文旅、农林畜牧业产业的企业进行授信支持。建议根据此类模式，优化授信指引，以重点地区为突破口，抢抓相关业务。在经济发展相对落后区域，可积极探索“银行+政府+农户”模式，助力当地土地整治，巩固脱贫攻坚成果。
注重科技赋能，拓展农村场景金融。传统金融机构对三农业务的了解有限，存在较高信息不对称，制约了业务的快速发展。通过科技应用，融合政府、企业等多方数据，可增强三农业务风险控制能力。建议商业银行积极拓展行政事业机构客群，强化各级财政、社保客户攻坚营销。探索为行政事业客户搭建各类管理系统与平台，多方收集、维护三农数据，为发展农村金融业务提供基础。在条件较为成熟的区域，结合农村补贴、种植、土地流转等数据，审慎发展土地抵押贷款业务。
加强与农业保险、农业担保机构的业务协同，探索个人授信模式。随着土地确权进程的不断推进，在部分经济发达区域， “农业大户”的融资需求将迎来快速增长。建议商业银行基于“总对总”模式，推动省分行层面建立与农业保险、农业担保机构的合作，在有效控制业务风险的框架内，审慎探索个人农户土地授信。
建立健全农地金融风险防控体系。我国农地金融的发展仍有待更成熟的外部环境，需要保持审慎探索的态度稳妥推进。建议保持对农地金融政策的敏感度，关注政策变化带来的法律风险。建立与监管、政府机构的协同配合机制，加强与土地评估、农业保险、农业担保机构的合作。增强对农村土地金融流转的认识， 完善农地信贷的信用审批及信用评级机制，形成贷前、贷中、贷后的动态风险管理机制。对农地金融产品的设计及交易等，建立完善的内控机制，防范金融工具创新风险。
（作者单位：中国银行研究院）
