美伊关系的症结及美国视野下的“伊朗问题”新发展
金良祥
【内容提要】2019年是伊朗伊斯兰革命胜利40周年，也是美伊对抗的40年。美伊关系的症结在于各自国内均存在强大的反对对方的政治势力，特别是美国社会对人质危机的记忆以及反对伊朗的政治游说严重限制了美伊关系的发展。美国视野下的“伊朗问题”始于“伊朗伊斯兰政权问题”，延伸出“伊朗核问题”，又因“伊朗扩张问题”而更加复杂。其中，“伊朗核问题”是近期美伊敌对关系的集中体现。由于上述三大问题相互叠加、相互联动，“伊朗核问题”将会更加复杂难解。
【关键词】美伊关系；“伊朗核问题”；伊朗地区外交；伊核全面协议
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.02.009
2018年5月8日，美国总统特朗普正式宣布退出伊核全面协议，并于8月6日和11月4日先后两次对伊朗实施制裁。美国对伊政策的反复凸显了美伊关系矛盾重重。美伊国内都存在反对对方的强大政治势力，制约着双边关系发展。此外，中东地区反伊朗力量的政治游说也是制约美伊关系的重要因素。受上述因素的影响，美伊关系改善仍遥遥无期。美伊矛盾历时之长，在当代国际关系中极为少见。2019年是伊朗伊斯兰革命胜利40周年，也是美伊对抗的40年，加强对美伊关系的探讨具有重要意义。
从美国退出伊核全面协议看美伊关系的症结
特朗普宣布退出伊核全面协议引起伊朗的强烈不满和国际社会的不安，标志着奥巴马政府开启的接触伊朗以及改善对伊关系的进程已经中断。美伊关系僵局难以突破，最根本的原因在于双方国内反对对方的政治势力都十分强大，特别是美国国内的反伊政治势力更胜一筹。
第一，对伊斯兰文明以及伊朗伊斯兰革命的偏见是美国国内反伊政治势力的文化和意识形态基础。伊斯兰文明和基督教文明之间的矛盾延续至今。20世纪90年代，美国哈佛大学著名教授塞缪尔·亨廷顿提出的文明冲突论，认为两者之间的“关系充满风暴，彼此将对方视为外人……是一种激烈竞争的、发生不同程度热战的关系”。[1]他的观点得到了美国政界和学术界的广泛认同。“9·11”恐怖袭击事件以后，时任美国总统小布什甚至将打击恐怖主义的行动称为“十字军东征”，后虽得到白宫发言人的澄清，但仍被普遍认为是“心误”而不是“口误”。美国将自己视为西方基督教文明的代表，将伊朗视为伊斯兰文明的代表，使得双方关系具有强烈的文明冲突色彩。这种偏见构成了美国国内反伊政治势力的文化和意识形态基础。
第二，对1979年“人质危机”的记忆是美国国内反伊政治势力的社会基础。“人质危机”[2]是伊朗伊斯兰革命以后美伊关系转折的标志性事件。尽管已过去将近40年，但美国社会对这次危机的记忆并没有淡化，每隔一段时间就会在美国国内被重新提及。2005年，美国各大媒体间流传着一张“人质危机”的照片，指称照片中劫持者为时任伊朗总统内贾德，引起美国舆论一片哗然；[3] 2012—2013年，美国好莱坞以“人质危机”为蓝本拍摄电影《逃离德黑兰》，获得多项奥斯卡大奖；[4] 2014年4月，美国指称伊朗总统鲁哈尼任命的驻联合国大使哈米德·阿布塔拉比（Hamid Abutalebi）曾经参与劫持人质，并拒绝为其发放入境签证。[5]美国社会对“人质危机”的记忆和再现是美伊关系沉重历史负担的集中体现，也是美伊关系积重难返的重要原因。美国外交官员被蒙上双眼的镜头不断出现在美国的电视媒体上，成为美国国内反伊情绪和反伊政治势力的重要舆论基础。
第三，中东地区反伊朗力量的政治游说是美国反伊政治的外部因素。长期以来，伊朗奉行高调反对以色列的政策，引起以色列强烈不满，特别是2003年伊拉克萨达姆政权崩溃之后，伊朗就被以色列认为是中东地区唯一能够威胁其安全的国家，以色列对伊朗的敌意进一步上升。在此情况下，积极建构伊朗威胁、游说美国遏制伊朗成为以色列合乎逻辑的战略选择，并成为美国国内反伊政治势力经久不衰且不断强化的重要原因。美国学者米尔斯海默曾指出，以色列和以色列游说集团不厌其烦地阻止美国政府同伊朗进行接触，而且“他们几乎每个回合都取胜了。不幸但却可以预料的是，比起接触战略，这种强硬方法并不管用，而是更加糟糕”。[6]沙特是另一个与伊朗敌对的主要中东国家，通过军售和经贸关系引诱不断强化美国国内反伊政治势力，是导致特朗普政府退出伊核全面协议的重要外部因素之一。
伊朗国内也存在反美政治势力。伊朗伊斯兰革命的领导者、前任最高领袖霍梅尼将美国视为“撒旦”，现任最高领袖哈梅内伊则一直将美国称为“全球最傲慢的国家”。某种程度上，反美主义是伊朗伊斯兰共和国的政治基因。这既是因为美国是伊朗前政权的主要支持者，长期对伊朗实施外交孤立、经济制裁和军事威胁政策，也是因为伊朗无论是在民族性格还是宗教文化上都与美国的政策形成了矛盾。但相对于美国国内反伊政治势力而言，伊朗国内反美政治势力对美伊关系的影响是有限的。在拉夫桑贾尼和哈塔米执政时期，伊朗都积极争取改善对美关系，但并未得到美国的积极呼应。鲁哈尼政府尝试以谈判方式解决“伊朗核问题”，释放出积极改善对美关系的信号，但遭到特朗普政府退出协议的回应。
美国视野下的“伊朗问题”及其新发展
美伊关系僵局主要是美国国内并没有真正做好在政治上接纳伊朗的准备，其集中体现是美国视野下的“伊朗问题”，不仅包括“伊朗伊斯兰政权问题”，还包括“伊朗核问题”，以及近年来不断被提起的“伊朗扩张问题”。这三大问题虽分别属于不同的领域，但在美国国内政治中相互联系和叠加加剧了美伊之间的紧张关系。
美国视野下的“伊朗伊斯兰政权问题”是美伊紧张对立的根本原因。部分因为美国对伊斯兰文化传统的否定，也部分因为伊斯兰革命期间的“人质危机”事件，美国政界和学界中相当一部分主流精英认为，建立于1979年的伊朗伊斯兰共和国是一个以极端主义意识形态为思想武装的奉行激进扩张政策的非理性国家。1995—1997年担任美国中央情报局局长的詹姆斯·乌尔西（James Woolsey）曾指出，“今日统治伊朗的独裁政权的意识形态植根于千年之前的极端什叶派伊斯兰教义以及对近期历史的仇恨”。[7]而另一部分美国学者则认为伊朗是建立在与西方自由主义意识形态对立的极权主义意识形态基础上的独裁国家，同时也是一个奉行扩张主义政策的国家，但仍是一个理性的国家。如美国对外关系委员会成员詹姆斯·林德塞和雷·塔基就認为，伊朗是一个追寻革命理想而又维护其现实利益的当代神权国家。[8]
上述对伊朗的认知也反映在美国对伊朗的称呼上。1979年伊斯兰革命之后，美国将伊朗伊斯兰政权称为原教旨主义政权；克林顿政府时期，美国将伊朗列入“无赖国家”名单；2002年小布什政府又在国情咨文中将伊朗列入“邪恶轴心”国家名单之中，不久以后又将伊朗列入“暴政前哨”国家行列。
基于上述认知，美国一直将颠覆伊朗伊斯兰政权视为对伊外交的重要目标，只是在不同时期的实施力度有所不同。两伊战争爆发之后，美国给予伊拉克大力支持，试图将新生的伊朗伊斯兰政权扼杀在摇篮中。此后美国历届政府均为伊朗境内外的反政府力量（如流亡海外的“人民圣战者组织”等）提供不同形式的支持，试图借助它们的力量推翻伊朗伊斯兰政权。美国对伊朗实施经济制裁的一个重要目标是诱发伊朗国内民众对政权的不满，以动摇伊朗伊斯兰政权的统治根基。
美国视野下的“伊朗核问题”则是由“伊朗伊斯兰政权问题”延伸出来的。美国将伊朗伊斯兰政权视为敌对的独裁政权，故而在主观上对伊朗核能力建设感到担忧，只是在不同时期的担忧程度和采取的政策力度有所不同。奥巴马执政时期努力与伊朗达成的伊核全面协议，一度为“伊朗核问题”软着陆创造了条件，但在特朗普当选美国总统后付诸东流。具体而言，特朗普政府认为伊核全面协议不应具有“落日条款”，即对伊朗核能力建设的限制不应是阶段性的，而应该是永久性的；奥巴马政府过早将美国冻结的伊朗资产归还且没有将伊朗的导弹项目和地区政策纳入伊核全面协议。虽然国际原子能机构多次出台报告肯定伊朗兑现了伊核全面协议义务，但特朗普政府还是以上述理由退出了该协议。
需要指出的是，“伊朗核问题”是美国国内反伊政治的体现。2003年美国以摧枯拉朽之势推翻了伊拉克萨达姆政权，极大地激发了其以西方民主改造中东地区的野心。在此背景下，伊朗伊斯兰政权成为美国的目标，而“伊朗核问题”则成为美国借以进行政权更迭的借口。特朗普反对并退出伊核全面协议，主要原因之一就是他本人便是美国国内反伊政治势力的组成部分。奥巴马执政时期虽主张与伊朗接触，但卸任后不能再左右伊核全面协议的命运。
美国视野下的“伊朗扩张问题”也是21世纪以来加剧美伊紧张的重要因素。伊朗伊斯兰革命以后，美国便将遏制伊朗扩张作为其中东战略的重要任務。20世纪80年代，美国通过支持伊拉克遏制伊朗输出革命；90年代，美国将伊朗作为其“双遏”战略的目标之一。[9]总体而言，美国对伊朗的遏制还是基本达到了预期目标。20世纪80年代末以后，随着拉夫桑贾尼当选伊朗总统，伊朗不仅事实上放弃了输出革命的政策，而且在外交上也保持低调。
进入21世纪以后，伊朗的地区影响力再度表现出上升趋势。2001年美国发动的阿富汗战争推翻了当时与伊朗敌对的阿富汗塔利班政权[10]，2003年美国发动的伊拉克战争又为伊朗清除了伊拉克萨达姆政权的威胁。这两场战争极大地改善了伊朗周边的战略环境，客观上使得中东地区分裂的什叶派地缘板块连成了一片，即从伊朗到伊拉克、叙利亚和黎巴嫩的什叶派新月地带。2011年的“阿拉伯之春”削弱了伊朗周边的阿拉伯国家，为伊朗利用阿拉伯国家内部的什叶派力量扩大影响创造了条件。伊朗先后为巴林、沙特和也门的什叶派力量提供不同形式但主要是政治和道义上的支持，其影响力深入到了一些周边阿拉伯国家的内部。叙利亚危机爆发以后，伊朗旗帜鲜明地站在巴沙尔·阿萨德政府一边，尽可能为其提供政治、道义、经济和军事支持，助其渡过危机。
相较于20世纪80年代，21世纪伊朗的地区影响力上升在很大程度上并不是其主动为之，而是具有被动获得的特点。伊朗崛起并不是主动崛起，而是因为美国的战略失误或其周边国家的内乱所致。只是在叙利亚问题上，伊朗表现出了一定的战略主动，目的则是维护其既得地缘战略利益。但即便如此，伊朗影响力扩大还是引起了美国的强烈不安，特别是伊朗通过支持巴沙尔政府实现了其在叙利亚的军事存在，其军事力量得以投送到叙以边境地区，这被以色列视为国家安全的直接威胁。
伊核全面协议和“伊朗核问题”的前景
伊核全面协议和“伊朗核问题”是两个不同的概念。伊核全面协议的合法性基础来自于联合国安理会的批准，不会因为特朗普政府退出协议而失去法理基础，但“伊朗核问题”是美国对伊朗核能力建设的主观担忧，只要美伊之间缺乏基本互信的状态不改变和美国国内仍然存在一定规模的反伊政治势力，“伊朗核问题”就将长期存在。
第一，伊核全面协议的法理基础仍将长期存在，但政治基础遭到严重削弱。伊核全面协议合法性的基础在于联合国安理会2015年7月20日通过的2231号决议，要求会员国按照《全面行动计划》中规定的时间表执行该计划；促请所有会员国、区域组织和国际组织采取适当行动支持执行《全面行动计划》，包括采取与《全面行动计划》和本决议提出的实施计划相应的行动，不采取不利于履行根据《全面行动计划》做出的承诺的行动。[11]简言之，上述有关各方通过谈判确定的义务得到了联合国安理会的认可。因此，特朗普政府退出伊核全面协议，只是意味着美国单方面拒绝兑现联合国安理会决议的义务，并不意味着伊核全面协议法理基础的丧失。只要联合国安理会没有通过决议终止伊核全面协议，该协议的合法性就应该始终存在并且为其他国际社会成员继续履行协议提供法理依据。
2018年，美国退出伊核全面协议并重启对伊制裁，不仅禁止本国企业与伊朗发生经贸关系，而且限制第三方与伊朗开展经贸合作，破坏了伊核全面协议的政治基础。如果伊朗不能通过履行伊核全面协议义务换取经济利益，其继续履行该协议的动力将大大弱化。
第二，围绕“伊朗核问题”的博弈将呈现更加复杂的局面。如前所述，美伊两国国内均存在强大的反对对方的政治势力。“冰冻三尺非一日之寒”，只要美伊之间缺乏基本互信，“伊朗核问题”就会存在。
“伊朗伊斯兰政权问题”“伊朗核问题”和“伊朗扩张问题”虽都是美国视野下“伊朗问题”的组成部分，但“伊朗核问题”仍然是美国的首要关注，因为伊朗核能力建设将实质性改变美伊之间博弈的态势。而三大问题之间的相互交织则增加了“伊朗核问题”解决的难度。小布什执政时期，“伊朗核问题”深陷僵局，很大程度上是因为美国将“伊朗核问题”和“伊朗伊斯兰政权问题”相互混淆造成的。时任伊朗总统内贾德之所以拒不妥协，重要原因之一便是认为美国的目的是推翻或者至少是在全球层次上孤立其政权。2003年美国以发展大规模杀伤性武器为由推翻了并没有上述问题的萨达姆政权使伊朗更加坚信其与美欧之间的矛盾乃根本性的政权之争，无论其在核问题上作出何种让步，都不能解决问题。[12]
奥巴马政府之所以能在“伊朗核问题”上实现突破，原因则是就事论事，将“伊朗核问题”和“伊朗伊斯兰政权问题”进行剥离。2009年伊朗历新年之际，奥巴马向伊朗表示祝贺，并以“伊朗伊斯兰共和国”相称，这是美国总统第一次直呼伊朗的全称，也在一定意义上表明美国对伊朗伊斯兰政权的承认。2013年9月，鲁哈尼出席联合国大会期间，奥巴马还向鲁哈尼发出了举行会晤的邀请，虽因伊朗方面的原因没有实现，但这一邀请表达了当时美国政府对伊朗政府的善意，美国前国务卿克里也多次与伊朗外长扎里夫同桌会谈，这都是美伊关系改善的积极信号。
遗憾的是，特朗普入主白宫以后，美国重回将“伊朗伊斯兰政权问题”和“伊朗核问题”混淆的老路。特朗普曾指出，“自从1979年其革命的神权政体产生之初，伊朗伊斯兰共和国便对美国及其盟友和伙伴宣告了其敌意”。[13]特朗普这一表态的逻辑结论便是要推翻伊朗伊斯兰政权。不仅如此，特朗普政府还对“伊朗扩张问题”保持高度关注。按照特朗普的说法，“伊朗仍然是世界上主要支持恐怖主义的国家，为真主党、哈马斯、塔利班、基地组织以及其他恐怖主义网络提供支持。伊朗还继续给伊拉克的教派冲突火上浇油，支持也门和叙利亚内战”。[14]可以预期，特朗普政府将这三个问题交织在一起的政策，将使“伊朗核问题”呈现更加复杂的局面，极大地增加其处理难度。
（作者系上海国际问题研究院副研究员）
（责任编辑：甘冲）
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[1] 塞缪尔·亨廷顿著，周琪等译：《文明的冲突与世界秩序的重建》，北京：新华出版社，2002年版，第230-231页。
[2] 1979年11月4日，一些愤怒的伊朗革命群众占领了美国驻伊朗大使馆，并将56名美国外交官劫持为人质，时间长达444天。
[3] “CIA finds Iranian president likely not hostage-taker”， CNN， August 12， 2005.
[4] “Argo： Iran may sue over ‘unrealistic film”， Sky News， March 12， 2013.
[5] “U.S. says Irans Pick for U.N. Envoy Wont get a Vsia”， The New York Times， April 12， 2014.
[6] 约翰·米尔斯海默、斯蒂芬·沃尔特著，王传兴译：《以色列游说集团与美国对外政策》，上海：人民出版社，2009年版，第420-421页。
[7] James Woolsey， “Parallels between Present-day Iran and Nazi Germany”， https：//www.nationalreview.com/2010/06/parallels-between-present-day-iran-and-nazi-germany-r-james-woolsey/.
[8] James M. Lindsay and Ray Takeyh， “After Iran Gets the Bomb： Containment and Its Complications”， Foreign Affairs， July 2009， p. 35.
[9] 克林顿执政时期将遏制伊拉克和伊朗作为其中东外交的主要任务之一，简称“双遏战略”。
[10] 出于共同反对美国的需要，伊朗與阿富汗塔利班改善关系并逐渐加大了对塔利班的支持，参见http：//epaper.xiancn.com/xawb/html/2012-08/03/content_133925.htm。
[11] 参见联合国安全理事会2015年7月20日通过的2231号决议。
[12] Mahmood Sarioghalam， “Understanding Iran： Getting Past Stereotypes and Mythology”， The Washington Quarterly， Autumn 2003， P.70.
[13] Donald Trump， “Ceasing U.S. Participation in the JCPOA and Taking Additional Action to Counter Irans Malign Influence and Deny Iran All Paths to a Nuclear Weapon”， https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/ceasing-u-s-participation-jcpoa-taking-additional-action-counter-irans-malign-influence-deny-iran-paths-nuclear-weapon/.
[14] 同[13]。
