全球经济治理体系变革与中国的角色
卢静
【内容提要】全球经济治理体系自形成以来一直随着国际力量对比和世界经济形势的变化而进行着变革。进入2018年以来，国际形势的不确定性增加，大国之间竞争博弈日趋激烈，全球经济治理体系进入重构关键期。当前，全球经济治理不但面临价值共识的危机和单边主义的严重冲击，而且全球贸易规则制定权的争夺也十分激烈。中国作为世界第二大经济体和最大的发展中国家，积极推动全球经济治理体系朝着更加公正合理有效的方向变革，不仅是中国营造有利国际环境的需要，也是自身应承担的一项重要国际责任。在推动全球经济治理体系变革进程中，中国的角色是新价值理念的引领者、国际制度的共建者、全球方案的贡献者和集体行动的参与者。
【关键词】全球经济治理体系;变革;中国角色;大国竞争
2008年国际金融危机爆发后，世界经济格局进入深度调整期，全球经济治理体系变革加速推进。过去十余年，在国际社会的共同努力下，改革与完善全球经济治理体系取得了显著成绩，但同时也面临着一些突出问题，尤其是进入2018年以来，国际形势的不确定性增加，大国之间竞争博弈日趋激烈，全球经济治理体系进入重构关键期。当前，全球经济治理不但面临价值共识的危机和单边主义的严重冲击，而且国家间围绕全球贸易规则制定权的争夺也十分激烈。中国作为世界第二大经济体和坚定奉行对外开放战略的发展中大国，积极推动全球经济治理体系朝着更加公正合理有效的方向变革，这不仅是中国营造有利于自身发展的国际环境的需要，也是其所承担的一项重要国际责任。在推动全球经济治理体系变革的进程中，中国将扮演怎样的角色，不但是世界高度关注的问题，也是当前中国外交面临的一项重要任务。
全球经济治理体系变革是历史大势
现行全球经济治理体系的基础是第二次世界大战后由美国主导建立的布雷顿森林体系，国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WB）、关税及贸易总协定（GATT，1995年被世界贸易组织WTO所取代）是该体系的三大支柱。布雷顿森林体系建立在美国超强实力的基础上，既是美国价值观念和利益诉求的反映，也推动着资本主义经济融合程度的不断提高。以经济自由化为价值引领，以多边主义为治理方式，以有约束力的规则为治理手段的布雷顿森林体系，通过稳定国际金融秩序及推动国际贸易自由化，在战后资本主义世界的经济复苏和发展方面发挥了历史性作用。
全球经济治理体系自形成以来，一直在变革中求生存谋发展。20世纪六七十年代，美元危机和经济危机的频繁爆发，既暴露出以美元为中心的布雷顿森林体系本身固有的矛盾和缺陷，同时也严重削弱了美国的经济实力，导致国际货币体系发生深刻变革，布雷顿森林体系被牙买加体系所取代。[1]尽管布雷顿森林体系已经崩溃，但IMF、WB和GATT这三大支柱仍然存在并发挥作用。与此同时，日本和西欧的崛起催生出七国集团（G7）。G7作为一个新的世界经济权力中心，通过操控IMF、WB和GATT等主要国际经济组织，为世界经济制定规则，并引领全球经济的发展方向。此外，一系列区域性经济组织，如欧盟、东盟的不断发展和壮大以及1989年成立的亚太经合组织（APEC）等，也在不断完善着全球经济治理体系的框架结构。
进入21世纪以来，尤其是2008年国际金融危机爆发后，国际权力结构发生的深刻变化和世界经济面临的严峻形势，使得全球经济治理体系面临重重危机，国际社会要求改革全球经济治理体系的呼声也空前高涨。一方面，新兴经济体和发展中国家的群体性崛起使全球经济治理体系因代表性不足而面临合法性危机。据IMF统计，新兴经济体和发展中国家作为一个整体，2008年首次在经济总量上超过了发达国家，2016年对全球经济增长的贡献率达到80%。世界经济格局的深刻变化必然要求全球经济治理体系进行民主化改革，以增加新兴经济体和发展中国家的代表性和发言权。另一方面，金融危机的爆发充分暴露出全球金融治理体系的缺陷，并深层次反映出新自由主义理念主导下全球经济治理体系的弊端。20世纪80年代末90年代初，美国政府为适应国际金融垄断资本全球扩张的需要，伙同IMF和WB炮制出主张自由化、私有化、市场化的“华盛顿共识”，并向全世界推广，以此治理世界经济。在新自由主义主导下，美国经济加速金融化，金融虚拟化、泡沫化，实体经济逐步空心化，金融监管出现缺失，最终酿成次贷危机并演变为一场严重的国际金融危机。
在国际金融危机背景下，全球经济治理体系进入加速变革期。二十国集团（G20）、金砖国家（BRICS）等新的全球经济治理平台诞生，在2009年G20匹兹堡峰会上，G20被确定为国际经济合作的首要平台。在G20框架下，国际金融体系改革加快进行。2010年通过的WB投票权改革方案和IMF份额与治理改革方案（IMF改革方案最终于2016年正式生效），提高了新兴经济体的份额和投票权。为加强全球金融监管，2009年G20伦敦金融峰会上决定将由G7组成的金融稳定论坛扩展至所有G20成员国，并更名为金融稳定理事会（FSB）。作为全球银行业监管标杆的《巴塞尔协议III》也于2010年出台。[2]此外，鉴于WTO主导的贸易自由化进程严重受阻的现实，一系列区域和跨区域的经济一体化谈判加快推进，如发达国家主导的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）[3]、《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》（TTIP）、《日欧经济伙伴关系协定》（EPA）等，东盟主导的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）以及其他区域和跨区域的经济合作安排等。
虽然全球经济治理体系改革取得了一些显著成绩，但金融危机后世界经济依然复苏乏力，全球经济增长动能明显不足。世界经济虽然从2016年下半年开始出现向好迹象，但持续时间并不长。据IMF的《世界经济展望》报告，2017年全球经济实现了近10年来最大范围的增长提速，2018年全球经济虽仍保持增长，但下行风险加大，IMF将全球经济增速从3.9%下调到3.7%。据世界银行2019年1月8日发布的《全球经济展望》报告，受全球金融环境收紧、贸易局势持续紧张等因素影响，2019年和2020年全球经济增速预计将分别放缓至2.9%和2.8%。[4]尤其需要關注的是，自2016年英国脱欧和特朗普上台以来，“逆全球化”风潮在全球此起彼伏，并且有愈演愈烈之势，不但恶化了全球经济形势，而且加剧了全球治理赤字。美国作为世界第一大经济体，不断推卸全球治理的责任。特朗普政府坚持“美国优先”的执政理念，在外交政策上推行民粹主义、孤立主义和贸易保护主义，不但严重影响到全球公共产品的供给，导致全球治理赤字加大，而且增加了国际形势的不确定性。此种形势表明全球经济治理体系面临严峻挑战，仍需要通过变革来寻求解决方案。因此，加速推进全球经济治理体系变革是当务之急。
全球经济治理体系进入重构关键期
2018年是大国竞争与博弈异常激烈的一年，尤其是中美作为世界上两个最大经济体之间爆发的经贸摩擦，无论是对中美两国还是对整个世界都产生了极为不利的影响，国际形势呈现出极大的不稳定性和不确定性。事实上，2017年底特朗普政府发布的首份《美国国家安全战略报告》，就明确将中国定位为美国的头号“战略竞争对手”。自2018年初以来，美国在对华关系上不断制造事端。大国特别是传统大国与新兴大国间战略竞争和博弈的加剧，在全球经济治理领域体现得尤为明显，这使得全球经济治理体系进入重构关键期。
首先，大国竞争引发共识危机，导致全球经济治理体系变革迷失方向。共识是合作的基础。全球治理是人类共同的事业，需要各国形成共识，通力合作。金融危机爆发后，国际社会在稳定全球经济增长和金融秩序等方面达成了广泛的战略共识，这也促成了G20的诞生以及IMF和WB份额和投票权改革等一系列完善全球经济治理体系的改革举措。然而，2018年伴随着大国战略竞争的加剧，全球治理面临着严重的共识危机，其中一个重要体现就是全球化与逆全球化两种对冲力量的激烈较量。以中国为代表的新兴发展中大国认为经济全球化是不可逆转的历史潮流，在新形势下应推动全球化朝着开放、包容、普惠、平衡、共赢的新型全球化方向发展，主张以人类命运共同体价值理念指导构建全球治理体系。而以美国为代表的一些西方发达国家则将自身发展中遇到的困难和问题归咎于全球化，力求通过采取强硬的保护主义、民粹主义等逆全球化政策，以自身利益为优先原则重构全球经济秩序。全球化与逆全球化两种力量的激烈博弈，使得全球经济治理体系变革迷失了方向。
其次，美国奉行单边主义外交，严重冲击着全球治理的多边主义基础。多边主义一直是全球治理的基本原则，体现了国际关系的公平性、互惠性、民主性和国际规则的普遍性。然而，特朗普政府却打着“美国优先”和“美国国家利益至上”的旗号，在全球事务上强硬推行单边主义外交，频繁退出一系列自认为有损于美国利益的国际多边合作机制，单方面向中国、日本、韩国以及欧盟国家等挑起经贸摩擦，同时加紧推进排他性的双边和区域协定谈判，力图以“破”促“立”来重新构建对己有利的经济秩序。而一向致力于推动“有效多边主义”的欧盟，却由于自身面临的各种挑战，在维护国际多边主义问题上不能有效发挥作用。尽管有中国等一些发展中国家高举多边主义旗帜，但终究力量有限，无法有效制约美国在G20、WTO、APEC等重要国际合作平台上的单边主义行径。多边主义由此受到严重冲击，国际社会经过多年建设并精心维护的全球多边协调机制也遭到破坏。
再次，WTO被边缘化，全球贸易治理体系面临解体风险。WTO是当今世界最具广泛代表性的国际贸易组织。它自1995年正式成立以来，在推动全球贸易投资自由化及促进全球经济发展方面发挥了重要作用。然而，自2001年WTO多哈回合谈判启动后，由于各方在农业等核心议题上立场分歧较大且争夺激烈，导致多哈回合谈判多次遭受挫折，加上WTO在争端解决机制和决策机制等方面的制度性缺陷，使其发展受阻，从而在全球经贸治理中逐渐被边缘化。特朗普政府公开扬言美国准备退出WTO，并同时加紧推动达成绕开WTO的排他性双边和地区贸易协定，如将《北美自由贸易协定》（NAFTA）變成《美墨加协议》（USMCA），修订《美韩自由贸易协定》等。其他一些国家也开始倾向于在WTO之外进行贸易谈判，导致各种区域性贸易安排兴起，如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、TTIP、RCEP等。一系列双边和区域贸易安排的达成，使得全球贸易治理体系呈现碎片化。
最后，贸易争端频发及中美爆发“贸易战”，反映出全球经贸规则制定权争夺激烈。2018年美国特朗普政府在全球范围内挑起贸易争端，从年初宣布对包括欧盟、加拿大、日本等传统盟友在内的多个经济体征收钢铝关税，以及对中国进口商品大规模加征惩罚性关税开始，发展到年中世界两个最大经济体中美之间正式爆发“贸易战”并持续至今。在2018年12月中美达成了90天的“休战期”后，双方进行了高度密集的经贸磋商。2019年2月24日，在第七轮中美贸易高级别磋商后，特朗普总统表示将延后原定于3月1日的加税措施，表明中美双方在解决问题的道路上又向前迈出了重要一步。这虽然使人们对中美贸易磋商产生了较为乐观的预期，但“贸易战”能否真正结束仍存在不确定性。而特朗普政府发起的贸易争端和“贸易战”不但给有关各方带来了极为不利的影响，而且也扰乱了全球经贸秩序，阻碍了全球经济复苏进程，其背后反映出的是对全球经贸规则制定权和世界经济秩序主导权的争夺。美国在面临现有国际经济规则对己不利的情况下，力图通过挑起贸易争端来改变游戏规则，对欧盟、日本、韩国、加拿大等盟友如此，对中国这个主要竞争者更是如此。同时，美国还在积极推进制定有针对性的、高标准的贸易投资自由化规则，提高新兴经济体和发展中国家进入国际市场的门槛。美国的行为遭到一些国家的强烈抵制，由此加剧了全球经贸规则制定权的争夺。
综上所述，2018年大国竞争与博弈异常激烈，在全球经济治理领域，全球化与逆全球化之间较量激烈，美国单边主义严重冲击全球多边主义，全球经贸体系碎片化以及贸易争端频发和中美爆发“贸易战”等，这一切均表明全球经济治理体系已进入重构的关键期。
全球经济治理体系变革中的中国角色
中国作为世界第二大经济体、第一大货物贸易国和130多个国家的主要贸易伙伴，长期以来是世界经济增长的稳定动力源，如今也是推进全球经济治理体系变革的关键力量。积极推动全球经济治理体系朝着更加公正合理有效的方向变革，不仅是中国营造有利国际环境的需要，也是自身应承担的一项重要国际责任。当前全球经济治理体系的加速变革与重构，为中国在其中发挥作用提供了历史性机遇。在推动全球经济治理体系变革进程中，中国的角色是新价值理念的引领者、国际制度的共建者、全球方案的贡献者和集体行动的参与者。
首先是新价值理念的引领者。全球经济治理体系变革离不开价值理念的引领。当今世界虽然仍处于民族国家体系阶段，但经济全球化和社会信息化使得国家间相互依存的程度空前加深，各国间利益高度交融，尤其是在全球性挑战和全球系统性威胁面前，各国人民命运与共。在此形势下，中国提出了人类命运共同体理念，它不仅反映出新的历史条件下新的价值取向，而且也是指导当前中国外交的核心价值，是中国参与推动全球治理体系变革的价值引领。在人类命运共同体理念指导下，中国提出了共商共建共享的全球治理观，主张各行为体平等参与、共同建设、共享成果。在全球经济治理体系变革中，中国主张要坚持平等原则，努力提高发展中国家代表性和发言权，确保各国的权利平等、机会平等和规则平等;坚持包容导向，鼓励有关各方积极参与、共同建设;坚持共享目标，倡导所有参与者共同分享治理成果。在保护主义、单边主义蔓延的今天，人类命运共同体理念通过倡导一种新的国家利益观，来解决当代世界面临的难题。新的国家利益观认为，尽管当前国家利益至上原则并没有过时，但是不能用孤立的而是要用联系的、整体性的眼光来看待国家利益，因此主张各国在追求本国利益的同时要兼顾他国利益，不能不顾甚至牺牲别国利益来实现本国利益。而全球治理在本质上就是一个权利与责任相统一的过程，是要在实现个体利益的同时也要提升世界整体利益，也就是使个体利益与世界整体利益相互促进。中国认为，要让所有国家的人民都过上好日子，才是最大的公平，也是国际社会的道义责任。
其次是国际制度的共建者。全球治理靠的是有效的国际制度。国际制度的制定和修改必然会反映主导国的价值和利益诉求，但作为全球治理的国际制度也必须反映国际社会的最大共同预期和普遍行为准则。对于现行的以联合国为主体，包括WTO、IMF、WB等机制的全球治理框架，中国认为其虽然并不完美，却是人类社会迈出的重要一步，对过去几十年世界和平与发展发挥了重要作用。因此，中国坚定维护联合国的核心地位，坚持多边主义仍然是全球治理的基本原则，并在此前提下积极推进WTO、IMF、WB等世界主要国际经济治理机构的改革，支持开放、透明、包容、非歧视性的多边贸易体制，促进贸易投资自由化便利化。同时，中国还积极推动其他多边国际合作平台建设和完善全球经济治理制度。比如在2016年的G20贸易部长会议上，中国首次将贸易与投资议题引入G20议程，并推动达成全球首份关于投资政策的多边纲领性文件——《G20全球投资指导原则》，为营造开放、透明、可持续的全球投资政策环境制定了9项非约束性原则，从而为未来达成多边投资协定奠定了的重要基础，在实现多边投资协调与合作之路上迈出了历史性的一步。中国始终坚持，全球治理的制度规则应该由国际社会共同制定，而不是谁胳膊粗、力气大谁就说了算，更不能搞实用主义、双重标准，应由国际社会来共同推动全球经济治理体系变革。[5]
再次是全球方案的贡献者。有效的全球治理需要切实可行的方案来推进实施。中国在参与全球经济治理改革进程中，不断为国际社会贡献中国方案，并取得了良好效應。中国提出的“一带一路”倡议，开辟了国际合作的新模式，其通过促进各国各地区间的互联互通，形成联动发展格局，为世界经济拓展了新的增长空间，为全球治理提供了新方案。同时，中国还发起创办了亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”），设立丝路基金，促进亚洲互联互通和经济可持续发展，不断完善亚洲金融合作机制。以亚投行为例，截至2018年底，亚投行累计批准贷款75亿美元，撬动其他投资近400亿美元，已批准的35个项目覆盖印度尼西亚、印度、巴基斯坦、塔吉克斯坦、土耳其、埃及等13个国家，涉及交通、能源、电信、城市发展等多个领域。这些项目有助于完善所在国的基础设施建设，推动经济发展，改善生态环境，提高当地人民的生活水平。[6]中国还积极参与了金砖国家新开发银行和外汇储备库建设，通过金砖合作平台进一步完善国际金融体系。
最后是集体行动的参与者。全球治理最终要通过行动来落实，其中如何协调解决多元价值利益诉求的众多行为体的集体行动问题，是开展有效全球治理的核心。中国一贯主张在全球治理问题上，要把能做的事情、已经达成广泛共识的事情先做起来，并积极落实到实际行动中去。在全球经济治理中，中国坚持建立以发展为核心、以包容性增长为目标的治理体系。为帮助发展中国家摆脱贫困，中国积极参与国际合作的集体行动，认真落实联合国《2030年可持续发展议程》，倡导建立更加平等均衡的全球发展伙伴关系，推动形成以联合国为核心、南北合作为主渠道、南南合作为重要补充的国际发展合作格局。中国通过“一带一路”倡议，帮助非洲加强基础设施建设和互联互通，推进新工业化进程。[7]为促进中国与世界的互利共赢，推动贸易自由化和经济全球化，2018年11月，中国在上海举办首届中国国际进口博览会，为各方进入中国市场搭建新的平台。为维护以WTO为核心的多边自由贸易制度，中国切实履行贸易便利化协定，仅2018年中国就4次大幅度降低关税，实现关税总水平从2017年度的9.8%降至7.5%。总之，中国在推动全球经济治理体系变革中是一个行动者，中国倡议和中国方案都转变成了切实行动。
需要特别强调的是，全球治理与国家治理是密切关联、相辅相成的，一国在全球治理中的角色相当程度上取决于其国家治理状况，而中国能否在推动全球经济治理体系变革中充分发挥好上述作用，一个重要前提就是要练好内功。当前，以人工智能为代表的新一轮科技革命和产业变革在加速推进，这给中国赶超带来重大机遇。为此，中国要把握世界新一轮科技革命和产业变革大势，深入实施创新驱动发展战略，加快创新型国家和世界科技强国建设，不断增强经济创新力和竞争力，[8]进一步提升在国际经济体系中的地位，从而在推动全球经济治理体系变革中发挥更大作用。
（作者系外交学院国际关系研究所教授，北京市对外交流与外事管理研究基地研究员）
[1] 1976年1月，国际货币基金组织（IMF）理事会“国际货币制度临时委员会”在牙买加首都金斯敦举行会议，讨论国际货币基金协议的条款，经过激烈的争论，签订了“牙买加协议”;同年4月，国际货币基金组织理事会通过了《IMF协定第二修正案》，从而形成了新的国际货币体系。与布雷顿森林体系下国际储备结构单一、美元地位十分突出的情形相比，在牙买加体系下，国际储备呈现多元化局面，美元虽然仍是主导的国际货币，但美元地位明显削弱了，由美元垄断外汇储备的情形不复存在。
[2] 20世纪70年代中期，国际银行业出现严重问题，导致国际金融市场动荡，引起广泛关注。国际上成立了巴塞尔银行业监督管理委员会，负责组织制订并发布国际银行业风险管理指导文件。1988年，巴塞尔委员会出台了《统一资本计量与资本标准的国际协议》（简称巴塞尔协议Ⅰ）。2010年12月16日，巴塞尔委员会正式发布了《全球更稳健的银行及银行体系监管框架》及《流动性风险计量标准及监管的国际框架》，明确于2013年1月1日起实施，2018年底达标。这是自1988年出台“巴塞尔资本协议”以来的第三版，简称“巴塞尔协议Ⅲ”。
[3] 2017年1月，美国总统特朗普签署行政命令，正式宣布美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。2017年11月，日本、越南宣布除美国外的11国就继续推进TPP达成一致，11国签署新的自由贸易协定，新名称为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。
[4] 《十字路口如何走？习近平五个“坚持”给出中国方案》，http：//www.chinanews.com/gn/2018/11-17/8679333.shtml。
[5] 习近平：《同舟共济创造美好未来——在亚太经合组织工商领导人峰会上的主旨演讲》，http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/1117/c64094-30406239.html。
[6] 金立群：《亚投行设立国际合作典范》，载《人民日报》，2019年1月16日。
[7] 《习近平出席二十国集团领导人第十三次峰会并发表重要讲话》，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-12/01/c_1123792388.htm。
[8] 《李克强：在国家科学技术奖励大会上的讲话》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/08/content_5355891.htm。
（责任编辑：魏丹丹）
