欧盟法律中的预防原则简述
刘渝
摘要：随着社会的发展，人类生活面临的不确定风险越来越多，气候问题、食品安全、医疗卫生等领域都存在潜在地风险、科学的不确定性。如何降低对公共利益的损害，这对政府的行政能力提出了严格的挑战，因此风险预防原则的提出正是顺势而为。通过对疯牛病案、辉瑞案、磷脂质案、孟山都案等判例对风险预防原则进行了解释和细化，并归纳预防原则的内涵。结合我国实际情况和预防原则的发展过程，对中国的启示是我国对预防原则在环境保护领域适用是认可的，至于在国内其他领域的适用还需综合考量多方因素作出决策。
关键词：欧盟法律;预防原则;法律适用
中图分类号：D996.9;D922.68 文献标识码：A?文章编号：1003-2177（2021）06-0033-03
0 引言
由于预防原则与传统行政法原则间具有一定冲突以及各国行政体制的差异，预防原则在具体适用中存在较大争议，国际上通常在环境保护的领域上适用该原则，但欧盟却通过立法和有关判例逐渐确立了预防原则在欧盟法律中一般法律原则的地位。
1 预防原则的概念
预防原则起源于20世纪70年代德国的Vorsorge prinzip原则，最初它旨在强调为了防止环境损害，应该进行事前的预防以便避免可能存在的危害的发生[1]。随着欧洲一体化进程加快，预防原则在欧盟的法律中也发展迅速。1991年制定的关于建立欧洲联盟的《马斯特里赫特条约》（以下简称《欧盟运行条约》）首次在欧盟基础条约中明确了预防原则，其中第191条第2款规定：“欧盟的环境政策应致力于高水平的保護，同时应考虑欧盟不同区域之形势的多样性。该政策应以风险预防原则，采取预防行动原则，重点从源头纠正环境损害原则，污染者付费原则为基础……”虽然此时出现了预防原则的相关概念，但仍然是对环境保护这一领域的具体规定，除此之外欧洲法院往往比较“含蓄”。由于此时对预防原则的“破圈”适用缺乏法律依据和统一标准，欧洲法院积极寻求在环境保护领域外适用的合法性。它根据《欧盟运行条约》第11条的规定：“环境保护的要求应纳入欧盟政策与活动的制定和实施中”，将预防原则适用到判例中，还对《欧盟运行条约》其他具体条款进行解释，《欧盟运行条约》第191条第1款，“保护人类健康”也属于环境政策的目标之一;另外，《欧盟运行条约》第168条也规定：“所有欧盟政策与活动的制定和实施都应该保证高水平的人类健康保护”，这些法条解释扩大了预防原则的适用范围。除此之外，欧盟委员会在《欧盟运行条约》以外又专门制定了关于预防原则的其他文件，虽然依旧没有明确规定预防原则的定义，但为扩宽适用范围提供了理论基础。最终，《欧盟运行条约》的基础条约、欧洲法院的判例和欧盟的相关立法和文件制定，使得预防原则成功“破圈”，并逐渐发展成为欧盟法律的一般原则。特别是在欧盟法院的各种判例中都提及了该原则，而且通过这些判例对预防原则进行了解释和细化，使其内涵逐渐明晰。
1.1 疯牛病（BES）案
20世纪90年代中期，疯牛病在英国开始大规模爆发，在该病对人类健康是否有影响尚不明确的情况下，欧盟委员会决定暂时性的采取全面禁止英国出口牛、牛肉和牛肉制品的紧急措施。英国认为欧盟的决定没有法律依据，存在是否合法以及欧盟是否有权的争论。在没有证据表明疯牛病的产生与牛等有关的情况下，欧盟不能仅因为食用可能会造成一定的风险就作出限制的决定。因此英国提起了诉讼，但欧洲法院认为：“在该决定通过时，活体动物、牛肉和衍生产品所构成的风险存在很大的不确定性。如果不能确定影响人类健康的风险是否存在或其程度如何时，欧盟机构可以采取保护性的措施，而无须等到这些风险的现实存在和严重性显露无遗”。欧洲法院认为欧盟的决定有效。
这是欧洲法院第一次以判决的形式为保护公众健康而适用预防原则，并将其适用范围扩大到了食品安全领域。虽然欧洲法院在判决的时候并没有明确提到预防原则，但可以隐晦地看出欧洲法院对预防原则持支持的态度。此外，还可以根据这一判决得出预防原则适用的前提，即公共安全面临潜在风险、科学上的不确定性，而相关管理机构根据这一前提条件所采取的保护措施是具有合法性的。从这个角度出发也能说明欧盟采取的紧急措施是合法的。
1.2 辉瑞（Pfizer）案
该案主要是因为欧盟委员会撤销了辉瑞公司的某项添加剂在市场销售的许可，辉瑞公司向欧洲法院提起诉讼，质疑该项撤销的规制行为的有效性。该项添加剂是一种名为维吉霉素的抗生素，主要添加在动物饲料上，只需要少量的使用就能使得动物生长速度加快。欧盟撤销的理由是该添加剂存在降低动物对抗生素耐药性的可能，而这种耐药性的减弱可能会通过食用传给人类。针对这种担忧，辉瑞公司认为没有任何科学依据可以证明两者存在关联关系，要求撤销该决定。最终欧洲初审法院在对预防原则进一步的解释基础上，维持了对辉瑞公司所作的禁令。欧洲初审法院认为“尽管由于科学上的不确定性，与添加剂有关的风险的现实和严重性也不十分明显，欧盟委员会与理事会可以通过预防原则行事。”这次判决再一次明确重申了预防原则的适用前提，而且进一步地对预防原则具体的涵义和适用规则作出了规定。具体而言：
（1）提前对风险进行评估。风险评估并不要求提供确凿证据证明风险的存在和转化为不利后果的严重性，也无须要求该事件的发生和可能造成的结果有必然的联系。换句话说，真实性和科学性不作为主要依据，可能性才是判断依据，但是也需要一些准确真实的数据佐证，要符合独立和透明原则，让社会公众接受。
（2）举证责任的分配。欧洲法院认为应该由欧盟有关机构承担举证责任。欧盟必然会对风险进行评估，有相应的了解后再作出各项决定。当决定开始产生争议后，由欧盟进行举证更符合公平和效率的原则。
（3）欧盟具有自由裁量权。欧盟在是否适用预防原则、在哪种情况下适用预防原则等方面都可以进行自我合理判断，而欧洲法院无权要求欧盟必须适用。针对欧盟自由选择后作出的公正而合理的行为，法院仅可以判断对欧盟适用预防原则有明显错误导致无效行为，或者没有法律依据，欧盟滥用权力做出的超过自由裁量范围的决定。
1.3 磷脂质（ Artegondan） 案
该案主要是涉及欧盟委员会撤销了某种药物产品在市场销售的许可行为。该种药物产品是一种含有“安非他命”厌食剂，主要添加在动物饲料上，只需要少量的使用就能使得动物加速饱腹感以达到厌食治疗肥胖的目的。欧洲法院审理后认为该撤销无效。
（1）在风险评估上，没有可靠的科学依据进行佐证，且欧盟也并没有对此作出合理解释。
（2）举证责任的分配。在医药局通过某种医药品的申请并授权经销商可以投入市场销售时，这需要生产者提供该医药产品的安全性以及符合功效性的科学数据加以证明。而在欧盟撤销该医药产品的销售许可后产生争议，理应由其证明该项决定符合预防原则。
（3）自由裁量权。法院认为公共利益要高于经济利益，“要求有权机关采取适当的措施用以防止对公共健康、安全与环境的特别潜在危害，并且给予这些利益更为优先的保护，因而导致风险预防原则可以成为共同体法律的一般原则。因为共同体机构在他们所有领域的活动中都有保护公共健康、安全和环境的责任。风险预防原则可以被理解成为由前述欧盟条约引发的独立原则。”
这是欧洲法院非常明确地在判决文件中提及到了风险预防原则，要求有权机构采取合适措施，防止针对公共健康、安全和环境的潜在风险，并且较经济利益优先保护上述利益。由此承认了有权机关对适用预防原则有裁量权，但对裁量权也作出了限定，指出自由裁量权必须符合保护健康、安全和环境优先于经济利益的原则，以及相称性和不歧视原则[2]。至此，预防原则在欧盟适用范围已经由最初的环境政策扩展到欧共体的其他行为，成为欧盟法律的一般原则。
1.4 孟山都（Monsanto）案
该案涉及《欧盟食品条例》第259和97条设置的一项将新型食品和新型食品成分（主要为转基因食品）投放到市场适用较为简化的授权许可程序的制度。意大利卫生部门对此产生了质疑，认为应采取全面详细的授权许可程序。理由依据是《欧盟食品条例》的第12条，“如果有新的信息或重新评估现有信息之后，有详细的理由认为遵照条例生产的食品会对人体健康或环境造成危害，就允许成员国临时限制或中止使用这种食品的交易活动。”欧洲法院则认为该简洁程序具有正当化的要求，因为该程序只对实际存在的食品适用，如果危害是可以明确的，那么就不需要更加详尽的风险评估程序。进而欧洲法院又指出，因为危险可能只有经过详尽的风险评估之后方可能被确定，所以简化程序当然是但也只是可以根据条例作出的一系列评估中的第一个步骤，接着可能要启动的程序正是第 12条规定的内容。这表明简化程序的适用仍需遵循预防原则，根据预防原则可以对适用简易程序授权许可的食品进行全面的风险评估，以此作出相应决策以保证公众健康。
而以往的案件中，欧盟机构都将预防原则用作“盾牌”，即用其作为辩护理由为受到攻击的欧盟条款辩护，而在此案中该原则的角色从“守护”变“侵害”，成为了申请人手中的“剑”不断的刺痛欧盟法律。欧洲法院给出的解释也是在维护预防原则在欧盟法律中的优先适用，由此可以看出预防原则在欧盟法律体系中一般原则的地位不断得到强化和认可，特别是在维护食品安全领域。
以上是预防原则在欧盟法律体系发展过程中影响较大的几个判例，特别是磷脂质（Artegondan）案，为预防原则的具体适用有了欧盟法院明确的判例支持。总结以上判例，可对欧盟法律中预防原则的内涵作出相应归纳：当面临可能潜在的危险或科学上的不确定性时，有关机构可以为了维护公共健康、安全和环境利益采取适当的行政措施;预防原则的适用前提是科学的不确定性，即无法以科学的角度去确定该事物是否会造成一定性的损害;有关机构要进行科学的风险评估判断，评估的核心是成本—效益分析，根据评估结果决定是否采取措施或措施类型;政府机构不能滥用预防原则的裁量权，所采取的行政措施必须符合比例原则和非歧视性原则;预防原则涉及举证责任倒置，由有关机构在该适用行为产生争议后承担举证责任。
2 在我国适用公共卫生领域的问题
虽然风险预防原则作为国际环境保护领域上的关键性角色，起着重要的作用，而且已经成为欧盟法律的一般原则，其国际影响力也越来越大，伴随着我国经济的快速发展，我国各方面面临的潜在的危险和科学的不确定性也随之增多，特别是近几年的药品安全和食品安全问题的逐渐显现。我国大多时候采用的是损害预防原则，即危险发生后，根据科学确定的风险采取预防措施。在2020年的新冠疫情暴发后，我国是否可以考虑借鉴欧盟的风险预防原则，以及是否可以将其适用到公共卫生领域，以减少疫情造成的破坏。
（1）预防原则在我国缺乏适用的法律基础。虽然我国加入的多个有关环境保护和生物安全的国际环境法文件都有体现预防原则，如《里约热内卢环境与发展宣言》的第十五条：“为了保护环境，各国应根据其能力广泛运用预防的方法，在有严重或不可挽回损害的威胁时，缺乏充分的科学确定性不应被用来作为延迟采取防止环境恶化有效措施的理由。”但我国并没有对该原则进行系统的国内立法，也只是在有关环境单行法、行政法规和部门规章中提及了“预防”和“环境风险”等词语，并没有明确说明这是预防原则的适用，相关概念依然模糊。在我国环境法尚且如此，那么可想而知要想在更广的公共卫生领域发展，首先需要在立法层面予以支持。
（2）我国目前没有完备的风险评估机制。风险评估是预防原则适用的大前提，只有经过科学的风险评估，然后才能采取预防措施。虽然预防原则并不要求证明风险影响的现实存在，只需要证明存在风险的可能性，但这仍需要尽可能多的科学数据加以证明。预防原则中的风险评估除了涉及到政府部门的价值判断，更多是要依据特定领域的专业科学知识。在运用预防原则对科学的不确定采取有关措施时，政府部门往往在较短时间就做出了决策，会导致在某些复杂问题上不能做到全面风险评估，使得社会对他们所采取的预防措施不能信服。此时建立期科学完备的风险评估机制就显得尤为重要，要建立一个科学完备的风险评估机制，政府部门的价值判断不能取代专业机构的专业意见，要在充分听取专业机构的专业人员意见基础上做出决策。
（3）适用预防原则的成本可能超出其收益。不可否认预防原则是可以将危险扼杀在摇篮里，但预防原则的适用不仅需要考虑社会目标，还要综合考量经济目标，毕竟科学的不确定性中除了潜在风险，还存在社会经济利益。预防原则的适用意味着舍弃一定的经济效益，政府部门适用预防原则作出的决策所造成的损失可能大于潜在风险的损害。我国所处的社会阶段不同于欧盟国家，不可能像欧盟国家一样在各方面严格适用风险预防原则，我国公共卫生领域包括种类繁多复杂的食品和药材，很多民间食品和传统药材科学已经证明对公共健康确定存在一定的风险，然而这些食品和药品已经形成一条完整的经济链，如果严格适用欧盟的预防原则，那么这些食品和药品都有可能被清退市场，由此产生的社会风险可能大于收益，所以我国应当在综合考量经济目标和社会目标的基础上，有限适用预防原则。
基于以上考量，我国现阶段对预防原则应持谨慎态度，现阶段还不能急于将其运用到公共卫生领域。但不可否认的是，盡管预防原则存在很多争议和缺陷，很多国家适用预防原则已经成为一种趋势，从我国积极参与有关预防原则的国际条约可以看出我国对预防原则在环境保护领域适用是认可的，至于预防原则在国内其他领域的适用，还需综合考量多方因素作出决策。
参考文献
[1]王婉琳.欧盟风险防范原则的立法借鉴[J].环境经济， 2014（05）：36-40.
[2]叶波.欧共体健康和环境法中的预防原则[A].中国欧洲学会欧洲法律研究会.中国欧洲学会欧洲法律研究会2008年年会论文集[C].中国欧洲学会欧洲法律研究会：武汉大学国际法研究所，2008：19.
（责编：赵露）
