政府环境责任审计研究
陆晓晖
【摘要】? 法律规定了政府环境责任，国家审计则对政府环境责任履行进行外部监督。英国的政府环境责任可以分为环境保护和可持续发展两个方面，英国审计署对政府在环境保护领域的工作进展情况和效果、政府部门自身运行的可持续性开展了审计，并通过发布《环境保护和可持续发展简要指南》、向议会提交简报、发布部门环境审计报告等形式，监督、评价政府环境责任履行情况。我国审计机关可以借鉴国外的做法，在相关审计中进一步关注政府环境责任履行情况，开发政府环境责任研究型综合审计报告，在揭示问题的同时推广履行政府环境责任的良好实践，充分发挥国家审计的作用。
【关键词】? 政府环境责任;英国;审计;借鉴
【中图分类号】? F239.4? 【文献标识码】? A? 【文章编号】? 1002-5812（2019）01-0004-04
由于环境的公共物品属性，环境保护的职责主要在政府及其相关部门。在污染治理、环境保护和可持续发展进程中，国家法律法规规定了政府的环境责任，审计机关则在依法开展的审计项目中，对政府部门的环境责任履行进行审计，或者审计中涉及了政府部門的环境责任。英国审计署十多年来，在环境审计中对政府部门的环境责任履行进行了审计，并发布了反映政府部门履行环境责任的做法、绩效、风险的审计报告。通过了解英国审计署的政府部门环境责任审计，可以为我国审计机关在相关资源环境审计以及领导干部自然资源资产离任审计中，开展政府环境责任审计提供借鉴，推动政府环境责任更好履行。
一、政府环境责任
政府主导环境保护是全球性的普遍事实，这是由环境问题的特殊性决定的，在“公地悲剧”的弊端下，必须由国家（政府）承担环境保护责任，才能提供一个良好的生产和生活环境。1972年联合国人类环境会议全体会议通过的联合国人类环境会议宣言指出：保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。
在环境保护实践中，各国通过相关法律明确政府环境责任，强化政府的环境管理职能，并通过监督机构、议会和社会公众等各方力量，监督、评价政府环境责任履行情况，避免政府在环境问题上的不作为、不到位或者错误行为，促使最终落实政府环境责任，实现环境改善和治理。在对政府环境责任履行的监督与评价中，国家审计作为独立的专业监督机构，依法开展相关环境审计，提出审计建议和评价，通过向权力机关提交报告并向社会公开，客观反映政府环境责任履行，督促政府改进管理，实现环境目标。
二、英国政府环境责任审计
（一）英国的政府环境责任。英国的政府环境责任，大致可以分为两个大的方面，即环境保护和可持续发展。环境保护包括10个关键环境领域：大气污染和气候变化、空气污染、生物多样性、森林、土壤、洪水和海岸保护、资源效率与废物、淡水环境、水的可用性和海洋环境，其目的在于保持（以及在必要时恢复）健康的自然环境;可持续发展则包括有益于当代和未来的、长期公平增长的环境、社会和经济目标，在英国，不仅所有的政府部门都已经被要求在政策制定、采购和不动产管理等部门活动中嵌入可持续发展，体现节约、环保、低碳、高效的原则，而且可持续发展本身也是一个跨部门的合作。
实现可持续发展要求平衡环境、经济和社会的矛盾关系，因而环境保护是政府推动可持续发展的关键部分，可持续发展为当代和后代寻求经济社会发展与环境需求之间的平衡。相比之前的英国可持续发展战略，《英国2005可持续发展战略》力图更明确地聚焦于环境约束，可持续发展被认为是一个长期的、整体的、在考虑环境约束的同时实现生活质量提升的路径。
不同政府部门因职责不同而有不同的环境责任。就重要性而言，“环境食品和乡村事务部（Defra）”以及“能源和气候变化部（DECC）”在环境保护和可持续发展方面发挥着关键的作用。具体来说，在环境保护和可持续发展方面各部门的责任主要是：环境食品和乡村事务部负责废物、水、渔业、洪水、农业、森林、在治理中嵌入可持续发展、适应气候变化;能源和气候变化部负责低碳能源、碳预算、燃料缺乏;内阁办公室负责采购政策和框架;财政部与税收和海关负责环境税;商业创新和技术部负责可持续经济增长、绿色金融和研究;社区和地方政府部负责规划纲要和建立规章;交通部负责低碳运输;职业和养老金部以及健康部负责健康和社会保障事务;内政部和司法部负责刑事审判;文化媒体和体育部负责遗产资产和旅游;教育部负责环境教育;外国和英联邦办公室、国际发展部、国防部等负责可持续发展的国际行动。另外，由于英国实行地方分权，还存在着移交的环境责任，如在威尔士，《未来后代法案》规定可持续发展是威尔士政府的中心组织原则。
事实上，政府与环境也是具有双重关系的，政府既是环境的管理主体，同时也是环境的一个部分，因而政府环境责任也可以按照政府与环境的双重关系，分为两种责任：一是政府作为环境管理者的责任，即政府部门应当制定政策、施加管理，推动环境改善和社会可持续发展;二是政府作为环境参与者的责任，即政府部门自身应当是“绿色的”、环保的，努力成为环境保护的社会榜样和典范。
（二）英国审计署政府环境责任审计。英国审计署为议会审查公共支出，以帮助议会管控政府账目和提升公共服务。其主要职责是审计中央政府部门、机构和其他公共实体的财务报告，以及开展绩效审计和审计调查等，维持政府的效率以促进公共资金的最佳使用、改进公共服务的效果。在环境话题日益重要的背景下，英国审计署近十多年来对政府环境责任持续开展了审计。
1.英国审计署政府环境责任审计的主要内容。
（1）政府在环境保护领域的工作进展和效果。审计署对环境保护领域各项改进情况进行检查，并综合各领域情况得出总体趋势。2014年，英国审计署根据英国下议院环境审计委员会的要求，对环境保护10个领域治理进展情况进行了检查，评估了2010年以来的环境保护效果，发布了评估简报。综合10个领域的总体情况，审计署则强调了一个混合的积极态势，认为改进和挑战并存，比如在鱼类比例的维持性方面是改进的，而在空气质量目标符合二氧化氮标准、拥有良好生态状态的水体比例方面存在挑战。
（2）政府部门自身运行的可持续性。英国政府的2011可持续发展展望，树立了一个将可持续发展“融入”包括政策和决策、采购与资产管理的政府活动所有方面的理想目标。自2011—2012财年，财政部已经要求英国中央政府部门，在年度报告中报告可持续性事项，形成可持续性报告。审计署则通过审计这些可持续性报告，以及开展其他专项审计活动，对中央部门自身运行的可持续性进行审计。具体来说，审计署主要审计各部门如何将可持续性嵌入了部门的活动，覆盖了管理、决策、采购和运营各个方面。
2013年7月，审计署对商业创新和技术部是否成功地在治理结构、政策制定、部门运行、采购四个方面嵌入了可持续性进行了审计。其中在部门运行方面，审计署认为在该部门的2015年运行环境影响的六个目标中，已经符合了其中的三个，在废物和碳目标方面正在取得更好的进展，而在减少国内出行方面还没有改进。2014年6月，审计署审计了国家健康服务局、内政部与商业创新和技术部的部门可持续性。对于内政部，审计署认为内政部对部门活动的可持续性影响有良好的理解，已经专注于减少绿色化政府承诺中的建筑和公务出行的环境影响，但是它没有积极地管理收容所資产的重大可持续性影响。
2.英国审计署政府环境责任审计的结果形式。审计署政府环境责任审计结果，以不同的具体形式，形成书面的审计报告向外报出。
（1）发布《环境保护和可持续发展简要指南》。这一指南是英国审计署对英国政府在环境保护和可持续发展方面的行动、资金支出情况、最近的和计划的变革、需要关注的事务等几方面情况的概述。指南以国际国内环境话题如人们对环境问题认识的发展、联合国可持续发展目标要求等为背景，结合审计署以往审计报告发现的问题，以及其他部门如统计部门、财政部门的看法和数据，对英国政府整体和相关部门在环境保护和可持续发展两大板块各自的进展、存在的问题、当前的行动、未来的展望进行了报告，其实质是发表审计署观点的政府环境责任履行情况的综合性分析成果。
2015年7月、2017年9月，英国审计署分别发布了《环境保护和可持续发展简要指南》，两份报告内容结构大致相同，分为概述、环境保护、可持续发展等几部分。因英国在2016年通过公投脱欧，因而在2017年的简要指南中，英国审计署指出了退出欧盟对英国环境政策和资金支持等方面的影响。英国政府仍然希望现有的欧盟环境法律整体继续在英国法律方面有影响，至于资金，英国政府已经为农场担保了同样的资金总额支持。
（2）向议会相关委员会提交简报。英国审计署主计审计长是英国下议院的官员，有向议会报告各部门和实体是否经济有效地运用资源的法定权力。环境审计委员会以及环境食品和乡村事务委员会都是下议院的内设委员会，英国审计署向这些与环境事务有关的委员会，提交相关政府部门在环境保护和可持续发展方面的简报，主要有《部门观察》和《部门可持续性观察》等。
《部门观察》是英国审计署向议会有关委员会提交的反映部门活动和绩效的综合报告，主要以审计署和被审计部门已发布的出版物为基础编制。审计署向环境审计委员会提交的部门环境保护和可持续性观察报告，反映了负有环境责任的部门，按照要求所进行的相关活动和绩效、风险情况。近几年来，英国审计署连续发布了环境食品和乡村事务部、能源和气候变化部等环境问题关键部门的部门观察。
《部门可持续性观察》是英国审计署对中央部门在“绿色化政府承诺”的要求下，在包括部门治理、资产管理和运营、采购和合同管理、政策制定等所有活动中嵌入可持续性的总体情况的报告，通常还展示政府部门贯彻可持续发展的良好实践。审计署对商业创新和技术部、司法部都发布过可持续性观察报告，也对中央部门整体发布过可持续性观察报告。如2013年7月，审计署应环境审计委员会要求，检查了商业创新和技术部，对该部门是否在治理结构、政策和政策制定、部门运行和采购四个方面，成功地嵌入了可持续性进行了评估，并在提交的该部门可持续性观察报告中，陈述了对可持续发展四个方面“关键的发现”，提示了环境审计委员会可能希望关注的领域。
（3）发布部门环境审计报告。部门环境审计报告是内容比较具体、针对性强的审计报告，反映某一专业环境部门或者机构的环境治理情况和存在的问题。这些单独的审计报告可以成为环境保护和可持续发展简要指南、观察报告等综合性的、有关政府部门环境责任的审计报告的基础。
2010年7月，英国审计署就环境局是否对面源污染有良好的理解以便达到环境污染治理责任目标、是否对改变习惯解决污染问题提升了认识等方面进行了审计，发布了《环境局：应对英格兰的面源水污染》的审计报告，指出了环境局理解面源污染来源不深刻、对污染问题的认知水平低、没有充分运用激励和制裁措施，以及资金使用低效等问题，并提出了审计建议。
3.英国审计署政府环境责任审计报告的特点。
（1）引用其他权威机构的数据与评价，多方面印证政府环境责任。英国审计署的环境责任审计报告，背景资料丰富，引用其他相关部门和机构的数据和评价，多方面反映政府环境责任的内容、要求和履行情况，给报告的使用者提供更多的信息量，也使审计署的审计结论与建议更有依据和可信性。
在2015年7月发布的《环境保护和可持续发展简要指南》中，审计署引入了国家统计局最新发布的英格兰环境、社会、经济各项可持续发展指标和评价结果，作为审计报告的陈述背景。审计署还将其他机构的结论与审计署的结论放在一处进行对比。在上述简要指南中，审计署将自身对环境保护10个领域的进展评估，与环境审计委员会的进展评估列示在同一个表格中，比如对于“淡水环境”，审计署认为只有四分之一的水体有良好的生态状态，落后于目标，而环境审计委员会也认为这一领域缺乏进展，印证了审计署的观点。
（2）推广部门的良好实践，发挥审计的促进作用。英国审计署的审计报告不仅揭示政府部门在履行环境职责中存在的问题，而且也将其中的良好实践进行推广，为其他部门更好履职提供借鉴和示范。
2015年2月，英国审计署就政府部门的可持续性报告，向环境审计委员会提交了《中央部门的可持续性报告：一个更新》。审计署在这份报告中指出自从上一次检查以来，大多数部门的报告已经改进了，有一些非常好的实践例子，如国际发展部的报告在公共信用奖项中受到高度好评，而国家健康事务服务局也以可持续性战略和治理措施方面显示出的良好状态，反映了其可持续性的改进。
（3）进行预期分析，为政府环境责任履行提供参考。环境治理是一项带有不确定性的综合工作，需要政府提高预见性并加强部门间的合作。英国审计署作为外部专业机构，根据公开信息和专业部门访谈，对未来环境情况进行预期分析，供议会相关委员会参考。
2017年11月，英国审计署向议会的环境审计委员会、环境食品和乡村事务委员会、卫生委员会和运输委员会，提交了《空气质量》的主计审计长报告，对未来实现空气质量计划进行了风险和成功的因素分析。报告指出：在地方政府面临资金压力的情况下，英格兰政府需要确保地方政府拥有充分的能力和资源;地方当局需要来自更大范围的其他组织的支持，以解决当地的空气质量问题;强大的领导关系和政府内部的配合，对于空气质量实现实质的和可持续的改进是重要的。
（4）在財务审计等其他审计中关注政府环境责任，揭示政府环境责任风险。除了环境审计，英国审计署的其他审计项目如财务审计，也可能涉及政府部门环境责任。
在欧盟体系内，欧盟为其成员国提供环境资金。2014—2020年，英国在环境目标上分配了平均每年72 000万英镑预算的“欧洲建筑和投资基金（支持所有欧盟国家的经济发展符合欧洲2020年战略目标的资金）”，同时，成员国如果达不到欧盟指令所要求的环境目标，将会被处以高额的财务处罚。欧盟委员会曾在2013—2014财年对英国环境食品和乡村事务部施加过4 200万英镑的处罚。
政府部门可能受到的财务处罚将导致政府未来财务状况的不确定性，进而影响审计署对部门财务报表出具的审计意见类型。审计署则通过部门财务报表的审计报告，提示政府可能面临的环境财务处罚，揭示政府的环境责任风险。2014年7月，审计署对环境食品和乡村事务部及乡村支付机构2013—2014财年账目进行了财务审计，发布了主计审计长报告，报告虽然没有对账目给出保留意见，但是主计审计长警告说，尽管该部门对农民的支付准确性得到改进，但是仍然可能面临8 400万英镑的重大未来处罚，为避免这一高额处罚，部门必须处理好款项支付问题。
三、英国审计署政府环境责任审计借鉴
保护环境是我国的基本国策，党的十九大报告指出要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。审计是党和国家监督体系的组成部分，在推动政府环境责任方面发挥着独特的作用。英国审计署的政府环境责任审计，为我国审计机关进一步在环境审计、领导干部自然资源资产离任审计等审计活动中反映政府环境责任，提供了参考和借鉴。
（一）在相关审计中进一步关注政府环境责任履行情况。我国相关环境法律法规如环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等，明确规定了各级政府及有关部门环境责任的内容、环境目标乃至法律责任。尽管当前我国的审计法律没有审计机关直接审计政府环境责任的规定，但是各项审计活动依然可能不同程度地涉及政府环境责任，本质上也是对政府环境责任的审计和评价。
具体来看，审计机关在预算执行审计、资源环境项目资金审计、政策措施落实审计、经济责任审计、领导干部自然资源资产离任审计等审计项目中，都可能覆盖或延伸到政府部门环境责任的职责履行情况。在现实的审计活动中，审计机关的审计已经涉及了政府环境责任履行，并在重大政策措施落实情况跟踪审计、节能环保重点专项资金审计、长江经济带生态环境保护审计等项目的审计结果公告中，以及向全国人民代表大会常务委员会所做的审计工作报告中，都有政府环境责任履行情况的间接反映。更进一步，国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告将审计发现的主要问题，已经按照责任单位进行了具体问题的部门责任归属，披露了有关部门责任履行不到位的问题。
当前，审计机关可以梳理现行法律法规中政府部门环境责任的规定，在相关环境审计中更加关注政府环境责任的职责履行情况，运用专业性和独立性的优势，一方面发布审计报告加强政府环境责任履行情况的信息公开，另一方面就有关审计发现的问题与相关政府部门进行交流，推动政府部门更好履行环境责任。
（二）开发政府环境责任研究型综合审计报告。研究型综合审计报告以发布的审计报告和其他信息资料为基础，从宏观和历史的视角，全面、充分反映所审计事项在国家治理背景下的发展进程、重要性、存在问题及其解决途径，凝聚社会各方关注形成合力，推进问题的解决和政策的完善。通过“强化最高审计机关的工作推动提高公共行政效率、问责、效果和透明度”是世界对国家审计的共识，发布研究型综合审计报告这一做法也是审计机关践行这一共识的专家型方式。国外发达国家的审计机关如美国审计署、英国审计署等，都公开发布过大量的研究型综合审计报告，这些审计报告，在日常审计发现的基础上，结合社会关注的重大问题，如经济风险、债务管理、政府履职等，以专题报告的形式进行比较全面深入的综合分析，或对有关部门的现行政策进行评价，或对未来发展前景进行模拟预测，表达来自审计机关的立场和观点，为政府和议会提供改进和决策的参考。
环境的保护与改善是一个长期的问题，涉及各方利益，需要政府部门和整个社会充分重视和联合行动。我国审计机关开发政府环境责任研究型综合审计报告，可以总结已有的审计成果，综合反映政府部门的环境责任动态和总体情况，提出审计机关的预见性建议，推动有关部门和全社会共同重视环境问题，实现环境目标。
（三）在揭示问题的同时推广政府环境责任履行的良好实践。审计机关不仅要发现经济社会运行中的主要问题、突出矛盾和风险隐患，维护财经法纪和经济安全，也要发现好的做法，推进各项政策措施的落实。《国务院关于加强审计工作的意见》指出，要“发现经济运行中好的做法、经验和问题，注重从体制机制制度层面分析原因和提出建议，促进深化改革和创新体制机制”。
突破以往单纯的“问题导向型”审计模式，审计署在国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果中，已经对有关部门和地区取得的可复制可推广的经验做法进行了披露。以审计署2018年第48号公告“2018年第二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果”为例，公告反映了京津冀等省市在推进重点区域大气、水环境治理，加强生态修复工程建设方面值得总结推广的经验做法。在今后的各项环境审计中，审计机关可以将经审计的政府部门环境履职良好实践进行专门的反映，通过推广良好实践肯定成績积累经验，也为其他部门履行环境职责提供借鉴。J
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