扶贫小额贷款在精准扶贫背景下的合法性与合理性论述

    喻爽　张少峰

    关键词 扶贫小额信贷 精准扶贫 运作机制 户贷户用 可持续发展

    作者简介：喻爽、张少峰，安徽农业大学。

    中图分类号：D922.28? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.203

    近些年来，我国经济飞速发展，我国城乡经济差距问题较为突出，究其原因主要是三农问题阻碍经济的发展。农村的扶贫小额信贷与三农问题密切相关，不仅关系着扶贫机构的利益，还关系者扶贫人口的脱贫以及到社会稳定与经济发展。农村扶贫小额信贷自实施以来赢得了不错的成绩，得到了各界广泛的认可，其综合我国实际发展国情以及国外的成功经验，具有一定的合法性和合理性，对于解决三农问题具有实际意义。但是纵观目前我国的发展情况，仍然存在一些问题，当前我国要解决的便是研究出一条农村扶贫小额信贷的可持续发展之路。一、扶贫小额信贷的概念及其背景分析

    （一）扶贫小额信贷的定义

    农村贫困户由于经济实力薄弱，即使自己想要从根本消除贫困，也会受到限制，因此，扶贫小额信贷就运营而生。扶贫小额信贷作为一种消除贫困的手段之一，其在我国发展的时间较短，[2]在学界没有一个统一的定义，中国国内学界对于扶贫小额信贷的观点和认识存在分歧。总的来说，扶贫小额信贷调整的是政府、贫困户、银行、农业企业四者之间的关系。具体的行为方式为县级及以上的扶贫办对建档立卡的贫困农户进行评估，选出建档立卡的贫困户，然后再对他们进行信用评级，对于信用良好，然后可以发展的建档立卡贫困户提供5万元以下，3年以内的不再需要抵押，也不需要担保，完全由政府贴息的一种信用贷款。它的建立是为了帮助建档立卡的贫困户贷款，贫困户从银行获得信用资金，从而可以从事一些小型的商业活动，暂时冲破贫困的限制，它与正常的贷款不同的是更加偏重于解决農村扶贫事业的发展。

    （二）扶贫小额信贷的背景分析

    1.扶贫小额信贷的经济背景。2013年，习总书记调研后提出了精准扶贫这一新概念。而金融扶贫作为精准扶贫的重要组成部分，[3]有着其不可或缺的作用。扶贫小额信贷的是金融扶贫的重要手段，[4]它可以帮助贫困人群脱贫，也可以帮助促进国家经济的发展。因为农村的经济发展速度慢，贫困人口较多，基层机构对于保障贫困人口的能力较弱，很难解决基层人口资金不足的问题。而扶贫小额信贷作中国政府的一项新的政策，将各方力量凝聚在一起，更好地发挥了金融机构的力量，对于帮助基层贫困群众脱贫起着不可代替的作用，更加体现了国家关于精准扶贫中的精准二字。

    2.扶贫小额信贷的政治背景。习总书记提出，要重点把握好金融扶贫在政府工作中的作用。扶贫小额信贷是政府主导的一项工作，而中央也极度重视。因为国家政策将脱贫作为一项重要的政策，为了保障这一政策的实施，将金融作为产业发展的组成部分是极其重要的。扶贫小额信贷的是好的决策，这其中有许多非常有利的影响。大力发展扶贫小额信贷不仅在本质上保证了农民的生存，同时也鼓励他们发展农村的小型经济。

    （三）小额信贷的特性

    小额信贷作为一种独特的扶贫方式，其具有以下几个方面的特性：其一，小额信贷的额度不高。银行根据贫困户的发展的需要，制定相应的额度，满足贫困户初步发展，待一定的时间后，要求其还款。其二，无需担保。贫困户的经济实力本来就很弱，如要求其做担保，将使贫困户的生活雪上加霜，银行基于其贷款的依据就是信用，无需考虑还款能力。其三，贷款的利率低。一般三年内无利息，由政府出资做补贴。其四，没有监督，使用自由。小额信贷没有相应的规定小额信贷的用途，自由出入，没有机构、机关监督，这也是小额信贷的问题所在。二、扶贫小额信贷的合法性、合理性分析

    （一）扶贫小额信贷现状分析

    解决扶贫工作是中国乃至世界各国的难题。而其中，最本质的原因就是因为资金的支持不足。通过调查，笔者了解到安徽省宿州市泗县经济开发区通过精准扶贫，获得了极大的利益，带动了45户贫困户分享扶贫资产的收益。扶贫小额信贷是农村生产资金的来源之一，一定程度上处理了农村村民、贫困户贷款难的问题，缓解了农村村民之间贷款被不平等对待的问题。减少了农村村民向不正规的贷款机构贷款的现象，一定程度上可以维护社会的稳定，保障农民的权益。就目前的实际状况来看，农村扶贫小额信贷确确实实可以解决农村金融扶贫方面的问题，并且取得了一定的成效。

    （二）扶贫小额信贷法律依据

    扶贫小额信贷有着较为充分的法律依据，在立法上就什么是扶贫小额信贷，参与扶贫信贷的贫困户的标准是什么都做出了明确的规定。各个省份对于扶贫小额信贷的都有着具体的“意见”。比如说安徽省宿州市泗县人民政府出台了“关于全县扶贫小额信贷的指导意见”中，将扶贫小额信贷的目标导向、关键环节、具体措施、确定额度、风险防控、监测机制都做出了明确的规定。且将其指导性目标任务进行了分解，各个镇各个乡的建档立卡户的数量，贫困户的信息都有明确的记录。

    （三）政府对扶贫小额信贷工作的支持

    各个省份对扶贫小额信贷任务都有着详细的要求，要求保持“户贷户用”的目标方向，消化存量“户贷企用”贷款。政府还要求相关部门对于有发展能力以及信用意识的建档立卡的贫困户进行一定的培训。同时，政府还会给予相关的金融机构补贴，除了政府自身要求政府部门的工作人员对于扶贫小额信贷工作的认真开展，还采取相应的措施促进扶贫小额信贷的顺利进展。政府部门还将扶贫小额信贷这一项任务，作为年度考评的重要指标，足以看出政府对于扶贫小额信贷工作给予了极大的支持与帮助。

    三、扶贫小额信贷在实践中存在的问题及解决措施

    （一）扶贫小额信贷在实践中的问题与不足

    1.立法政策不完善。扶贫小额信贷没有统一的立法规定，立法层级较低，多散件一些规章、法规、通知、决定、意见。在相干扶贫小额信贷的文件中，多规定行为的一些规范，并没有明确的规定如果不履行相应的义务，应该承担什么责任。在实践中，建档立卡的贫困户并不是将借贷款来的钱用于小型的农业生产经营，而是其他用途的比比皆是，但是在实践中并没有任何规制的方法和法律。

    2.农户素质较差，信用度偏低。农民因为接受教育的程度较低，所以普遍素质较低，信用度偏低。故此很容易出现这样的情况，就是当农民用完扶贫小额贷款之后，而不偿还贷款。这样极大的损害了金融机构以及政府的利益也容易带动不良风气的发展。同时，因为农业生产的风险较大，而相关贫困户承担风险的能力也较弱，这样很容易出现建档立卡的贫困户无法、无力偿还贷款的情况。

    3.目标对象对扶贫小额信贷政策的支持力度不大。由于建档立卡的贫困户对扶贫小额贷款的认识不够，也不知其作用是什么。因为其守旧的思想，所以其对于扶贫性小额信贷的理解不够，也不愿意支持这一政策的推广。扶贫小额信贷不愿意去使用扶贫小额信贷。同时，农村扶贫小额信贷的目标对象现在大多都是建档立卡的贫困人口，而这其中很多都是孤寡老人，其对农业生产的经营不懂，也没有这个意识。他们没有这个需求也没有这个能力申请扶贫小额信贷。

    4.外部监管存在问题。扶贫小额信贷的监管主要是由金融机构和政府有关部门负责的。如果有关政府部门对于扶贫小额信贷的监管力度不够的话，那么按期还款的可能性也会更小，并且关于现实当中的户贷企用现象十分严重，也没有相应的机构监督和管理，这是对贫困户合法权益的一种侵害。如果完全靠目标对象自身来调节的话是不够的，政府等有关部门需要加强监管贷款的用途，引导农民正确使用申请成功的扶贫小额贷款。

    （二）扶贫小额信贷的相关建议与解决措施

    1.完善立法，从根本上解决农村小额信贷风险高的问题。农村小额信贷的风险较高，對金融机构来说，普遍情况下，很多银行都不愿意贷款给农村的贫困户，而政府大力倡导的扶贫小额信贷政策，[5]使得农村的贫困户可以贷款，但是这其中还有很多让金融机构承担的风险，想要从本质上解决这一问题就要从立法上与以规制，制定《小额信贷法》，明确哪些行为是权力，哪些行为是义务，哪些行为是可为，哪些行为是不可为，并将相应违反义务的行为予以明确的立法归责。

    2.加强宣传，提高建档立卡贫困户的素质。建档立卡贫困户作为扶贫小额信贷的目标对象，如果提高了其积极性的话，那么扶贫小额信贷将会在农村普及。想要他们对扶贫小额信贷这一政策产生信任，就需政府及其有关部门加强宣传，比如说专门在农村地区开。比如说专门在农村地区开讲座，为他们普及相关的扶贫小额信贷的相关知识、具体的措施以及存在的好处。并且可以邀请知名度较大的农户和养殖户，农业生产的知识，为其教授农业生产的基本技能。

    3.加强监督，完善风险监管。扶贫小额信贷有着诸多的问题，比如说银行会有较大的风险，建档立卡的贫困户不愿意贷款。在现实生活中，很多企业将扶贫小额信贷的贷款，用于企业资金的周转，这样都与扶贫小额信贷的初衷相浡，增大了贫困户的风险。另一方面，一些建档立卡的贫困户在使用信用资金上，并不是为了脱离贫困，而是奢侈享乐，真正的脱离小额信贷的初衷。因此，明确监管的行为主体，实行“政府-村委会-银行”三连体的监管措施，保障小额信贷落入真正贫困的农户手中，同时，在使用小额信贷上给予相应的监管，让小额信贷用到实处以，杜绝这种现象的发生，让扶贫小额信贷真正的做到“户为户用”的目标。

    4.建立小额信贷使用引导模式。一些建档立卡的贫困户，由于文化水平有限，在使用上往往出现问题，容易陷入金融风险。因此，建立起小额信贷使用引导措施，前期，对小额信贷的使用者进行培训，提高专业素质。中期，对小额信贷的收益进行评估，对于盈利的，鼓励其继续从事所属商业活动，对于亏损的，及时止损，防止亏损进一步扩大，造成不必要的损失。后期，及时把握小额信贷的收回，使资金能够有效的运转。四、结语

    扶贫小额信贷自从在我国发展以来就带来了许多好处，但是其中也存在着诸多的问题需要解决，有许多的风险需要防控。这需要多主体共同的努力多方面的着手，需要立法者完善立法;政府主导金融市场秩序;贫困户要提高自身的素质;金融机构需要进行严格的资格审查以及监管贷款的用途。从而让扶贫小额信贷顺利进行，推动金融扶贫的开展，进一步推进精准扶贫的发展。

    参考文献：

    [1]刘园.理性选择视角下的精准扶贫小额信贷研究——基于天祝县打柴沟镇贫困户层面的分析[D].兰州大学，2017.

    [2]赵扬.农村小额信贷的法律思考[D].黑龙江大学，2014.

    [3]曹巍.金融扶贫绩效评估及模式选择——以阜阳市为例[D].安徽财经大学，2017.

    [4]郝彬.江苏省扶贫小额贷款研究[D].南京农业大学，2007.

    [5]陈予鑫.屏南县贫困户小额信贷需求及其影响因素研究[D].福建农林大学，2017.