国家控烟实施的困境与对策研究
邹妤婕 张艳
关键词 控烟立法 执法管理 公众参与
作者简介：邹妤婕、张艳，南京信息工程大学法政学院。
中图分类号：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.240一、绪论
国家控烟在广义上包括国家公权力通过制定和实施法律等多种方式监管烟草制品的生产和销售、宣传烟草危害、给公众提供戒烟帮助等以及狭义的公共场所禁止吸烟。20世纪后期以来，吸烟的危害逐渐被科学研究所证实。烟草烟雾中所含的尼古丁、一氧化碳、胺类、酚类、氰化氢、苯并芘 等有害物质能够引发心血管疾病、呼吸道疾病、癌症以及影响生殖能力和智力。同时，二手有害烟雾还会使公共场所的PM10和PM2.5浓度急剧上升，污染公共卫生环境。为保障公民的生命权和健康权，国家采取措施控制吸烟成为大势所趋。
对于政府控制吸烟行为的举措，反对者认为，吸烟是一项权利，吸烟者应享有吸烟自主权。笔者认为，世界上没有国家的法律对所谓的“吸烟权”予以认可和保障，并且吸烟有害健康和环境，吸烟者往往由于无法抗拒烟瘾而“被动”吸烟，缺乏自主意识。可见，“吸烟权”没有法定性，也不满足自主性和正当利益的要求，不具有权利属性。对于吸烟行为，虽有“法无禁止皆自由” 一说，但这种吸烟自由应当以不损害公共利益和他人合法权益为界限，需要通过公权力的介入加以约束，以此来保障非吸烟者的生命健康以及公共卫生利益。因此，国家控烟的必要性和正当性不言而喻。
2003年，世界卫生组织通过了《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》），控制烟草泛滥已然成为众多国家的共识。此后，以欧洲为始，许多国家纷纷开始了控烟立法、建立无烟公共场所的步伐。2006年1月，《公约》在我国生效后，控烟工作有所深化，但是，由于制度、经济、公众意识等因素的制约，我国的控烟效果始终不甚理想。截至目前，国内有关控烟的法律依据仅散见于《未成年保护法》《烟草专卖法》《广告法》等法律和一些地方性法规中。2014年，作为第一部控烟行政法规的《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》胎死腹中，我国的控烟之路仍然困难重重。进入习近平新时代，随着健康战略的落实与新一轮国务院的机构改革，控烟工作迎来新的局面。面对新形势，深入研究分析当前国家控烟存在的问题，探索改革完善之策，对于国家实现公共场所禁烟，最终达成无烟社会的目標具有重大意义。二、现状下国家控烟存在的问题
（一）相关控烟立法的缺失
签署《公约》十多年来，我国有关控烟的立法设置仍然与目标需求有着较大差距，根据《公约》的要求并参照国外做法，不难发现我国在控烟立法上主要存在以下问题：
1.控烟立法效力低，缺少重要内容
目前，相比与其他控烟政策较为完备的国家，我国作为烟草生产和消费的大国，有关控烟的法律法规除零星分布于其他法律的个别条文中外，仅以地方法规或规章的形式呈现，缺少专门的国家层级的控烟立法，对于与控烟相关的烟的种类、控烟范围、执法主体、法律后果等问题规定不明，导致了有关部门在控烟的具体实施过程中无法可依的局面，不利于全国控烟工作的开展。同时，虽然已有不少城市制定了地方控烟条例，如《北京市控制吸烟条例》《上海市公共场所控制吸烟条例》等，但还有如云南、贵州等省份或城市没有制定相应的控烟法规，且地方的立法新旧有别、水平参差不齐，上位法的缺失也导致下位法没有统一的基础的标准，缺少了行动指南。
2.立法推进受到烟草行业抵制
一方面，我国实施烟草专卖制度，国家烟草总局和中国烟草公司对全国的烟草行业实施统一的经营管理，两者属于“两块牌子、一套机构”，实质上就是自己监管自己，既是官，又是民。同一套班子不可能同时承担促进烟草产业发展和推进控烟工作两项相互矛盾的职责，政企合一，必然导致国家烟草专卖制度背离初衷、向逐利性方向偏移。另一方面，烟草行业能够带来巨大的经济效益，上缴税利是我国财政收入的第一大来源，同时还解决了相关从业人员的就业问题，对社会经济发展的影响重大。而控烟的实施势必会对烟草行业的利益有所减损，出于经济发展的压力和依赖惯性，政府往往会向烟草行业的阻挠妥协，从而导致控烟立法的滞缓。
（二）控烟执法管理不力
1.执法部门职责不明，执法态度消极
由于相关控烟立法的缺失，法律对于控烟执法主体的规定尚未明确，难免导致无人执法、控烟工作受到忽视的尴尬情形。关于执法主体，主要有两种管理模式：一是单部门管理模式，主要由一个部门如卫生计生部门统一管理控烟工作;二是多部门管理模式，由卫生计生、教育、公安、交通运输、民政、工商等多部门联合执法，在各自的领域内分别监管控烟情况。目前，一些地方控烟条例对控烟主体作出了规定，大多采取了第二种多部门执法的模式，但在这种模式下，多部门分头执法，容易导致执法的配合度和联动性不高，浪费行政资源或是导致部门间的相互推诿，导致行政效率的低下。
2.违法吸烟成本低，法律缺乏威慑力
我国现有的城市控烟法规对个人违法吸烟的处罚主要是责令停止吸烟、警告和罚款。其中，罚款的数额范围一般为50元至200元，处罚数额最高的如深圳、武汉等地也仅为500元，远远少于美国洛杉矶（最高500美元或一个月监禁）、新加坡（最高1000新币） 、澳大利亚（最高10500澳元） 等国家的规定。过于软弱的执法，是对违法者的纵容，也无法达到警示作用。对于单位违法，即对禁止吸烟场所经营者或管理者违法职责行为的罚款金额上也存在同样的问题。
3.控烟执法水平低、效率差
当前，我国的吸烟人数众多，有限的控烟执法人员难以应对复杂艰巨的监管工作，并且，许多违法吸烟的行为往往只发生在极短的时间内，难以被执法人员实时监控到，使得控烟执法的效果不强。另外，作为公共场所全面禁烟的过渡，许多地区在部分场所内设置了吸烟区或吸烟室，如《天津市公共场所禁止吸烟条例》，对不同的区域进行甄别在一定程度上加大了执法人员的工作量，降低了执法效率。
（三）公众对控烟政策的配合度低
首先，中国受到烟文化的影响久远，全国烟民数量超过亿 ，吸烟已经成为许多人特别是男性的一种生活习惯和社交方式。在当今中国，公众对于吸烟存在的危害有着基础认知，但大多数人尽管知道，却秉持着习以为常、听之任之的态度，依然我行我素，不顾场合地抽烟，无视非吸烟者的利益，污染公共卫生环境。其次，对于面对二手烟危害的人来说，大多数人抱着多一事不如少一事的态度，遇见部分场合的吸烟者一般只会避而远之，并不会直接出面制止，这也就让吸烟者更加肆无忌惮。而他们即便是想要投诉举报，也常常因为不清楚管理部门而不了了之。最后，对于许多室内场所的经营者（如饭店、酒吧、唱歌房等）来说，他们处于盈利的考虑，往往会选择迁就顾客，不会主动设置醒目的禁烟标识并且劝阻顾客吸烟，再加上相关执法部门监管不力，使得许多吸烟者对于公共场所吸烟违法缺乏必要认识。在此现状下，政府要在公共场所实施禁烟就变得十分困难。三、控烟难题的对策探索
针对上述控烟难题，在契合《公约》要求的基础上，结合我国多年来开展控烟工作的实际情况，笔者提出如下建议：
（一）补足控烟相关立法的缺漏
1.制定全国性的专门的控烟法
为改变我国控烟立法落后的状态，必须着力推进全国性控烟法律法规的制定，在立法中对重要的原则性规定加以明确，如拓宽禁烟的公共场所范围、将同样有害的电子烟纳入立法、确立多部门控烟执法模式、实施预防控制未成年人吸烟的举措、要求在烟草制品包装上印制文字和图形警示、全面限制烟草广告、设立戒烟服务机构、规定各主体法律责任和违法的最低处罚标准等，让中央立法与地方立法齐头并进，上行下效，上下贯通，建设高效合理的控烟法律体系，促进控烟举措的科学实施。
2.改革烟草专卖体制与相关政策
一方面，将国家烟草专卖局和中国烟草总公司的职能作出清晰的划分，监管归监管，经营归经营，建议可以尝试在保持垄断的前提下将中国烟草总公司独立为市场企业，使之真正受到政府的监控。另外，2018年新一轮的国家机构改革后，国家烟草专卖总局所属的工信部原有的牵头《公约》履约职责被划归到了国家卫生健康委员会，新的监督部门的设置有望为国家控烟的实施打开新的局面。另一方面，改革相应的税收和财政制度，防止财政对烟草经济过度依赖，合理提供烟草税率，在保证税收的同时控制烟草的流通与销售，在保障人的生命健康权和烟草行业发展中寻求平衡点。
（二）完善政府控烟执法的管理体系
1.改善执法模式、明确执法主体责任
为了最大程度的聚集执法力量、发挥执法效果，应当对现有的较为僵化的执法模式加以改进，在多部门执法模式下，确定由卫生计生部门领导统筹其余部门进行联合执法，灵活分配控烟职责与任务，而不再是“各管各家”。对于有人力和财力的地区，笔者建议，可以设立专门的控烟执法部门，聘用以及从各部门抽调人员组成，必要时可以要求其他相关部门予以协助，设置专项经费，专人专管，职责明确。
2.严格违法吸烟责任，加强惩戒
加强控烟执法效果，必须加大违法处罚力度，以财产罚为主，严格追究违反控烟法律法规的个人和单位的责任。笔者认为，对于个人违法吸烟的，应当将警告后再犯处以罚款的程序简化为发现后责令立即停止吸烟并当场罚款，加强警戒，提高效率，执法人员应视具体情况在200元至1000元的标准限度内处以罚款;对于单位违反控烟职责的，在1万元至3万元的限度内处以罚款，以此强化控烟效果。在此，笔者不建议在控烟执法中适用自由罚，因为我国的吸烟人群庞大，自由罚过于浪费行政资源，不具备可操作性且处罚过重有违必要性原则。
3.组建控烟执法队伍、创新执法手段
面对执法能力较低的问题：其一，可以如笔者上述建议所言，组建专职的执法队伍，设置控烟警察岗位，吸纳更多执法力量;其二，执法部门可以与禁止吸烟场所的经营者和管理者达成有效对接，促使其尽好禁止在经营场地内吸烟的管理职责，视实施情况予以奖励或惩戒，形成政府监管单位，单位监管个人的高校的间接管理模式;其三，执法人员应当善用场地监控、执法记录仪、警用无人机等电子设备 ，快速有效地对违法行为进行监控与取证;其四，吸烟区并不能保证与非吸烟区完全隔离，执法部门应通过明确缓冲期或过渡期时间、严格限制吸烟区的设置和使用等方式，逐步取消吸烟区的存在，最终达成公共场所的全面禁烟。
（三）大力动员公众参与控烟工作
徒法不足以自行，再完善的法律制度，没有广大公众的支持与配合，执行起来也会举步维艰。尤其针对公众场所控烟，中国烟民高达数亿人，仅仅依靠政府部门的执法来落实控烟是远远不够的，鼓动公众参与控烟工作才是最便捷、高效的方式。
首先，需要加大对公众的宣传和教育力度，在完善立法的前提下，将“公共场所吸烟违法”这一概念扎扎实实地烙进公众的脑海。通过互联网、杂志报刊、电视广播等多种渠道，全面化、普及化地宣传吸烟的危害，宣扬健康无烟环境的概念，特别是要在學校就吸烟问题进行专门教育，及时防止未成年人走上吸烟的道路。其次，让公众成为控烟立法与执法的参与者，在制定控烟法律法规时向公众征求意见，设置专门的咨询和举报电话，鼓励热心群众以志愿者的身份在一些公共场所担任控烟监督员，佩戴独特的胸牌或袖章，帮助执法机构发现劝阻违法吸烟行为，有效减少执法成本。最后，动员全社会加入控烟行动。对于饭店、商场等盈利性场所，政府通过一些奖励机制与优惠政策，引导其自觉主动加入到打造无烟环境的行列中;鼓励支持民间控烟组织的发展，与其合作开展一些教育讲座或控烟运动等，点燃社会公众控烟热情。四、结语
控烟将是国家一项长期且艰巨的任务，虽然我国控烟立法起步较晚、控烟政策受到经济发展、公众观念等因素的制约发展进程比较缓慢，但是从《“健康中国2030”规划纲要》制定，到十九大报告“健康中国”战略的提出，再到《国务院关于实施健康中国行动的意见》颁布、健康中国行动推进委员会成立，国家发展健康中国、促进《公约》履约以及控烟政策实施的决心已然彰明较著。相信未来，通过制定科学的控烟法律体系、完善高校合理的控烟执法体系以及动员全社会加入控烟行动，无烟社会、健康中国一定到来。
注释：
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