完善我国农业支持保护政策体系的对策建议
摘 要：2014年以来，我国不断探索改革农业支持保护政策体系，并提出建立新型农业支持保护政策体系的目标。改革探索的过程中存在一些问题，比如农业项目细碎分散、政策目标多元、系统性不强、结构不合理等。为此，本文提出五点对策建议：健全部门统筹协调机制，整合财政支农资金;政策目标单一清晰，多重目标要构建政策组合;统筹考虑各项改革，防止农产品结构失衡;优化政策结构，减少对市场的干预;增强制度化建设，稳定生产者预期。
关键词：农业支持保护政策;统筹协调;构建政策组合; 优化政策结构
农业支持保护政策作为我国农业制度供给的核心内容之一，为农业发展提供了重要支撑。党的十九大报告、《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》以及近几年的中央一号文件等都对完善农业支持保护制度提出了要求。新形势下加强对农业的支持保护，并优化完善农业支持保护政策是实施乡村振兴战略和推进农业供给侧结构性改革的必然要求和重要抓手。
一、文献综述
对农业支持保护政策问题的研究以2012年和2014年为界大致可以分为三个阶段，2012年以前的研究相对宏观和笼统，2012年到2014年学界开始对我国农业支持保护政策进行反思，2014年以后，伴随着农产品价格形成机制改革的探索，农业支持保护政策存在的问题更加复杂和多元，学者们从不同的角度对其进行了研究。
2012年以前，学界认为农业支持保护政策存在的主要问题有支持总量不足、支持结构不合理、支持体系不完善等，此外还存在一些其它问题，比如补贴方式扭曲、重点不突出的问题[1];运行机制不健全、制度化保障滞后[2];多头分散管理体制效率低、支持措施的法制化程度低[3];国际竞争压力全面加大、重要农产品关税保护功能偏低等问题[4]。
2012年到2014年，学者们对我国农业支持保护政策的效果进行了反思，沈贵银认为我国农业政策对基层的政策需求反应较少，政策目标与实际效果有偏差[5]。江宜航认为我国农业支持政策效能趋于弱化，需调整完善[6]。
2014年之后，随着农业支持保护政策改革的不断深入，学者们从政策制定、政策实施、政策成效等多方面进行了深入研究。周孟亮基于湖南省的调研发现，农业支持保护政策存在粮食补贴政策不够精准、涉农资金难整合、农田水利基础设施薄弱、政策落实不到位等问题[7]。黄季焜对新疆棉花目标价格改革试点进行了研究，认为目标价格政策操作层面十分复杂、成本很高[8]。杜丙辰、刘福江、王志刚认为我国农业支持保护制度依然存在支持总量很低、结构不合理、地方补贴标准和办法混乱、补贴政策效果不明显等问题[9-11]。李国祥、韩洁认为我国现有农业支持制度扭曲了市场价格和主体经营行为，出现了土地流转租金上升过快、农产品收储加工企业经营困难等诸多弊端[12， 13]。张领先发现我国农业支持政策规模效益较低，存在着“投入-产出”低的问题[14]。胡冰川认为我国农业支持保护制度存在对农业资源的错配，对农业经营的收益保障不断弱化，对农业生产的导向作用严重滞后于市场发展，等问题[15]。
综上可见，学者们研究的热点一直紧跟实践的需要，在中国农业支持保护政策体系基本建立、新一轮农产品价格形成机制改革不断探索的情况下，继续深入研究当前农业支持保护政策存在的问题，对改进和完善我国农业支持保护政策，加快建立新型农业支持保护政策体系具有重要的现实意义。
二、我国农业支持保护政策演变与发展
由于建国后我国实行的是优先发展重工业的赶超战略，虽然对农业也有支持，但总体上处于“负保护”状态。加入WTO之后，尤其是2004年前后，我国才有了真正意义上的农业支持保护政策，伴随着“皇粮国税”的取消，国家陆续出台了以最低收购价和对农民直接补贴为主的各项农业支持保护政策，我国对农业的支持保护由负转正，并不断加强。加入WTO之后的农业支持保护政策根据其发展历程，可分为“初步建立农业支持保护政策体系”和“探索完善农业支持保护政策体系”两个阶段。
（一）初步建立农业支持保护政策体系
国家从2000年开始启动农村税费改革试点，到2006年在全国范围内全面取消了面向农民征收的三类十二种税费[16]。与此同时，从2002年的良种补贴政策开始，逐步建立了以最低收购价和对农民直接补贴为主的农业支持保护政策体系。
2004年，我国价格支持政策发生了重大转型，国家取消了实行十余年的粮食保护价收购，开始在水稻主产省实施稻谷最低收购价。2006 年小麦也开始实行最低收购价，2007 年到2009年陆续开始实施了玉米、大豆、油菜籽、猪肉、食糖等临时收储政策。2011年起，国家开始对棉花实行临时收储政策[16]。这一系列临时收储政策的实施，标志着我国粮食等主要农产品的价格支持政策基本建立。
同时，为了提高农民种粮积极性，从2002年开始，中央针对种粮农民陆续实施了良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴，形成了对农民的收入补贴制度。此外還着眼于保障国家粮食安全、提高农业综合生产能力的农机购置补贴，共同构成了我国影响力较大、政府补贴门类较多的农业“四补贴”制度。2012年补贴总额达到1668亿元，在国家三农投入中占据重要地位[17]。
加入WTO十年左右，我国基本建立了以最低收购价和对农民直接补贴为主的农业支持保护政策体系。这个体系促进了中国粮食连年增收增产，农民收入快速增长，为国民经济发展提供了坚实基础。但是伴随着农业生产成本快速上涨，2007年开始，国家“小步快跑”连续提高了最低收购价和临储价格，加上价格支持政策赖以实行的市场环境发生了根本性变化，2010年稻谷、小麦和大豆的国内平均价格开始超过国际市场的离岸价格。到2013 年已经全面超过了配额内进口农产品的完税价格[18]，我国面临着较大的进口压力、库存压力和财政补贴压力。
（二）探索完善农业支持保护政策体系
面对生产成本地板抬升、进口成本天花板压顶、政策调控空间缩小的三重挤压，2014年国家按照市场定价、价补分离的原则，开始探索农产品价格形成机制改革和收储制度改革，并于2018年正式提出加快建立新型农业支持保护政策体系的改革目标。
2014 年，国家启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，并在之后的几年里根据试点情况不断深入推进改革。2015年，取消了油菜籽的临储政策，并将粮食直补、良种补贴、农资综合补贴政策“三项补贴”合并为农业支持保护补贴进行改革试点。2016 年，建立玉米生产者补贴制度，推进玉米收储制度改革，在全国推开“三项补贴”改革。同时开始轮作休耕，实施东北黑土地保护，治理重金属污染区、地下水漏斗区[19]。2017 年，继续深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，将大豆目标价格政策也调整为实行市场化收购加补贴机制。
2018年，国家提出加快建立新型农业支持保护政策体系的目标，在继续深化各项改革的同时，开展了为期 3 年的农业完全成本保险和收入保险试点。2019年、2020年，国家对构建新型农业补贴政策体系，完善稻谷和小麦最低收购价政策、玉米和大豆生产者补贴政策，推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点等一系列政策进行了部署。
三、我国农业支持保护政策存在的问题
在探索改革农业支持保护政策体系的过程中，也暴露出一些问题，主要有以下几个方面：
（一）农业项目细碎分散，难以形成合力
农业涉及面广，农业发展主管部门多且分散，导致涉农项目多、来源广，但是很多项目散而小、呈碎片化，且资金数量少，申报成本高。项目分散在不同部门，到达基层之后，由于审计问题，整合难度较大，导致财政支农资金使用效率不高，难以形成合力。
如某地县级涉农财政资金项目中涉及农业生产、流通与加工方面的多达30 项，涉及农村经济社会文化建设等方面的也有20 多项[5]。2010—2015年，发改委、财政部、国土部、水利部、农业部等部委发布的涉农文件就有85个之多，仅农业农村改革发展试验类项目，上述五部委就发布了14个[20]。虽然很多项目的扶持对象、扶持方式高度一致，甚至是重复到同一个自然村（组）、同一块地，但是各个项目的实施标准和具体目标不同[21]，难以整合。农业项目多而资金数量少，3—5万元的项目较多，有的甚至不足0.5万元，小项目的申报、审批、验收、评审程序和大项目一样复杂，申报成本很高，导致有些项目无人申报，浪费财政资源。山东聊城有农机手反映，农民购买小型农机具也像购买大型农机具一样，要历经多道手续，操作环节多、资金到位时间长、补贴金额少，群众嫌费事，干脆就不办了[22]。
（二）政策目标多元，执行中容易出现偏差
从出台的农业支持保护政策來看，我国农业支持政策的目标往往是多元的，一项政策要兼顾保障粮食安全和促进农民增收等多个目标。政策目标越多、越复杂，政策执行就越容易产生偏差，或者被扭曲，或者顾此失彼，或者假公济私，或者产生偷懒投机，从而导致实际工作效率低下和政策效果欠佳。
我国连续执行多年的最低收购价政策和临时收储政策早期目标是保障粮食生产，2009年种粮生产成本快速上升之后，政策增加了“保收益”的目标，为了达成两个目标，国家连续提高最低收购价和临储价格[18]，结果扭曲了市场机制，导致生产量、库存量、进口量“三量”齐高的局面。2014年开始探索的棉花目标价格改革，最初采用与当年的种植面积和交售量挂钩的措施①，试图兼顾“保收益”和“保产量”的目标，但是改革当年不仅耗费了大量的财政行政成本，而且农户籽棉销售收入减少，未达到预期效果。2015年，国家放弃了“保产量”的目标，改为主要与实际交售量相挂钩的措施，反而取得了较好的效果，不仅棉花价格上涨，棉农收益也增加了。
（三）政策系统性不强，制约农业生产结构优化
2014年开始采取的“分品种施策、渐进式推进”农产品价格形成机制改革，由于在不同品种粮食比价关系和农作物种植结构上统筹考虑不足，虽然有些独立政策取得了较好的成效，但从整体上看，对农业生产结构的优化调整存在一定程度上的制约。
一是对试点地区主要粮食作物之间存在的替代关系考虑不足，导致新问题出现。以东北地区为例，2016年玉米生产者补贴制度改革后，鉴于水稻的比较收益更高，导致生产者纷纷推进“旱改水”改种稻谷，使得去库存难度相对较大、库存压力本就较高的稻谷面临更大的压力。从长远来看，玉米作为饲料粮、工业用粮未来需求可能增长较快，其供给过剩是阶段性的，而对稻谷等口粮的需求可能是减少的[23]， “旱改水”这种种植结构的调整将对农业生产结构产生不良影响。
二是对非试点地区乃至全国的作物播种面积产生了负面影响。从国家统计局数据看，与改革前的2013年相比，2018年，虽然试点地区棉花种植面积有所增加，但是全国的棉花种植面积却在下降，非试点地区降幅非常大。2018年，试点地区棉花种植面积由2013年的1718.3千公顷增加到2491.3千公顷，增加了45%，而全国却减少22.8%，而非试点地区减幅高达67.2%。大豆也面临同样的情况，2018年，试点地区大豆种植面积由2013年的2742.6千公顷增加到4521.4千公顷，增长了64.9%，而全国仅增长23.9%，非试点地区下降3.8%①。
（四）政策结构不够合理，影响市场作用发挥
我国农业支持保护政策在政策结构上存在“黄箱政策”使用未满，“绿箱政策”使用不足的问题，具体体现为补贴奖励多、金融保险少，价格支持多、收入支持少，保产量的政策多、保生态环境的政策少，等等。“黄箱”政策是增加粮食产量、提高农民收入最直接、最有效的手段，但是容易对生产和贸易产生扭曲，干扰市场机制正常作用的发挥，也容易遭到其他成员的反对。
以某省对种粮大户的补贴为例，2012—2013年对小麦、水稻等粮食作物种植面积较高的补贴，直接诱导大量市场主体为获得补贴而盲目进入种粮农业、扩张规模，导致土地变得稀缺，土地流转价格提高，而2014—2017年补贴金额急剧下降乃至取消，使得种粮主体不得不承担虚高的土地流转费用，有些种粮主体在成本上升、自然灾害和粮价下滑的多重冲击下破产“跑路”[24]。某市对规模养殖主体发展的扶持政策也面临同样的问题，扶持政策诱导架子牛的市场价格上涨，对获得补贴的市场主体规模养殖助益不多，同时挤压了未获得补贴的市场主体的利润[20]，导致行业受损。
（五）政策稳定性、时效性不够，影响生产者预期
农业支持保护政策出台的目的是通过政策手段引导生产者调整生产经营策略达成政策目标，政策的连贯性、稳定性、政策公布的时间、执行的时机都会影响生产者的预期，从而影响政策效果。如果政策不稳定、发布滞后，将导致生产者无法根据政策内容对市场进行预判，从而无法发挥政策对生产的引导作用。如果政策出台时机不恰当，不仅不能达到预期目标，甚至会起反作用。
目标价格改革政策执行之初，目标价格和具体操作细节公布滞后，棉花、大豆均存在目标价格公布时播种工作已经基本结束，而公布具体实施方案时，新棉已上市，大豆都已经收割完毕，导致有些棉农无法获得交售量补贴[25]，豆农种植面积难以核定[26]，影响补贴发放的情况。能繁母猪补贴政策出现了因为出台的时机没把握好，不仅没有熨平价格，反而增大价格波动幅度的问题。此外，有些园区建设等项目传达到基层时，几近截止申报的时间。有基层领导反映曾有个6亿元的国家产业园区建设项目，从省里下达到市里时，只剩下5天就截止了，当地连夜开会，请专家做规划，花了100万元，但终因时间仓促，没能申报成功。
四、完善我国农业支持保护政策体系的对策建议
（一）健全统筹协调机制，整合财政支农资金
中央要进一步完善涉农资金整合的“顶层设计”，建立健全部门之间的统筹协调机制，财政部牵头制定涉农资金整合管理办法，农业农村部等行业部门梳理规范相关政策、项目，自上而下统筹安排财政支农项目资金整合，增强政策的系统性协调性[7]。
一是加快“大专项+任务清单”改革，完善资金分配机制，确保财政资金投向重要领域、关键环节;二是优化部门预算项目，合并同类政策，减少项目种类数量;三是增加政策弹性，适当下放审批权限，对一些小项目简化项目申报审批验收评审程序;四是建立科学合理、操作性强的涉农项目评价指标和涉农资金整合绩效考评奖励制度;五是完善农业项目管理模式，建立信息化平台，实行差异化、精细化管理。
（二）政策目标单一清晰，多重目标要构建政策组合
从经济学的角度来说，不管是民众还是政策执行机构和执行人员都是具有选择性偏好、有限理性的“经济人”，他们都在追求本部门或者本人利益的最大化。一项政策制定、执行的背后存在着各种不同利益主体的博弈，农业支持保护政策也不例外，其制定实施的背后也存在着中央与地方、部门与部门、政府與农业生产者、小农户与新型经营主体等利益相关者的博弈。因此政策目标宜单一而清晰，这样可以最大限度的防止政策被扭曲、被操纵、或者被选择性执行导致的不良后果。
不管是2009年之后的最低收购价政策和临时收储政策，还是探索中的棉花目标价格改革、农业支持保护补贴，都证明了一项政策工具被赋予多重目标时，往往由于政策目标之间缺乏系统性与兼容性，很难同时实现。如果有多重政策目标需要实现，可以构建政策体系，通过不同政策工具的组合来实现各分目标。当前要在补贴政策、价格支持政策为主的基础上，加大金融保险政策的支持力度，继续探索目标价格贷款、目标价格保险、农业收入保险等多种政策工具。根据不同目标灵活选用不同政策工具进行组合，以此提高政策效率。
（三）统筹考虑各项改革，防止农产品结构失衡
鉴于当前我国农产品结构性失衡，小麦优质品种供给不足，水稻需要减量去库存，大豆需要增加产量、减少对外依存度的现状，以及未来小麦、水稻、玉米、大豆等的供给与需求趋势，综合研判、统筹考虑重要农产品价格改革，防止加剧农业生产结构的失衡或者产生新的不平衡。
一是统筹考虑当前与未来一段时间内对主要农产品的需求与供给，防止在改革中造成部分品种从“阶段性过剩”到“阶段性短缺”的大幅波动。针对玉米生产者补贴制度改革出现的“旱改水”现象，既要考虑对稻谷库存产生的压力，又要考虑将来玉米需求增加之后“水改旱”产生的成本。
二是统筹考虑相关政策对试点地区、非试点地区农产品种植面积的影响。棉花、大豆改革中，对试点地区种植面积增加与非试点地区种植面积减少的关联性，要进行深入研究。
三是统筹考虑同一地区不同品种的替代关系、比价关系。根据不同农产品之间的替代效应，统筹考虑补贴标准，以此引导农户调整种植情况，形成合理的农产品种植结构。
（四）优化政策结构，减少对市场的干预
尽管“黄箱政策”使用便捷、效果明显，但是“黄箱政策”的弊端也显而易见，不仅影响市场机制作用的发挥，还容易引发贸易纠纷和制裁。加入WTO以来，美国对中国农产品补贴政策发起了14次诉讼，前13次均不了了之，但是第14次美国胜诉了[27]。这为我们敲了一个警钟，今后要优化农业支持保护政策结构，适当地减少“黄箱”政策，加大“绿箱”政策使用力度，减少对市场的干预。
一是探索多种补贴方式。比如，对大量小规模或极小规模种植户进行补贴，成本非常高，可以探索对不同种植规模的分类补贴;因为与当期种植面积相挂钩的补贴会对市场产生一定的扭曲，可以借鉴美国经验，探索与实际生产脱钩，只与价格挂钩的半脱钩化补贴;对于农产品目标价格改革中仍然存在的保收入、保产量的功能，可以探索农民收入直接补贴。
二是强化金融保险政策的使用力度。积极培育粮食期货及期权市场交易平台，探索建立“期货+保险”的风险分摊制度[26]，完善巨灾保险、再保险等风险分散机制，为完善农产品目标价格保险提供支撑;根据各地对小麦、玉米、花生、茶叶、苹果、马铃薯等作物收入保险的探索与中央的农业完全成本保险和收入保险试点经验，尽快完善和推广农业收入保险政策，减少生产者面临的风险，确保生产者收益;加快农业信贷担保机构建设，提高单户担保额度，增加农业信贷贴息补助。
三是加强农业可持续发展的政策支持。尽管一般服务占用了我国“绿箱”政策支出约一半的资金，但是占比较高的政府服务支出实质上并不属于WTO规则内的国内农业支持，而农业教育科研和技术推广、农业环境保护、农产品质量安全、病虫害防治等促进农业可持续发展的政策占比并不高[28]，今后要加大这方面政策的比重。此外，还需加大“绿箱”政策中环境计划下的支付、资源休耕计划等政策比重，尽快研究使用结构调整援助政策。
（五）增强制度化建设，稳定生产者预期
农业支持保护政策如果缺乏稳定性、时效性，生产者由于信息不对称往往难以形成科学合理的预判，无法发挥政策对生产的引导作用。因此，要增强政策制度化建设，稳定生产者预期。
短期來看，目标价格改革、生产者补贴制度等还在试点，相关的政策措施、政策工具以及配套政策还不完善，还需要比较灵活的政策文件及时调整，但是一定要提高政策出台的及时性可预见性，避免频繁变动、公布滞后的情况。
长期来看，农业支持保护政策还需要加快法制化建设，通过法律强制性明确下来，让生产者决策有依据、生产有预期，减少信息不对称导致的决策失败、生产盲目，有效引导生产者的生产行为，以达到国家宏观调控目标。
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（中文校对：温啸宇）
Countermeasures on Improving Agricultural Support and Protection Policy System in China
XU Tianhua
（Administration and Management Institute， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 102208）
Abstract： Since 2014， China has continuously explored the reform of agricultural support and protection policy system， and put forward the goal of establishing a new agriculture support and protection policy system. There are some problems in the actual implementation and reform of China's agricultural support and protection policy，such as scattered agricultural projects， multiple policy objectives， weak systematicness， unreasonable structure， etc. Therefore， the author puts forward five policy suggestions： improve the departmental coordination and integrate financial support for agriculture funds， clear policy goal and construct policy combination， consider all reform measures， and balance the structure of agricultural products， optimize the structure of agricultural support and protection policy and redure intervention in market， and strengthen the construction of policy institutionalization and stabilize producersexpectation.
Keywords： agricultural support and protection policy; overall planning and coordination; constructing policy mix; optimizing policy structure
（英文校譯：温啸宇）
