政策倡导与法治维稳：多元参与视角下的社会冲突治理

    马原

    摘要：市场化改革之后的当代中国，日趋多元的利益主体尝试寻求救济或表达的通道，国家也逐步在政策层面回应来自社会的各类诉求。通过分析当前我国基层社会冲突的行为特点与政策回报可以发现，基层冲突的行动主体并非公共政策的被动承受者，而更应该被视为政策的“利益相关者”。近若干年来，国家逐渐将多元主体的利益诉求纳入政策过程中，特别是政策议程设置环节，这既是“群众路线”的体现，也融合了现代国家治理的精神和理念，不仅有助于缓和社会矛盾，维护社会稳定，促进政府更有效回应社会需求，而且对于促进我国政府公共决策社会效果的提升也具有重要意义。

    关键词：政策变迁;政策回报;社会冲突;社会稳定;政策参与

    中图分类号：D912.1文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）05-0114-008

    民众如何表达利益诉求是国家在社会稳定与法治层面密切关注的重要议题。上世纪70年代末的市场化改革之后，我国经济发展和对外开放带来更加多样和活跃的社会景观，高速经济发展的外部性也逐步显现，包括环境污染、征地纠纷、劳资纠纷在内的社会矛盾也日趋加剧。各类基层社会矛盾的出现提升了社会成员的权利救济和利益表达的需求。近若干年来，为缓解各级政府繁重的维稳压力，特别是在应对越级上访、重复上访和大规模集体上访等“非正常上访”方面，国家通过各类规范性文件要求各地方、基层政府积极引导上访群众以逐级、有序的方式实现权利救济，实现基层社会矛盾的属地化管理与及时终结。2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》设定了信访工作法治化的总体导向，基层政府的“维稳”工作实践也逐步顺应这一政策导向，各地相继采取措施，“积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访”。

    我国社会冲突治理领域呈现出较为复杂的双重政策导向：一方面，政府在法律制度、政策供给与具体实践方面营造了更为宽松的外部环境，为基层社会利益表达行动提供了充足的行动空间;另一方面，各级政府不断推广法治化纠纷解决机制，尝试将社会矛盾纳入制度化和规范化的纠纷解决途径内。在这一背景下，如何平衡“利益表達”和“法治化”的双重价值需求成为社会冲突治理领域亟待解决的现实问题。长期以来，有关社会冲突治理的理论研究普遍聚焦于“社会抗议”的面向，对其政策参与功能缺乏应有的关注。在相关文献中，社会矛盾与冲突的影响主要体现在为决策者提供有关社会稳定问题的反馈和警示，Neil Smelser，Theory of Collective Behavior，New York：Free Press，2011，pp.43-50.较少有文献关注集体行动的社会效应和政策回报。然而从政策过程的视角出发，社会冲突的行动者同时也是公共政策的利益相关者，他们的行动能够导致社会政策的调整、更新或变迁。因此，与被动的“维稳”策略相比，将社会冲突纳入制度化途径，开通协商性对话通道，建构一种制度化的冲突解决机制是一种更为可行、有效与长远的解决方式。本文尝试在已有研究的基础上，从西方社会抗议行动的发展变迁路径入手，讨论如何转变以往相对被动的“维稳”思路，将诉求合法有序的引入政策过程之中，特别是将更广泛、多元主体的诉求纳入政策议程设置环节，形成以利益均衡为主导的社会矛盾化解模式。

    一、从“破坏型”到“倡导型”：

    西方社会抗议的变迁轨迹与社会科学其他领域的研究类似，西方理论界对于社会抗议行动的研究也是一个从现实经验中寻求普遍规律的过程，其发展和变迁轨迹体现出不同历史时期的社会氛围和时代风向。在20世纪50年代至60年代中期，集体抗议被贴上冲动、失控和应激的标签，成为反常和“非理性”行动的代名词。60年代中期开始，民权运动、女性主义运动和环境保护领域的组织化抗议行动大量出现，呈现出动员高效、诉求明晰的特点，这一时期研究者出现的资源动员（resource mobilization）理论与政治过程（political process）理论使社会运动研究经历了从集体行为论到集体行动论的主流范式转变，这一时期的开创性工作为后续研究奠定了理论基调。

    大众抗议（popular contention）是一个伴随政治、经济、文化与人口趋势而不断演化的“移动的目标”（moving target），社会运动的轨迹与发生形态必然会跟随时代变迁和社会发展而有所变化。在西方传统理论中，社会抗争可以被视为“脱离于多元主义政治系统之外的弱势者使用非常规途径对政府提出诉求的尝试”。Michael Lipsky，“Protest as Political Resource，” American Political Science Review，vol. 62 （1968），pp.1144-1158.

    John McCarthy and Mayer Zald，“Appendix：The Trend of Social Movements in America：Professionalization and Resource Mobilization，” in Mayer Zald and John McCarthy eds.，Social Movements in an Organizational Society，New Jersey：Transaction，1987，pp.337-392.相关研究表明，当前西方社会运动的表现形态已经日益呈现出常规化与“准制度化”的特征，例如达拉波塔（Donatella della Porta）通过对德国与意大利两国在20世纪60-90年代警方应对抗议（the policing of protest）的比较分析发现，两国警察在三十年间应对抗议行动的专业化与常规化程度有所增强，暴力程度却有所减弱;与其相呼应，麦卡锡（John McCarthy）与合作者在美国警方应对抗议的过程中也发现了类似的常规化特征。此外还有一些研究表明，即使在社会运动最为活跃的50-70年代，大规模的剧烈冲突也并不是社会运动最主要的表现形式，例如非裔美国人的“民权运动”因一系列抵制、静坐、游行等活动而产生广泛影响，但综观整个运动全过程可以发现，行动者对联名请愿、新闻发布、教育宣传和筹款活动等表达技巧的依赖程度超过了破坏性的抗议行动，这些行动在外在形态上更加“日常”（routine），较少显现出冲突和暴力等破坏性的特点。在时代变迁与社会发展的视野下，这种变化可以理解为社会运动“剧目”（repertoire）所呈现的新特征。在“前社会运动时代”，由于缺乏足够的表达空间，社会抗议的典型发生形态体现为集体暴力等“弱势者的武器”，凸显了非制度化的特点。

    20世纪60年代开始，社会运动理论的正式出现回应了集体抗议行为日趋组织化与理性化的社会现实。作为一种制度外的诉求表达方式，这一时期的社会运动同时呈现出“非制度性”与“政治参与性”的双重特征。在西方社会抗争理论中，一些研究开始将社会运动视为影响政策过程的外生政治因素（exogenous political factors），特别是对社会问题的识别、议程设置或方案选择具有重要影响。Frank Baumgartner and Bryan Jones，Agendas and Instability in American Politics，Chicago：University of Chicago Press，2009，pp.235-250.

    John Kingdon，Agendas，Alternatives，and Public Policies，Addison-Wesley Educational Publishers，Inc.，1995，pp.65-66.

    Anne Schneider and Helen Ingram，Policy Design for Democracy，Kansas：University of Kansas Press，1997，pp.21-25.例如一些研究者認为，部分社会福利政策在本质上是政府为维持社会秩序，减少抗争而做出的反应;Frances Piven and Richard Cloward，Regulating the Poor：The Functions of Public Welfare，New York：Vintage Books，1993，pp.21-25.

    Michael Lipsky，“Protest as a Political Resource，” American Political Science Review，vol.62，no.4 （1968），pp.1144-1158.同时，在西方选举政治的情境下，作为政治家的决策者可能以政策让步的方式回应来自抗争的压力。类似观点尽管颇受争议，却将社会抗争的政策影响引入研究视野，社会抗争行动逐渐被赋予政策变迁层面上的广泛意义。David Meyer and Sidney Tarrow，“A Movement Society：Contentious Politics for a New Century，” in David Meyer and Sidney Tarrow eds.，The Social Movement Society，Maryland：Rowman & Littlefield Publishers，1998，pp.1-28.

    公民在政策过程中的参与塑造了西方“社会运动社会”的重要特征：尽管大规模全国性运动并不常见，但不同利益、不同意见之间的博弈和对抗随时随处都在发生。在可供选择的诉求表达途径日益增多的当今，具体行为方式的常规化并不意味着“斗争性”的削弱，这种现象如果用“抗议悖论”的概念来解释，可以被看作是制度环境更为开放的结果：例如美国学者艾辛格（Peter Eisinger）在对美国城市种族抗争行为发生频率的分析中发现，对于潜在行动者而言，抗议行动最容易产生在开放和封闭因素相混合的体制中，高度开放的政治通道会将任何新议题迅速吸收到决策体制内，反而不易激发抗议冲突。与其类似，查尔斯·蒂利（Charles Tilly）的研究也揭示了抗议频率与政治开放程度间并非线性对应：当国家允许社会成员以常规、持续的方式表达主张的情况下，后者通常更倾向以常规方式施加影响，集体抗议反而会增加行动成本。

    二、碎片化的个案救济：

    我国基层冲突治理的现状与局限可以发现，西方国家中的社会冲突兼具诉求表达与政策参与的双重功能，已经成为常规政治的一部分。然而在我国当前的基层治理实践中，社会冲突呈现相对分散的形态，且普遍停留于对公共政策的应激反应，尚未充分实现从个案纠纷到政策倡导的系统化变革。总体而言，我国冲突治理停留在“维稳”的逻辑框架内，尚未形成制度化的有序参与通道。

    （一）属地化的维稳策略与“碎片化”的社会冲突

    市场化改革至今，我国国家转型过程中发展的新职能，创制的新政策和推动的新项目不断触发利益格局的调整，这对政府的社会治理能力提出了挑战。在基层“维稳”工作中，从中央到地方的信访部门通过对上访者与基层信访部门“双向规范”的方式，在通过各类岗位职责的设定与考核，规范信访部门行为的同时，颁布一系列文件规范上访人行为，希望以此达到“严格规范信访秩序，引导群众依法、逐级、理性反映诉求”的目标。这种政策导向深刻影响了基层政府对“依法上访”的理解。首先，各类规范性文件明确了“依法上访”的界限，直接影响了基层政府对于上访者行为是否合法的认定。其次，科层体系内部的考核标准影响了基层政府对自身职责的定位，导致基层信访部门主导的信访处理过程愈发依赖成文规则与程序。

    2005年《信访条例》已经明确对“逐级上访”、“集体上访”与不支持重复上访等原则做出规定。根据《条例》，采取走访形式提出的上访事项，应向依法有权处理的本级或上一级机关提出;信访人在规定期限内向受理、办理的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理;多人采取走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。伴随近若干年以来非正常上访数量的不断增多，在《信访条例》的相关规定以外，国家信访部门陆续颁布了一系列规范性文件，不断强调维稳“重心下移、责任下移”，“积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访”，明确规定对不依法逐级走访的案件不予或不再受理。例如根据国家信访局2014年颁布的《关于进一步规范信访事项受理办理程序，引导来访人依法逐级走访的办法》，各级信访部门应按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，分级受理职责范围内的信访事项，压实属地和相关责任主体的“兜底”责任，规范受理办理程序，最大限度地及时将信访问题解决在当地，积极引导群众依法逐级走访，以理性合法方式逐级表达诉求。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》要求“不支持、不受理越级上访”。根据《意见》，中央信访工作机构对三种来访情况不予受理，即：中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的，或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的，或者信访事项已经依法终结的。2014年国家信访局印发《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，规定信访人采用走访形式提出信访事项时，应当根据信访事项的性质和管辖层级，到依法有权处理的本级或上一级机关设立或者指定的接待场所提出;对跨越本级和上一级机关提出的信访事项上级机关不予受理，对于信访事项已经终结的不予受理。此外，中共中央办公厅、国务院办公厅在2014年颁布《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，明确了对信访事项的“三级终结”，建立涉法涉诉信访依法终结制度，对于依法终结的信访事项不予登记、不予受理、不予交办。根据《意见》，对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。

    在实践中，这种属地管理、分级负责的“维稳”方式构成了当代我国群众对各级政府的“差序信任”格局，使地方政府、特别是基层地方政府的具体治理行为成为基层社会矛盾的主要指向对象。另一方面，当代中国基层社会冲突无论在外在行动或内在诉求上都集中于具体政策的执行环节，矛盾焦点大多集中在政策执行阶段。许多维权行动者认为所遭遇的不公正并不是源于制度性权利的缺失，而是基层政府的“腐败”和“不作为”导致国家政策未能被充分执行。Li Lianjiang，“The Magnitude and Resilience of Trust in the Center：Evidence from Interviews with Petitioners in Beijing and a Local Survey in Rural China，”.Modern China，vol.39，no.1 （2013），pp.3-36.上述特征的作用下，我国基层社会冲突的行动方式呈现“零星、局地、短暂、片段”的形态，李静君、张永宏：《制造同意：基层政府怎样吸纳民众的抗争》，《开放时代》，2012年第7期。 其诉求主张被局限在具体利益方面，行动范围也局限在区域、行业与特定群体之内，呈现“策略主义”与“碎片化”的双重特征。就这一意义而言，当今我国基层抗议行动普遍停留于对公共政策的应激反应，即便是较大规模的群体利益表达也通常会局限于具体权益的纷争而无法上升到政策倡导层面，较少有行动者具备意愿与资源实现对政策制定过程的自觉有效参与。

    （二）政策过程视野中的公共利益冲突

    政策过程可分为问题识别（problem defining）、议程设定（agenda setting）、方案选择（alternative selection）、政策执行（implementation）和政策效果的评估（evaluation）。Michael Howlett，M.Ramesh and Anthony Perl，Studying Public Policy：Policy Cycles and Policy Subsystem，Oxford：Oxford University Press，1996，pp.7-12.其中“问题识别”与“议程设置”的环节反映了政府选择处理的事项，不仅涉及官僚体系内部对社会问题相互竞争的解释及其背后隐含的不同价值观念，Roger Cobb and Marc Ross，Cultural Strategies of Agenda Denial：Avoidance，Attack，and Redefinition，Kansas：University Press of Kansas，1997，pp.3–4.也是通过政治与社会制度界定问题内涵与可接受解决方式范围的社会行动结果。Thomas Birkland，An Introduction to the Policy Process：Theories，Concepts，and Models of Public Policy Making，New York：M.E.Sharpe，1997，p.11.对于决策过程而言，个体公民与社会组织的广泛参与也是一种必要和有益的补充。在决策过程中，来自外部社会环境的知识、反馈与决策体系内部的专业分工同样重要，有效、高质量的决策通常来自官僚体系内部的官僚自主裁量（bureaucracy discretion）与來自其他利益相关者积极渗透的平衡。充分的公众参与能够通过确保决策参与主体的多样而间接支持决策的公正和效率，若缺少公众参与等外部监督对官僚权力的制衡，官僚精英所掌握的权力便极有可能被滥用。

    另一方面，多元主体参与政策过程不仅是决策过程本身公正与合理的间接保证，在很多情形下也服从于参与者本身的经济-社会利益。在西方国家，代表各种民间利益的利益团体通过各类途径参与到政策制定中，对公共决策施加影响的过程折射了国家-社会关系的重要特征，公众意见对政策的影响与议题显著程度、组织化利益的力量以及政党结构等因素均密切相关，Paul Burnstein，“The Impact of Public Opinion on Public Policy：A Review and an Agenda，” Political Research Quarterly，vol.56，no.1 （2003），pp.29-40.而相关理论研究与经验观察也表明，经济社会地位越弱势的阶层和群体，其政治参与的动力和影响能力通常也越微弱。在传统西方民主的制度环境之下，边缘群体的诉求通常无法有效率地进入决策过程之中，特别是20世纪60年代开始，传统的公民参与模式开始受到批评，西方国家科层体系内的行政官员通常被认为以“精英”自居而刻意屏蔽弱势公众的要求。Michael Lipsky，“Protest as a Political Resource，” American Political Science Review，vol.62，no.4 （1968），pp.1144-1158.

    具体而言，在当前我国逐渐开放的制度环境下，伴随着国家-社会关系的日趋密切，政策过程中来自经济与社会精英阶层的影响也日益增加。然而在我国当前科层制的分工下，普通民众参与公共政策的层面和深度都受到了很大程度的限制。在决策时，官员和专家的意见起决定作用，而普通民众以“非专业”的理由被排除在政策议程之外。尽管存在行政诉讼、信访和听证程序等促进普通民众政策参与的制度设置，但并不足以保障普通公民的诉求以稳定顺畅的方式进入政策过程。更多的普通民众由于资源的局限，通常只能作为政策的被动接受者，在利益受到严重剥夺时，通过抗议的方式提出诉求：对于占据相对有限经济-社会资源的弱势者而言，当制度结构阻碍其表达通道时，具有“破坏性”的（disruptive）抗议行动也是可以借助的最为有效的行动策略。Francis Piven and Richard Cloward，Poor Peoples Movements，New York and Toronto：Random House，1978，p.1.如果西方国家公众参与决策过程的行为通常集中在“问题定义、议程设定、方案选择”的环节，当前我国基层社会领域的矛盾焦点则更多集中于具体政策执行，且更有可能被平息在具体的经济-社会纠纷层面，难以上升为对社会政策变迁的有效倡导。尽管基层抗议事件的数量不断增多，却很难实现从具体纠纷到政策推动的实质变革，在这一过程中，基层民众的利益与诉求无法确保被充分传送到决策体系内，也难以为决策者提供调适政策的有益信息。

    因此，就维护社会稳定的角度而言，如果制度化表达渠道对所有利益主体都能保持平等开放，就能够有效降低社会群体采取抗议行动策略的可能性，各类抗争行动将会被制度吸纳;从利益汇集的角度来看，社会与国家可以通过中介机制建立沟通的渠道，社会与国家之间的不确定性也会随之降低。自上世纪九十年代以来频繁发生于中国城乡的基层社会冲突被研究者视为中国政治与社会“多元化”的重要信号，Andrew Mertha，Chinas Water Warriors：Citizen Action and Policy Change，Ithaca，NY：Cornell University Press，2008，pp.27-64.许多研究在乡村基层治理、Kevin OBrien and Lianjiang Li，Rightful Resistance in Rural China，New York：Cambridge University Press，2006，pp.116-123.环境政策，Andrew Mertha，Chinas Water Warriors：Citizen Action and Policy Change，Ithaca，NY：Cornell University Press，2008，pp.27-64.城镇拆迁，George Gilboy and Benjamin Read，“Political and Social Reform in China：Alive and Walking，” The Washington Quarterly，vol.31，no.3 （2008），pp.143-164.劳动与社会保障领域中发现了社会冲突所推动的政策变迁，Dorothy Solinger，States Gains，Labors Losses：China，France，and Mexico Choose Global Liaisons，1980-2000，Ithaca，NY：Cornell University Press，2009，pp.168-206.

    Ching Kwan Lee，Against the Law：Labor Protests in Chinas Rustbelt and Sunbelt，Berkeley：University of California Press，2007.

    Cai Yongshun，Collective Resistance in China：Why Popular Protests Succeed or Fail，Stanford，CA：Stanford University Press，2010，pp.155-183.

    Mark Frazier，Socialist Insecurity：Pensions and the Politics of Uneven Development in China，Ithaca，NY：Cornell University Press，2010.甚至将其视作影响决策过程的“大众压力”（popular pressure）。Wang Shaoguang，“Changing Models of Chinas Policy Agenda Setting，” Modern China，vol.34，no.1 （2008），pp.56-87.这些现象表明国家在政策导向方面已经从改革开放之初对发展与效率的重视转变到如今对社会公平正义的关注，政策过程正在开始接纳不同经济-社会地位的利益相关者的参与，Andrew Mertha，“Fragmented Authoritarianism 2.0：Political Pluralization in the Chinese Policy Process，” The China Quarterly，vol.200 （2009），pp.995-1012.在宏观政策层面回应来自社会的各类诉求。

    三、诉求表达空间的扩展：

    社会冲突的政策回应当代我国基层社会矛盾的焦点通常集中在政策执行环节，局限于特定的权利救济或利益实现，难以通过影响政策议程设置的方式进入决策者的视线。然而在最近若干年的一些研究中仍然可以发现，即使在行动资源不对等的情形下，发生在基层的社会冲突同样有可能进入决策层的视野，甚至推动政策变迁，这种政策回报并非抗议行动者自觉追求的结果，而更应被看作是国家为实现社会稳定而主动作出的调试。例如面对近若干年活跃的基层社会抗争，我国正逐步完善决策过程的程序设置，在决策环节推广社会稳定风险评估，与此同时在政策整体导向上出现向大众主义传统回归的趋势。这些趋势表明，政府正在改变以往被动“维稳”的治理方式，更加重视基层社会冲突背后的矛盾化解和政府公信力的构建。

    （一）公共决策的程序创新：社会稳定风险评估机制的推广

    面对社会稳定的重大议题，国家的“维稳”思路经历了从“被动应对”到主动投入各类资源的重大转变，不仅关注社会冲突的产生，也关注重大决策背后的利益冲突。近若干年以来，各地频发的基层抗争也促使各级政府、特别是基层政府改变以往僵化的“维稳”策略，在基层权益救济、纠纷解决与公众参与等方面不断完善程序设置。在这一背景下，各地陆续出现了包括信访听证、社会稳定风险评估在内的众多制度创新与政策实践，这些基层实践见证了基层政府在行动能力方面正逐渐摆脱效率低下、部门间职权模糊与责任推卸的状态，集合多方资源，以更为公正高效的方式实現基层治理。其中，近些年来在公共政策方面的一大亮点便是社会稳定风险评估制度的普及和推广，这一风险评估程序原本是地方政策试验的产物，通过中央的承认赞许与各地的政策模仿，社会稳定风险评估逐步成为中央制约地方公共决策的一项程序创新。有关当代中国地方政策试验的一个理论分析，可见韩博天：《中国异乎常规的政策制定过程：不确定情况下反复实验》，《开放时代》，2009年第7期。“社会稳定风险评估”是指重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，以此有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险。

    从中央宏观层面而言，2012年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发[2012]2号）中指出，“开展重大决策社会稳定风险评估，对于促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，构造社会主义和谐社会，具有重要意义”。2012年8月，国家发改委印发《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号），对固定资产投资项目稳定工作要求进行了明确细化。2012年11月，十八大报告首次提出要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提及“创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中亦提出健全依法决策机制，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。

    2014年1月，中央维稳办出台《关于贯彻中办发[2012]2 号文件的具体意见》（中稳发[2014]1号），对应评尽评、评估主体及其责任、关于确定风险等级、关于考核与督查、关于维稳部门职责等问题进行了进一步的解答和界定。2014年2月，国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中也强调：“健全重大决策社会稳定风险评估机制，把社会稳定风险评估作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛，健全决策纠错改正机制，实时跟踪决策实施情况，及时了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，适时决定是否对决策予以调整或者停止执行。”

    伴随中央政策的强力部署，尤其近年来各地出现的大量群体性事件，各地迫于维稳压力，在公共政策领域，重大项目上马前和重大决策出台前进行社会稳定“风险评估”的机制已在全国各地得到大规模推广，可以说，社会稳定风险评估既可视为是中央对地方的一种拘束装置，但同时，其也为作为利益相关者的公众改变地方政府政策议程这一事项提供了一个制度窗口。

    （二）“群众路线”政策传统的回归

    市场化改革之后，与经济增长相伴而生的是城乡、地域之间以及不同阶层之间贫富差距的扩大，频发的社会冲突事件使政府逐渐将社会稳定赋予“压倒一切”的优先地位，在制度上不断完善的同时，各地涌现的各类基层社会矛盾也促使国家在整体政策导向方面重拾富于“大众主义”色彩的群众工作传统。Sebasitan Heilman and Elizabeth Perry eds.，Maos Invisible Hand：The Political Foundations of Adaptive Governance in China.Cambridge，MA：Harvard University Press，2011.作为对常规行政过程与刻板官僚作风的批判，大众主义政策传统认为民间经验智慧优于专业知识，推崇简单、灵活与机动的执行方式，善于调动乃至迎合民众情感以迅速广泛实现宣传、教育和动员目标。在改革开放之前的国家话语体系中，人民群众的地位被推崇到相当高度。就制度和政策的目标设置而言，为克服社会变迁与经济发展过程中出现的结构性不平等，国家在整体政策导向上对弱势或边缘群体赋予相当程度的倾斜，包括涉农群体、低收入人群、城市流动工人在内的经济上低收入、政治上低影响力的弱势群体成为社会政策重点关注的对象，通过调节利益结构、统筹城乡发展、完善社会福利网络与加快社会建设等方式保障“底线公平”。景天魁：《底线公平：和谐社会的基础》，北京师范大学出版社2009年版，第131-132页。在其运行过程方面，更加注重民众参与、宣传普及与社会效果，公共政策的议程设置与方案选择越来越多地融入对民意的考量，其执行过程更加贴合基层民众的需求。

    与此同时，在主流价值的传播方面延伸了“群众”概念的内涵，借助民生、和谐、服务、公正或普惠等富于时代气息的修辞重述毛泽东时代“大众主义”精神内核，例如最近若干年来群众路线从中央到地方的贯彻与实践就是这一趋势的生动体现。时至今日，国家在总体政策导向上也同样鼓励来自基层群众的批评建议与政治参与，保证民众参与和表达渠道的畅通，并颁布一系列规范性文件，通过领导接访、群众满意度评价等方式完善信访制度“服务群众”的权利救济职能。这种政策导向使许多基层群众，特别是上访群众将中央“服务群众”的政策精神作为行动的合法性依据，并由此认为地方、基层政府有责任执行中央精神。

    可以说，国家为应对社会冲突，缓和社会矛盾，在不断完善制度与程序设置的同时重拾群众路线的政策传统，这种趋势融合在从中央到地方的社会治理过程之中。尽管就整体特征而言，基层民众的抗议行动仍然停留在反应性大于倡导性的阶段，国家在具体制度设置与总体政策导向的调整并不是社会冲突的行动者有意识、有选择参与的结果，而是各级政府在应对社会矛盾过程中主导的“自上而下”的政策调适，然而从中仍然可以看到我国冲突治理领域正在发生的积极变革与创新。

    四、从“被动维稳”到多元参与：

    沖突治理的实现路径就国家建构的角度而言，转型中国社会冲突事件数量近年来迅速增加的重要原因，是国家功能在不同领域的收缩和扩张，“全能国家”到“有限政府”的转变过程在一定时期内造成基层社会福利或冲突化解等领域的制度空虚。在当代中国，经济发展、社会转型与城镇化进程伴随了大量来自基层的社会冲突，许多社会冲突与群体性事件往往由涉及土地征用、房屋拆迁、社保政策调整、企业改制、环境污染等议题的地方具体决策所诱发，详见 Kevin OBrien ed.，Popular Protest in China，Cambridge，MA：Harvard University Press，2008，pp.11-25