新时代高校预算管理中存在的问题及对策研究

    刘帅

    随着高校办学规模的日益扩大和办学层次的不断丰富，高校的资金流量与往昔不可同日而语。如何创新预算管理理念，建立健全预算管理体系，使高校有限的资源得到优化配置，提高各类资源、资金使用效率已经成为高校积极探索的重要课题。

    在新时代中国特色社会主义时期，各级政府部门、行政事业单位为进一步贯彻落实中央八项规定精神，提高政治站位，深刻把握作风建设的新部署、新举措和新要求。高校切实加强财务管理工作，严格规范“三公经费”开支范围，持续规范财务内部治理体系，加强预算管理，深刻领会中央“过紧日子”的精神实质，严禁超预算和超范围的支出事项。高校的预算管理工作越来越重要，预算管理已成为高校财务管理的中心内容。

    一、高校预算管理中存在的问题

    （一）对预算管理工作认识不到位，对预算管理的重要性理解有偏颇。随着我国改革开放力度的加大和经济文化科技水平的不断提高，高等教育事业也迎来蓬勃发展的新时期，高校办学规模不断扩大，办学水平也不断提高，各高校教育经费增长较快，高校办学经费来源由原来单一的财政拨款增加了银行贷款、捐赠收入、产业租赁收入、社会投资、社会融资等多形式的办学经费。如何使用和管理这些资金以保证高校招生、教学、科研、行政、后勤、学生管理及创新创业等工作的正常开展，是新时期高校财务管理的核心工作和重要任务。然而，许多高校的同志仍然没有完全摆脱预算管理就是财务预算的僵固意识，并没有认识到财务预算管理的重要性，甚至存在认为抓预算管理就是财务“抠门”的财务思维，认为预算管理对高校的快速发展造成了影响和阻碍。导致很多部門未能将财务预算管理的责任落到实处，使预算管理工作流于形式，达不到预算管理设置的效果。

    （二）预算编制不科学，存在随意性。一是部门预算编制时间一般为上一年度八、九月份，此时大多数高校的学生实际报到人数无法精准核定，而高校出于争取更多的中央和地方财政资金拨款的目的，可能存在多上报招生数和学生报到数。二是对下一年度的部门支出缺乏科学、合理的预算预测，为了多要经费，唯恐金额不够用，各部门在编制支出预算时，经常会出现多报、虚报等问题。导致预算的标准被人为的放宽松，指标填写混乱，预算编制成了“数字游戏”。三是预算编制工作统筹站位高度不够，很多部门不重视，认为预算就是财务部门给自己下放资金，拨款多少的问题。学校预算与部门预算“两张皮”，无法发挥服务和支撑作用。不能从学校整体发展的角度正确看待预算编制工作，导致了很多高校的预算工作基本上是财务部门“大包大揽”，独立完成，缺乏各部门全员参与意识，预算编制不科学、不全面，容易脱离高校的发展目标和实际规模，影响高校的资源配置和资金使用效率。四是上级主管部门对高校的预算批复存在滞后性，很难做到动态管理。公用经费和人员经费及生均经费等的定额数不透明，政府预算支出经济分类的口径不同，使得高校在编制部门预算时与上级部门存在沟通的好，会多得到预算批复数额;沟通不畅，预算批复数额不理想的问题。

    （三）预算执行力度不够，具有一定盲目性。高校预算管理的有效性、严肃性、科学性和指导性是通过预算执行力度来体现的。但是，有些高校在实际工作中，对预算是否有效执行流于形式。有效控制少，一事一议多，有的虽然有了预算管理系统和规章制度，或者乱开支出项目，或者有章不循，支出标准随意更改。有的学校对大项目的立项依据不充分，立项程序不够规范，对后期资金到位与否、预算执行情况缺乏有效监督和管理。还有一些单位和部门领导依法治校意识淡薄或受利益驱使，在预算经费下达到本部门后，认为使用权就在本部门手中，有钱用完再说，这个项目的经费用完后，就再用另外一个项目接着报账，甚至出现一个经济事项用两个或者三个预算项目经费报账的情况，盲目地使用资金，消极看待财务会计人员履行预算执行和监督职能，使得预算管理难以落到实处，甚至人为的设置障碍，使预算管理的监督功能形同虚设。很多高校出现的违反财经法律法规和财经纪律问题的主要原因就是单位的财务管理制度不完整，或者是财务管理制度执行不彻底，预算管理制度执行不坚决，财务监督缺位。有的学校对重大的基建建设项目缺乏前期科学和长远的规划，在建设资金不配套，资金的拨付没有完整的审批程序和手续的情况下，盲目的开工建设。一些高校在预算下达后，没能建立项目支出绩效评价体系，不能有效的实施监控、跟踪管理和预算指标考核。财务部门对高校下属的各系院预算执行情况和出现的问题不能做到了然于胸。很难保证财政资源配置效率和资金的使用效益。

    （四）对预算的绩效评价环节上忽视自评工作。从预算实施环节上看，有的学校从传统上出发只注重收支预算，而忽视预算实施的成效如何，实际需要与实际支出存在差距也没有绩效评价机制，更遑论开展预算绩效自评工作了。高校的预算管理仅仅局限于预算额度的分配，经费分配出去以后，在实际业务中是否产生了经济效益则未能够有效监管。对未完成绩效目标或超过年初设定的绩效指标值较多的项目未能逐个说明项目情况、偏差原因。这样的预算管理偏重的是分配，缺少了对预算执行过程中的监督控制，对预算执行情况的绩效如何评价和审计等等工作。

    二、对高校预算管理的对策研究

    （一）构建科学高效的高校预算管理体系，使预算编制规范、统一口径，高校应该实行全面预算管理体系。全面预算管理是以学校发展战略目标为基础，以学校事业发展规划为指导，体现资源配置的预算形式。全面预算管理体系可分为五个层次：第一层，预算的决策层——预算组织构架体系。高校预算决策层是预算的最高决策和管理机构，一把手由学校校长直接担任，成员为单位各职能部门负责人。第二层，预算编制流程体系。预算管理编制流程的职能部门一般设在学校财务部门，由具有预算管理职能的财务部门相关人员组成。第三层，预算执行控制体系。就是学校内部基层各经济业务事项的执行部门。学校内部各基层部门作为预算的具体实施部门，其主要职能是将预算指标具体执行到实际工作中，实现预算管理和其他基础管理工作的有机结合。第四层，预算管理报告体系，由各基层部门提供预算管理所需要的所有实际信息反馈。第五层，预算绩效评价体系，对预算的审批、考核、绩效等提供基础数据并进行自评等工作。

    （二）加强预算执行力、约束力。建立高校预算管理体系是与学校财务规划相适应的，通过年度预算落实高校发展规划目标，实现任务和资源的高度匹配。预算管理体系是预算执行并实现预算目标的组织保障。因此，对接高校的发展规划，建立滚动的项目库，规范预算编制流程，落实预算执行责任，加强预算执行考核，直接关系到学校年度工作完成的好坏，关系到学校事业发展和规划的实现程度。为此必须加大对单位各部门的管理力度，加强预算执行的力度和刚度。确定收入预算的同时，落实预算执行责任，将经济指标与干部任期目标相结合，确保预算收入的完成。支出预算实行归口管理，必须依章进行，不得随意更改，严把支出关。严格执行预算内容项目并规范预算的调整和变动。

    （三）建立和完善预算管理体系。在现在的云计算、大数据形势下，实际情况要求各高校尽快开发独立的预算管理系统，职能部门和附属单位根据预算管理要求和实际工作量，在特定時间段网上自行填报本单位下一个工作年度的资金预算信息以及后续调整预算的情况，网上预算申报时可以上传相关的资金测算依据以及资金适用范围，还可以扫描、上传立项的合同或者附件等，支持审核轨迹查看，并记录往年申报数据，从而帮助决策者深入了解预算拨款的执行完成情况。会计核算系统应该将预算管理系统对接到会计核算系统的数据库中来，支持对批复后的申报数据的细化、调整或者追加。从具体项目执行的情况和效果的角度来为决策者的预算拨款决策提供数据支撑，预算审核通过后，会计核算系统自动同步而无需财务人员手工录入，年末预算执行情况也可以直接导入预算系统进行数据比对和差异分析，真正地实现网上办公和信息共享。

    （四）预算编制的科学化、规范化。高校按照坚持“以人为本，厉行节约，支持发展，收支平衡”的原则，由分管财务的校级领导牵头，组织专门预算会议与各部门讨论，根据学校事业发展的总体规划、年度工作计划重点，结合“一上”预算资金需求与规划、计划的匹配程度，对预算安排提出科学化、合理化建议。在预算的编制过程中，要按照经济事项的轻重缓急，优先安排急需可行的项目，综合运用零基预算和滚动预算的方法。各收支项目必须有合理的编制依据，分类梳理收入预算，根据资金是否由学校支配使用将其划分为校控资金和非校控资金。按照发展规划与年度计划编制支出预算，并将其分为刚性支出和非刚性支出。改善以往预算编制方案过于粗放的状况，并根据学校的教育事业发展计划不断更新和完善，使专项建设目标和学校总体规划相适应，不断提高专项资金的使用效益。 年度财务预算除履行常规审批程序之外，还要向院长、书记做专门汇报，并向学校教代会公示。

    （五）建立预算执行的绩效考核与评价机制，在学校的各项经济业务事项中尝试绩效评价管理。在新时代的高校中，运用大数据和人工智能技术，建立一套上下互动、层层畅通的预算执行信息传递与反馈网络是很容易实现的工作。要充分运用移动互联技术结合实际工作情况，在高校内部建立即时、通达的网上信息查询系统。财务部门可利用计算机系统管理及时对整个学校的预算计划及执行情况进行实时监控，使事权和财权相结合。同时还可完善数字化校园网等查询系统，提高预算管理的透明度和公开性，及时更新相关数据，每年年度终了，财务部门向校党委常委会汇报本年度预算执行情况，使他们能及时了解相关信息，通过资金的使用情况将预算执行进度和经费支出情况反映出学校各项工作开展情况，以发现学校管理中存在的问题，寻找阻碍学校事业发展的短板和瓶颈问题，从财务管理的角度提出解决问题的方案和建议，做出相应决策，推动问题的解决。

    （作者单位：郑州商学院）