试析东汉刘秀的治安思想
王瑞山
刘秀（公元前6年～公元57年），字文叔，西汉末年南阳郡（今湖北省枣阳市）人，西汉高祖九世孙，东汉开国皇帝（公元25年～57年在位，共33年），谥号光武（谥法曰：能续前业曰光，克定祸乱曰武），史称汉光武帝。刘秀自幼丧父，依叔叔刘良种田为生，直到28岁。王莽末年，天灾人祸，民不聊生，刘秀兄弟聚集亲友故旧和乡亲起兵造反，后建立统一的东汉王朝，经过刘秀的励精图治，勤勉治理，本已破败衰微的国家逐渐恢复昌盛，被后世称为“光武中兴”。刘秀深知社会治安秩序对于社会经济发展的重要性，所以，他在执政期间，奉行儒家治理思想，平定盗贼，为政宽简，大力减轻民众负担，取得了良好的效果。
一、推崇儒学，注重教化
顾炎武曾盛赞东汉良好的风俗教化，他说：“三代以下，风俗之淳美，莫尚于东京（指东汉）者。” 这与刘秀推崇儒学、注重教化的思想是分不开的。
一是尊孔崇儒，统一思想。东汉建立之初，光武帝刘秀面对当时世风不古、人心涣散的思想倾向、动荡的政治和残蔽的经济状况，他非常注重运用儒家的伦理纲常，从意识形态领域来统一和稳定人心，以加强思想统治。因此，刘秀致力于复兴儒学，以儒家治国安邦的伦理纲常来加强思想统治。首先，他大力提倡尊孔崇儒，引导社会习儒之风。刘秀为了表率尊孔，多次亲自或派遣大臣到孔子故里曲阜参加祭孔，不断封赐孔子嫡裔。如建武五年二月，“封殷后孔安为殷邵嘉公”；十月“使大司空祠孔子”；“封孔子后志为褒成侯”。 其次，刘秀重视对皇室子弟进行儒学教化，刘秀选择了精通儒学的张湛和桓荣作太子太傅，教他们学习儒经，接受儒家伦理道德的教育。刘秀还要求对皇族、贵族进行儒学教育，使诸王“结发学问，修习礼乐” 。通过学习儒经，使他们从小就受到儒家伦理道德的教育，懂得用儒家伦理规范约束自己的言行，减少了日后统治集团内部矛盾，为稳定王朝统治提供了重要保证。第三，刘秀鼓励群臣研习经学，刘秀鉴于“前汉匡、张、孔、马皆以经师居相位，而无所匡救，”因而“尊经必尊其能实行经义之人”。 刘秀经常同群臣一起研习经学，“数引公卿、郎、将讲论经理” “旦听朝，至日晏，夜讲经听诵，坐则功臣特进在侧，论时政毕，道古行事，次说在家所识乡里能吏，次第比类。又道忠臣孝子义夫节士，坐者莫不激扬凄怆，欣然和悦”。 刘秀还提拔和赏赐特别精通经术的大臣，如拜“与诸儒难说，凭多所解释”的戴凭为侍中 。清朝史学家赵翼说：“是光武诸功臣，大半多习儒术，与光武义气相孚合。盖一时之兴，其君与臣皆一气所锤，故性情嗜好之相近，有不期然而然者，所谓有是君即有是臣也” 。刘秀的思想统治策略的成功之处在于他变相的规定了思维的范围，通过教化使人自觉不自觉地将思维纳入了这个范围。
二是兴办学校，推行教化。刘秀在中元元年（56年）“起明堂、灵台、辟雍” ，迅速修复这些文治教化设施，使三雍成为举行礼仪活动的重要场所，并使之实现其政教用途。三雍的设立，标志着东汉不象西汉侧重武功霸业，而是重视礼乐教化，以表现其对儒家政教理想的认同，辅助其推行“修文堰武”的政策。刘秀充分利用这些礼制建筑进行礼仪活动，在明堂举行祭祀、在辟雍举行乡射、饮酒礼，在灵台辨云物、观休征，促进了儒家礼制建筑和儒家礼仪活动的融合，实现了西汉以来儒生们梦寐以求的理想。他在封禅泰山时，告祷天地曰：“建明堂，立辟雍，起灵台，设痒序。” 将建三雍与和修五礼一起强调。刘秀修建并重视三雍，证明了他是采用儒家礼乐教化来治理国家。标志着东汉政权对强调“德治王政”的认同，更象征东汉对礼乐教化的重视。
刘秀于建武五年（29年）“初起太学” 。立五经十四博士制度，作为太学教化的师资力量。 又置博士祭酒一人统领十四家博士，使太学进而成为一个有校舍有组织领导的机构。以此为基地，加强对文化精英的儒家伦理道德教化。刘秀还“幸太学，赐博士弟子有差”。 “其服儒衣，称先王，游库序，聚横塾者，盖布之于邦域矣。” 太学成为对东汉文化精英进行儒学教化的集散地。此外，刘秀还鼓励民间私学的发展，扩大儒家伦理道德教化的影响。范晔指出：“自光武中兴以后，干戈稍敢，专事经学，自是其风世笃焉。其服儒衣，称先王，游库序，聚横塾者，盖布之于邦域矣。若乃经生所处，不远万里之路，精庐暂建，赢粮动有千百，其曹名高义开门受徒者，编碟不下万人，皆专相传祖，莫或讹杂。” 许多名儒开办私人教育。如精通《欧阳尚书》的牟长在河内办学，“诸生讲学者常有千余人，著录前后万人” ；私学教化与官学教育相结合，使民众接受儒家伦理道德教化，扩大了儒家伦理道德教化的影响。班固在《两都赋》中有“四海之内，学校如林，痒序盈门”的颂美之词 ，可见当时地方学校之兴盛。
二、爱惜民力，发展农业
刘秀“尝于民间，颇达情伪，见稼穑艰难，百姓病害” ，他也非常重视民生，要求官吏爱民、安民。
一是提倡节俭，薄取于民。生活节俭可以减少社会物质的消费，可以减轻农业生产的负担。如果社会奢侈之风盛行，大量追逐奢侈品，不仅会浪费许多财富，也必将使很多人“弃本逐末”，放弃农业生产，去生产、销售奢侈品。刘秀充分认识到这一点，他始终坚持生活节俭从简的思想，对东汉初崇尚节俭社会风气的塑造和农业生产的发展，带来了积极的作用。刘秀提倡节俭，首先要求政府公务中简化办事环节，提高办事效率：“时兵革既息，天下少事，文书调役，务从简寡，至乃十存一焉。” 他下诏裁减官吏、合并州县，以减少人民负担：“夫张官置吏，所以为民也。今百姓遭难，户口耗少，而县官吏职，所置尚繁；其令司隶、州牧各实所部，省减吏员，县国不足置长吏者并之。” 建武六年（30年）六月，刘秀下诏并县，结果是全国“并省四百余县，吏职减损，十置其一” 。
刘秀力求节俭，对许多繁琐劳民、无益于社会生产之事避繁就减，能省即省。如在建武十三（37年）年，有大臣上奏封禅泰山，此议即遭到刘秀严厉斥责，诏曰：“即位三十年，百姓怨气满腹，‘吾谁欺，欺天乎？‘曾谓泰山不如林放乎！何事污七十二代之编录！若郡县远遣吏上寿，盛称虚美，必髠，令屯田。” 对于各地献贡赋之举，刘秀认为各地距京师路途遥远，此举劳民伤财，于是决定罢贡赋：“往年已勅郡国，异味不得有所献御，今犹未止，非徒有豫养导择之劳，至乃烦扰道上，疲费过所。其令官勿复受。” 即使在遗诏中仍在强调“约省”，他说：“朕无益百姓，皆如孝文皇帝制度，务从约省。刺史、二千石长吏皆无离城郭，无遣吏及因邮奏。”
二是度田薄赋。在传统的农耕社会中，农民最关心的是土地和赋役。农民占有土地，也就占有了最基本的生产资料，而赋役的多寡关系到能否维持农民的基本生活水准。东汉初年，农村中豪强坐大，土地兼并严重，既威胁皇权，也影响百姓生活。为了加强朝廷对全国垦田和劳动人手的控制，平均赋税徭役负担，建武十五年（39年）刘秀“以天下垦田多不以实自占，又户口、年纪互有增减，乃诏下州郡核。” 此次度田最终虽然因为各地豪强大姓的反抗而效果不理想，但或多或少为发展农业生产创造了有利条件。
薄赋敛的最主要举措是刘秀在全国恢复了三十税一制：“顷者师旅未解，用度不足，故行十一之税。今粮储差积，其令郡国收见田租，三十税一，如旧制。” 三十税一是只有在西汉“文景之治”时才实行过的低税率，历史是难得见到的。此外，刘秀对一些郡县多次减免租税、徭役，如建武五年（29年）“诏复济阳二年徭役”，建武二十年（44年）“复济阳县徭役六岁”，建武三十年（54年）“复济阳县是年徭役”。这些薄赋敛、轻徭役措施的实行，使各地农业生产以较快的速度从西汉末年的动荡中恢复了过来。
三是增加劳力，安辑流民。东汉初年，政府面临的最大问题是尽快恢复战乱后惨败的社会经济，而农业发展需要大量的劳动力，因此，必须要解决社会劳动力不足的困难。刘秀主要采取裁军和释放奴婢等措施来解决这一问题。建武七年（31年）春三月，他下诏曰：“今国有众军，并多精勇，宜且罢轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏，令还复民伍。” 这为农业生产提供了大量的生力军。同时，刘秀通过制定法律条文提高奴婢地位、释放奴婢等措施 ，使奴婢成为庶民，在一定程度上缓和了劳动力不足的矛盾。
流民的大量存在是一种社会的不安定因素，刘秀以“赐爵”和“假民公田”的方法来稳定流民，使其复归农业生产。建武时期是豪强地主田庄经济迅速发展时期，在东汉政权的保护之下，豪强地主疯狂地掠夺土地，尤其在刘秀“度田”失败以后，土地兼并更加剧烈，如大司马吴汉，“尝出征，妻子在后买田宅” 。土地兼并所造成的大批破产农民，或成为大地主的依附农民，或成为流民。建武三十年（54年），刘秀宣布“赐天下男子爵，人二级” 。对于已从户籍上消失的流民，只要愿意重新向官府登记户口，也给于赐爵一级的优待。其次是“假民公田”。东汉初期，政府掌握大量的国有土地，为了安置流民，政府把国有土地租借给流民耕种，又假田者，前几年可享受免除租税的待遇，国家还负责贷给种子、农共和耕牛，几年之后，再向国家缴纳百分之四十的“假税”。“假民公田”既增加了财政收入，又安定了社会生活，颇有成效，可谓是一种富于创造性的财政思想。这种方法延续了好长时间。
四是积极赈灾，保障生产。东汉初年，不时发生水旱、地震等灾害，给人们生活造成了极大的灾难。灾害发生后，刘秀命令地方官吏积极抚恤灾民，搞好赈灾救济工作，帮助农民渡过难关，以便恢复生产。如建武六年正月诏曰：“往岁水旱蝗虫为灾谷价腾跃。其令郡国有谷者，给禀高年、鳏、寡、孤独、笃癃及无家属贫不能自存者，如《律》。二千石勉加循抚，无令失职。” 建武三十年（44年）五月，“大水，……鳏、寡、孤、独、笃癃、贫不能自存者粟，人五斛。” 三十一年（55年）夏五月，“大水，戊辰，……鳏、寡、孤、独、笃癃、贫不能自存者粟，人六斛。” 这里除了对特殊社会成员进行救助外，还有针对贫困并陷入生存困境的人进行救助。在地震灾害发生后，不仅减免租赋，刘秀还从国家层面发放安葬费，帮助贫民安葬家属。如建武二十二年（46年）南阳地震后，“其令南阳勿输今年田租刍藁。遣谒者案行，其死罪系囚在戊辰以前，减死罪一等；徒皆弛解钳，衣丝絮。赐郡中居人压死者棺钱，人三千。其口赋逋税而庐宅尤破坏者，勿收责。吏人死亡，或在坏垣毁屋之下，而家羸弱不能收拾者，以见钱谷取佣，为寻求之。”
另外，刘秀认识到战争对社会的巨大破坏，战争不但消耗了大量社会资源，而且对恢复农业生产有百害而无一益，因此他“不尚武功、与民休息”。史云：“帝在兵间久，厌武事，且知天下疲耗，思乐息简，自陇、蜀平后，非警急，未尝复言军旅。” 刘秀“不尚武功”的思想主要体现在力求减少边事上。其时，匈奴这一宿敌仍经常骚扰边境。有大臣上言应北击匈奴，刘秀却认为要“少战事”、“息民”，指出：“今国无善政，灾变不息，百姓惊惶，人不自保，而复欲远事边外乎！……且北狄尚强，而屯田警备，传闻之事，恒多失实……苟非其时，不如息民。”他认为当时不是对匈奴发动大规模战争的最好时机，国家的首要任务是“息民”，发展生产。
三、完善官制，任用贤良
治吏在于安民，吏治则民安。刘秀以善于用人著称，考察其主要策略，主要有以下几个方面：
一是改革官制，加强监督。
首先，削弱三公之权。西汉常制，三公是丞相、太尉、御史大夫。刘秀借鉴西汉后期官制，将其分别改为大司徒、大司马、大司空。建武二十七年（51年），大司马仍称太尉，大司徒、大司空并去“大”字，且名位略低于太尉。官名的变动，绝不只是表面形式。《续汉书·百官志》述太尉与另二公的共同职掌时说：“凡国有大造大疑，则与司徒、司空通而论之；国有过事，则与二公通谏争之。”这与从前三公无所不统，是有很大差别的。三公权力削弱，权力被转到少府属下的尚书台，故后世有刘秀“虽置三公，事归台阁”的说法。尚书台官品秩低，便于控制，无异于皇帝的机要秘书。这项措施可以加强权力制约，防止权臣擅政、朝廷大权旁落。
其次，改革州郡官制。刘秀即位之初，沿袭西汉后期制度，各州设州牧。至建武十八年（42年），他下令废州牧，置刺史。州牧总领一州军政大权，品秩为二千石，而刺史是监察官，品秩仅六百石。而对郡一级主要官员，刘秀采取的却是扩大太守权限的做法。每郡原本有太守、都尉各一人，分掌民政、军事。建武六年（30年）八月，省诸郡都尉，并职太守。州郡长官职权一降一升，其目的与削三公之权、增尚书之责如出一辙，维持上下权力的平衡而已，遏制地方势力的增长。结合官制改革，刘秀改革颁俸标准。建武二十六年（50年），刘秀“诏有司增百官俸，其千石以上，减于西京旧制；六百石以下，增于旧秩” 。这一变动，旨在缩小中下级官吏同上层官僚俸禄差距。在任何时候，中下级官吏都占绝大多数，不从经济利益方面调动他们的积极性，任何政治经济政策都是难以推行的。因此，缩小二者的俸禄差距，就是提高中下级官吏的待遇，加强下级对上级的制约。
刘秀（公元前6年～公元57年），字文叔，西汉末年南阳郡（今湖北省枣阳市）人，西汉高祖九世孙，东汉开国皇帝（公元25年～57年在位，共33年），谥号光武（谥法曰：能续前业曰光，克定祸乱曰武），史称汉光武帝。刘秀自幼丧父，依叔叔刘良种田为生，直到28岁。王莽末年，天灾人祸，民不聊生，刘秀兄弟聚集亲友故旧和乡亲起兵造反，后建立统一的东汉王朝，经过刘秀的励精图治，勤勉治理，本已破败衰微的国家逐渐恢复昌盛，被后世称为“光武中兴”。刘秀深知社会治安秩序对于社会经济发展的重要性，所以，他在执政期间，奉行儒家治理思想，平定盗贼，为政宽简，大力减轻民众负担，取得了良好的效果。
一、推崇儒学，注重教化
顾炎武曾盛赞东汉良好的风俗教化，他说：“三代以下，风俗之淳美，莫尚于东京（指东汉）者。” 这与刘秀推崇儒学、注重教化的思想是分不开的。
一是尊孔崇儒，统一思想。东汉建立之初，光武帝刘秀面对当时世风不古、人心涣散的思想倾向、动荡的政治和残蔽的经济状况，他非常注重运用儒家的伦理纲常，从意识形态领域来统一和稳定人心，以加强思想统治。因此，刘秀致力于复兴儒学，以儒家治国安邦的伦理纲常来加强思想统治。首先，他大力提倡尊孔崇儒，引导社会习儒之风。刘秀为了表率尊孔，多次亲自或派遣大臣到孔子故里曲阜参加祭孔，不断封赐孔子嫡裔。如建武五年二月，“封殷后孔安为殷邵嘉公”；十月“使大司空祠孔子”；“封孔子后志为褒成侯”。 其次，刘秀重视对皇室子弟进行儒学教化，刘秀选择了精通儒学的张湛和桓荣作太子太傅，教他们学习儒经，接受儒家伦理道德的教育。刘秀还要求对皇族、贵族进行儒学教育，使诸王“结发学问，修习礼乐” 。通过学习儒经，使他们从小就受到儒家伦理道德的教育，懂得用儒家伦理规范约束自己的言行，减少了日后统治集团内部矛盾，为稳定王朝统治提供了重要保证。第三，刘秀鼓励群臣研习经学，刘秀鉴于“前汉匡、张、孔、马皆以经师居相位，而无所匡救，”因而“尊经必尊其能实行经义之人”。 刘秀经常同群臣一起研习经学，“数引公卿、郎、将讲论经理” “旦听朝，至日晏，夜讲经听诵，坐则功臣特进在侧，论时政毕，道古行事，次说在家所识乡里能吏，次第比类。又道忠臣孝子义夫节士，坐者莫不激扬凄怆，欣然和悦”。 刘秀还提拔和赏赐特别精通经术的大臣，如拜“与诸儒难说，凭多所解释”的戴凭为侍中 。清朝史学家赵翼说：“是光武诸功臣，大半多习儒术，与光武义气相孚合。盖一时之兴，其君与臣皆一气所锤，故性情嗜好之相近，有不期然而然者，所谓有是君即有是臣也” 。刘秀的思想统治策略的成功之处在于他变相的规定了思维的范围，通过教化使人自觉不自觉地将思维纳入了这个范围。
二是兴办学校，推行教化。刘秀在中元元年（56年）“起明堂、灵台、辟雍” ，迅速修复这些文治教化设施，使三雍成为举行礼仪活动的重要场所，并使之实现其政教用途。三雍的设立，标志着东汉不象西汉侧重武功霸业，而是重视礼乐教化，以表现其对儒家政教理想的认同，辅助其推行“修文堰武”的政策。刘秀充分利用这些礼制建筑进行礼仪活动，在明堂举行祭祀、在辟雍举行乡射、饮酒礼，在灵台辨云物、观休征，促进了儒家礼制建筑和儒家礼仪活动的融合，实现了西汉以来儒生们梦寐以求的理想。他在封禅泰山时，告祷天地曰：“建明堂，立辟雍，起灵台，设痒序。” 将建三雍与和修五礼一起强调。刘秀修建并重视三雍，证明了他是采用儒家礼乐教化来治理国家。标志着东汉政权对强调“德治王政”的认同，更象征东汉对礼乐教化的重视。
刘秀于建武五年（29年）“初起太学” 。立五经十四博士制度，作为太学教化的师资力量。 又置博士祭酒一人统领十四家博士，使太学进而成为一个有校舍有组织领导的机构。以此为基地，加强对文化精英的儒家伦理道德教化。刘秀还“幸太学，赐博士弟子有差”。 “其服儒衣，称先王，游库序，聚横塾者，盖布之于邦域矣。” 太学成为对东汉文化精英进行儒学教化的集散地。此外，刘秀还鼓励民间私学的发展，扩大儒家伦理道德教化的影响。范晔指出：“自光武中兴以后，干戈稍敢，专事经学，自是其风世笃焉。其服儒衣，称先王，游库序，聚横塾者，盖布之于邦域矣。若乃经生所处，不远万里之路，精庐暂建，赢粮动有千百，其曹名高义开门受徒者，编碟不下万人，皆专相传祖，莫或讹杂。” 许多名儒开办私人教育。如精通《欧阳尚书》的牟长在河内办学，“诸生讲学者常有千余人，著录前后万人” ；私学教化与官学教育相结合，使民众接受儒家伦理道德教化，扩大了儒家伦理道德教化的影响。班固在《两都赋》中有“四海之内，学校如林，痒序盈门”的颂美之词 ，可见当时地方学校之兴盛。
二、爱惜民力，发展农业
刘秀“尝于民间，颇达情伪，见稼穑艰难，百姓病害” ，他也非常重视民生，要求官吏爱民、安民。
一是提倡节俭，薄取于民。生活节俭可以减少社会物质的消费，可以减轻农业生产的负担。如果社会奢侈之风盛行，大量追逐奢侈品，不仅会浪费许多财富，也必将使很多人“弃本逐末”，放弃农业生产，去生产、销售奢侈品。刘秀充分认识到这一点，他始终坚持生活节俭从简的思想，对东汉初崇尚节俭社会风气的塑造和农业生产的发展，带来了积极的作用。刘秀提倡节俭，首先要求政府公务中简化办事环节，提高办事效率：“时兵革既息，天下少事，文书调役，务从简寡，至乃十存一焉。” 他下诏裁减官吏、合并州县，以减少人民负担：“夫张官置吏，所以为民也。今百姓遭难，户口耗少，而县官吏职，所置尚繁；其令司隶、州牧各实所部，省减吏员，县国不足置长吏者并之。” 建武六年（30年）六月，刘秀下诏并县，结果是全国“并省四百余县，吏职减损，十置其一” 。
刘秀力求节俭，对许多繁琐劳民、无益于社会生产之事避繁就减，能省即省。如在建武十三（37年）年，有大臣上奏封禅泰山，此议即遭到刘秀严厉斥责，诏曰：“即位三十年，百姓怨气满腹，‘吾谁欺，欺天乎？‘曾谓泰山不如林放乎！何事污七十二代之编录！若郡县远遣吏上寿，盛称虚美，必髠，令屯田。” 对于各地献贡赋之举，刘秀认为各地距京师路途遥远，此举劳民伤财，于是决定罢贡赋：“往年已勅郡国，异味不得有所献御，今犹未止，非徒有豫养导择之劳，至乃烦扰道上，疲费过所。其令官勿复受。” 即使在遗诏中仍在强调“约省”，他说：“朕无益百姓，皆如孝文皇帝制度，务从约省。刺史、二千石长吏皆无离城郭，无遣吏及因邮奏。”
二是度田薄赋。在传统的农耕社会中，农民最关心的是土地和赋役。农民占有土地，也就占有了最基本的生产资料，而赋役的多寡关系到能否维持农民的基本生活水准。东汉初年，农村中豪强坐大，土地兼并严重，既威胁皇权，也影响百姓生活。为了加强朝廷对全国垦田和劳动人手的控制，平均赋税徭役负担，建武十五年（39年）刘秀“以天下垦田多不以实自占，又户口、年纪互有增减，乃诏下州郡核。” 此次度田最终虽然因为各地豪强大姓的反抗而效果不理想，但或多或少为发展农业生产创造了有利条件。
薄赋敛的最主要举措是刘秀在全国恢复了三十税一制：“顷者师旅未解，用度不足，故行十一之税。今粮储差积，其令郡国收见田租，三十税一，如旧制。” 三十税一是只有在西汉“文景之治”时才实行过的低税率，历史是难得见到的。此外，刘秀对一些郡县多次减免租税、徭役，如建武五年（29年）“诏复济阳二年徭役”，建武二十年（44年）“复济阳县徭役六岁”，建武三十年（54年）“复济阳县是年徭役”。这些薄赋敛、轻徭役措施的实行，使各地农业生产以较快的速度从西汉末年的动荡中恢复了过来。
三是增加劳力，安辑流民。东汉初年，政府面临的最大问题是尽快恢复战乱后惨败的社会经济，而农业发展需要大量的劳动力，因此，必须要解决社会劳动力不足的困难。刘秀主要采取裁军和释放奴婢等措施来解决这一问题。建武七年（31年）春三月，他下诏曰：“今国有众军，并多精勇，宜且罢轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏，令还复民伍。” 这为农业生产提供了大量的生力军。同时，刘秀通过制定法律条文提高奴婢地位、释放奴婢等措施 ，使奴婢成为庶民，在一定程度上缓和了劳动力不足的矛盾。
流民的大量存在是一种社会的不安定因素，刘秀以“赐爵”和“假民公田”的方法来稳定流民，使其复归农业生产。建武时期是豪强地主田庄经济迅速发展时期，在东汉政权的保护之下，豪强地主疯狂地掠夺土地，尤其在刘秀“度田”失败以后，土地兼并更加剧烈，如大司马吴汉，“尝出征，妻子在后买田宅” 。土地兼并所造成的大批破产农民，或成为大地主的依附农民，或成为流民。建武三十年（54年），刘秀宣布“赐天下男子爵，人二级” 。对于已从户籍上消失的流民，只要愿意重新向官府登记户口，也给于赐爵一级的优待。其次是“假民公田”。东汉初期，政府掌握大量的国有土地，为了安置流民，政府把国有土地租借给流民耕种，又假田者，前几年可享受免除租税的待遇，国家还负责贷给种子、农共和耕牛，几年之后，再向国家缴纳百分之四十的“假税”。“假民公田”既增加了财政收入，又安定了社会生活，颇有成效，可谓是一种富于创造性的财政思想。这种方法延续了好长时间。
四是积极赈灾，保障生产。东汉初年，不时发生水旱、地震等灾害，给人们生活造成了极大的灾难。灾害发生后，刘秀命令地方官吏积极抚恤灾民，搞好赈灾救济工作，帮助农民渡过难关，以便恢复生产。如建武六年正月诏曰：“往岁水旱蝗虫为灾谷价腾跃。其令郡国有谷者，给禀高年、鳏、寡、孤独、笃癃及无家属贫不能自存者，如《律》。二千石勉加循抚，无令失职。” 建武三十年（44年）五月，“大水，……鳏、寡、孤、独、笃癃、贫不能自存者粟，人五斛。” 三十一年（55年）夏五月，“大水，戊辰，……鳏、寡、孤、独、笃癃、贫不能自存者粟，人六斛。” 这里除了对特殊社会成员进行救助外，还有针对贫困并陷入生存困境的人进行救助。在地震灾害发生后，不仅减免租赋，刘秀还从国家层面发放安葬费，帮助贫民安葬家属。如建武二十二年（46年）南阳地震后，“其令南阳勿输今年田租刍藁。遣谒者案行，其死罪系囚在戊辰以前，减死罪一等；徒皆弛解钳，衣丝絮。赐郡中居人压死者棺钱，人三千。其口赋逋税而庐宅尤破坏者，勿收责。吏人死亡，或在坏垣毁屋之下，而家羸弱不能收拾者，以见钱谷取佣，为寻求之。”
另外，刘秀认识到战争对社会的巨大破坏，战争不但消耗了大量社会资源，而且对恢复农业生产有百害而无一益，因此他“不尚武功、与民休息”。史云：“帝在兵间久，厌武事，且知天下疲耗，思乐息简，自陇、蜀平后，非警急，未尝复言军旅。” 刘秀“不尚武功”的思想主要体现在力求减少边事上。其时，匈奴这一宿敌仍经常骚扰边境。有大臣上言应北击匈奴，刘秀却认为要“少战事”、“息民”，指出：“今国无善政，灾变不息，百姓惊惶，人不自保，而复欲远事边外乎！……且北狄尚强，而屯田警备，传闻之事，恒多失实……苟非其时，不如息民。”他认为当时不是对匈奴发动大规模战争的最好时机，国家的首要任务是“息民”，发展生产。
三、完善官制，任用贤良
治吏在于安民，吏治则民安。刘秀以善于用人著称，考察其主要策略，主要有以下几个方面：
一是改革官制，加强监督。
首先，削弱三公之权。西汉常制，三公是丞相、太尉、御史大夫。刘秀借鉴西汉后期官制，将其分别改为大司徒、大司马、大司空。建武二十七年（51年），大司马仍称太尉，大司徒、大司空并去“大”字，且名位略低于太尉。官名的变动，绝不只是表面形式。《续汉书·百官志》述太尉与另二公的共同职掌时说：“凡国有大造大疑，则与司徒、司空通而论之；国有过事，则与二公通谏争之。”这与从前三公无所不统，是有很大差别的。三公权力削弱，权力被转到少府属下的尚书台，故后世有刘秀“虽置三公，事归台阁”的说法。尚书台官品秩低，便于控制，无异于皇帝的机要秘书。这项措施可以加强权力制约，防止权臣擅政、朝廷大权旁落。
其次，改革州郡官制。刘秀即位之初，沿袭西汉后期制度，各州设州牧。至建武十八年（42年），他下令废州牧，置刺史。州牧总领一州军政大权，品秩为二千石，而刺史是监察官，品秩仅六百石。而对郡一级主要官员，刘秀采取的却是扩大太守权限的做法。每郡原本有太守、都尉各一人，分掌民政、军事。建武六年（30年）八月，省诸郡都尉，并职太守。州郡长官职权一降一升，其目的与削三公之权、增尚书之责如出一辙，维持上下权力的平衡而已，遏制地方势力的增长。结合官制改革，刘秀改革颁俸标准。建武二十六年（50年），刘秀“诏有司增百官俸，其千石以上，减于西京旧制；六百石以下，增于旧秩” 。这一变动，旨在缩小中下级官吏同上层官僚俸禄差距。在任何时候，中下级官吏都占绝大多数，不从经济利益方面调动他们的积极性，任何政治经济政策都是难以推行的。因此，缩小二者的俸禄差距，就是提高中下级官吏的待遇，加强下级对上级的制约。
