教师退出机制的反思与重构
池峰
摘要：我国在教育规模扩大阶段对教师退出的形式与作用认识不足，未能形成有效的教师退出机制，教师退出困难，优胜劣汰失灵，影响了教育质量的提升。教育步入内涵发展期后，退出机制短板亟待补齐，应尽快落实《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，建立完善教师退出机制，从制订完善教师退出法规、增加退出的形式与梯度、延长新教师试用期、推行主讲教师制、建立教师退出保障机制等方面构建教师退出机制。同时，深化教师收入、职称与考核制度改革，助力退出机制形成。
关键词：退出机制? 反思? 重构
2018年1月20日，中共中央、国务院发布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，这是新中国成立以来中共中央出台的首个面向教师队伍改革的文件，是深入推进教育改革的顶层设计之一。将新时代教师队伍建设改革向纵深推进，须对长期形成的主要矛盾实施攻坚。本文聚焦《意见》中“建立完善教师退出机制”的要求，对我国教师退出机制进行反思并提出政策建议。
一、教师退出的现状
（一）教育规模扩大阶段未形成有效的退出机制
我国的教育事业发展迅速，教师数量在不断增长。《2019年全国教育事业发展统计公报》显示，截至2019年底，全国各级各类学历教育在校生2.82亿人，比2018年增加660.62万人，增长2.40%;专任教师1732.03万人，比2018年增加59.18万人，增长3.54%。对比发达国家的师生比，我国教师数量仍处于增长区间。规模扩大阶段关于教师退出的研究并不充分，统计数据也很少。据报道，全国28个省的505万名中小学教师在首次申请注册时，注册合格率达98.8%，但东北师范大学2014年抽样调查了18个省70所中小学后，却认为县域学校至少存在10%以上的不合格教师。合格率与抽样结果的差异反映了教师退出存在障碍。高校方面，某“985”高校试行教师“非升即走”的退出政策，但近160名未如期晋升的讲师却并未被辞退，多数以转岗形式安置。基于“非升即走”政策设置的高校教师退出机制存在“流不动”现象。随着人口总量与结构的变化，以及创新型社会对人才要求的提高，教育将进入内涵发展期，教师退出机制的迫切性已经凸显。
（二）当前教师的退出并非优胜劣汰的制度安排
目前的退出数据近似于减员统计。“教育部直属高校教师退出机制研究”课题组统计了22所高校的教师退出情况（不含退休），对全部87例样本的退出原因分析显示，因违法违纪退出占34.5%，个人调离占32.2%，未完成任务占25.3%（其中的36.4%教师转岗安置），合同到期占5.7%，其他占2.3%。教育部2004-2009年统计显示，中小学教师退出自然减员占12.5%，调出占54.8%，校内调整占21.2%，其他方式占11.5%，占比最大的“调出”多为教师考入政府机关或待遇优厚的企事业单位，自然减员主要是退休。2011年自宁夏建立教师退出机制以来，至2019年，6155名教师通过提前办理退休手续退出教师岗位。可见，不但教师退出的比例很少，在优胜劣汰下退出的更少，“调出”和“考走”不啻人才流失，也侧面反映了教师待遇不高的现状。
（三）教师退出操作难、执行难
尽管国家多次提出要完善教师退出机制，但无论是《教师法》《教师资格条例》《中小学教师职业道德规范》，还是《中小学教师资格定期注册暂行办法》，对不合格教师的判定及辞退条件都是笼统的、原则性的、片面的，对解聘的前提条件、有权主体、程序、保障措施、申诉途径等关键问题缺乏明确规定。打破铁饭碗就会得罪人，因此，学校更倾向于通过补充新鲜血液和内部转岗来回避与消化矛盾。但是，通过增量改革改善师资结构、以时间换质量，势必造成内耗与机会成本高涨，妥协并不利于新进教师的成长与发展，对学生的负面影响更是无法挽回。如果教师退出机制难以执行，教师队伍就只有量的变化，难有质的升华。
二、对教师退出机制的反思
（一）对教师退出的形式与作用认识片面
教师退出的形式通常包含退休、转岗、辞职、调出与辞退，但这样分类并不妥当。退休不是退出机制的作用结果，考走、调出也并非退出政策的实施目的，仅转岗、辞退等属于退出范畴。现实中，转岗又占了绝大多数，辞退寥寥无几，如2016年全国共有教师1578万人，学校内另有非教师岗位382万个，这些岗位在高等教育和中等教育中的比例分别达到33%和21%（扣除民办院校后比例更高），是这些岗位为转岗提供了空间。
把数量减少等同于退出是混淆概念，是凑数字“糊任务”;把退出等同于辞退则容易畏难，导致回避矛盾“捣糨糊”。这两种误区反映了对教师退出的片面认识。退出应当是有梯度的、融入警示与帮助的“渐进式退出”，不应是前松后緊断崖式的“辞退”，也不应是自然减员的“退休”。退出机制应起到约束、激励、警示、督促作用，并传导到招聘、甄选、培训、考核与薪酬环节，以退出机制促进教师队伍的优胜劣汰才是改革的应有之意。
（二）对教师退出机制失灵的危害认识不足
如果退出机制长期失灵，微观环境既不公平又失效率，就会造成“精致的利己主义者”投机上位、庸碌者占据职称与编制等现象。劣币驱逐良币不但会破坏学术信仰与教育生态，更会侵害学生接受优质教育的机会与权利，贻害无穷。长期回避矛盾与掩盖问题无法面对历史的拷问。1989年，邓小平同志感慨：“改革10年中最大的失误是在教育方面发展不够。”2005年，钱学森先生发问：“为什么我们的学校总是培养不出杰出的人才？”2016年，《人民日报》连续追问：“今天，大学培养的人才合格吗？”当前，面对复杂的国际形势，面对贸易战、科技战、金融战对人才的紧迫需求，我们更应该反思我国教育的不足。教育的质量关键在教师，教师退出机制失灵则是关键的制度短板。
（三）对建设退出机制的迫切性认识不够
教师是思想、知识、技能的先行者，是社会的造血干细胞，应始终保持教师队伍的先进性与纯洁性。当前教师退出机制建设滞后，一方面是担忧校园稳定，另一方面是缺乏上级的支持与推动。然而时间不等人，国际竞争态势也不等人，新时代知识更迭与技术创新的速度更快，提升师资水平已迫在眉睫。习近平同志在2018年全国教育大会上强调“坚持把优先发展教育事业作为推动党和国家各项事业发展的重要先手棋”。在这个先手棋局中，教师退出机制就应是棋筋政策，应快速行动起来，下定决心，尽快试点推行。
三、教师退出机制的设计与构建
（一）制订退出法规，完善退出程序
加快制定教师退出法规，在国家层面分别出台符合高校与中小学特点的教师退出办法，让退出有法可依。各省、自治区、直辖市制订教师退出实施方案，明确规定退出的触发条件、发起主体、判别标准、退出方式与程序，同时赋予教师充分的申辩权，设置申诉、鉴定与复议机制，做到程序正义、证据充分、考核科学、实事求是、审慎严格。
（二）增加退出的形式与梯度
把行政处罚與人事管理中的措施融入教师退出管理，将退出设计为“取消荣誉称号（津贴）、高职低聘、退出主讲教师、退出教师资格、退出事业编制、主动辞职、解聘、试用期不通过”八种形式。把退出贯穿到教师管理全过程，起到“惩前毖后，治病救人”的作用，减少辞退引起的对抗与风险。“渐进式退出”也有利于细化认定条件，提高可操作性。
（三）延长新教师试用期
美国很多州的中小学教师试用期为3～5年，超过三分之一的新教师在其职业生涯的前五年退出教学岗位。较长的试用期提高了筛选精度，有利于退出管理。美国被解聘的教师中，临时教师约占70%，试用期教师约为25%，拥有终身职位的教师占5.2%。我国新教师的试用期一般为1年，建议延长到3年。同时，完善试用期的考核、待遇与保障，客观、准确、负责地考察新教师。
（四）实施主讲教师制
大学可以建立主讲教师、辅讲教师、助教三级分工协作的团队教学制度;中小学可以研究借鉴“新东方”“学而思”等网校的师资管理模式，设置主讲教师、辅讲教师、辅导教师和在线助学教师。主讲教师竞争上岗，实施差别化津贴与绩效制度，不同课程的主讲教师与辅讲教师可以交叉。实施主讲教师制有利于教师梯队建设，也有助于形成教师退出空间。当前，在线课程的推广与普及为实施改革创造了有利环境。
（五）建立退出保障机制
上述八种退出形式中，前三种形式的退出可以通过在职培训、脱产学习、教科研积分等方式帮助教师恢复待遇，后五种形式的退出应制定相应的保障措施，保护退出教师的基本权益，避免激化矛盾，如设置再就业培训基金、根据服务年限给予经济补偿等。例如，广东省曾出台《关于解决离开机关事业单位人员养老保险有关问题的通知》，对被解聘教师的再就业起到了保障作用。
（六）深化相关的收入、职称与考核改革
切实提高教师待遇。习近平同志在2018年全国教育大会上强调“全党全社会要弘扬尊师重教的社会风尚，努力提高教师政治地位、社会地位、职业地位，让广大教师享有应有的社会声望”。华为创始人任正非也多次呼吁：要吸引最优秀的人来当老师，用最优秀的人去培养更优秀的人。一个职业的吸引力与所受激励约束的程度成正相关，应尽快改变低收入对教育事业的扭曲，逐步形成“高门槛、高收入、严考核、严退出”的教师职业特征。
深化职称改革。职称是教师提高待遇、拉开差距的基础。建议扩大教师序列职称职级并采取自然晋升制度，将现有职级从4-5级延伸至7-8级，连续五年综合考核合格者自动晋升一级职称，成果突出者可不受年限破格评审。自然晋升可为“高职低聘”创造空间，并引导教师踏实从教、避免投机，同时也能激励教育英才跨越式晋升。
改革教师考核。综合考核是教师晋升和退出的基础，要科学、客观、公正地开展考核，将学期考核、年度考核、专项考核、随机考核的结果予以应用，全面、准确地还原教师的教育教学工作，为教师退出提供可靠依据。
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