浅析公益诉讼制度中的私人作用
贺巍
摘要：在公法领域，利用私人或法人的利益或理念驱动，启动法定救济机制，并达到客观上有利公共利益的效果，目前在我国立法领域还不为决策者所认同，只是在部分领域，基于国家利益需要，设置部分类似的机制，且多为非诉讼机制。本文从介绍我国现行法律制度中可以发挥私人作用的制度为出发点，在比较分析了日本、德国和印度等国家的公益诉讼制度的基础上，提出了强化我国公益诉讼制度中私人作用的具体制度设计。
关键词：公益诉讼；私人作用；制度设计
一、我国现行法律中有关私人作用的制度
（一）行政诉讼制度
根据利益学说，当政府侵犯了法律上的利益时，利害关系人就拥有起诉的资格，有权要求政府在法院那里证明其侵犯行为是通过立法授权而认可的。法律上的利益被解释为“法律上的保护利益”和“法律上值得保护的利益”两种情形，原告的利益范围不仅指法律上保护的利益，而且包括事实上应该受到法律保护的利益。随着“利益”解释的扩大化，法律保护利益的标准被淡化，有资格对行政行为提起司法审查的利益主体范围大为扩展。行政诉讼不再只是保障私人权利，同时也广泛受理以保障公共利益为目的的起诉。当事人即使与被诉行政行为无直接利害关系，但只要其利益受到“事实不利影响或者损害的”，便享有行政诉讼的原告资格。这样一来，一般纳税人、行政管理决定直接涉及对象的竞争者、普通消费者、环境权益人都可以成为行政诉讼的原告，取得行政诉讼原告的资格。
行政公益诉讼作为行政诉讼的一个类型，其原告资格标准的确立不可能脱离行政诉讼原告资格利害关系学说的基本理论框架，“利益”和“损害”仍然是取得行政公益诉讼原告资格的重要根据。根据利害关系学说，如果当事人受到不利影响或损害的利益包含在一定的公共利益之中，该当事人当然享有行政公益诉讼的原告资格，也就是说即便受到侵害或威胁的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他通过公益诉讼程序一并获得救济。
（二）举报制度
举报在中国古代又可称为“告发”、“告奸”等，是指向上司或有关部门揭露、揭发别人的隐私或短处。现代举报制度以维护公共利益和人权为主要目的。例如，我国《行政监察法》第六条规定：“监察工作应当依靠群众。监察机关建立举报制度，公民对于任何国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的违法失职行为，有权向监察机关提出控告或者检举。”《产品质量法》第十条规定：“任何单位和个人有权对违法本法规定的行为，向产品质量监督部门或者其他有关部门检举。产品质量监督部门和有关部门应当为检举人保密，并按照省、自治区、直辖市人民政府的规定给予奖励。”
（三）信访制度
信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前述形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。信访制度是我国极为重要的公法救济制度。我国专门制定了作为行政法规的《信访条例》，并规定县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。为了应对可能影响重大公共利益的事件，信访制度采取了发挥个人作用以弥补公权力机构功能不足的思路，根据《信访条例》的规定，公民、法人或者其他组织发现可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息时，可以就近向有关行政机关报告。
二、其他国家的公益诉讼制度介绍
（一）日本的公益诉讼制度
日本《行政事件诉讼法》所称的“民众诉讼”，是指请求纠正国家或公共团体机关的不合法行为的诉讼，是不以选举人资格以及其他涉及个人利益为条件而提起的诉讼，属于“法定行政事件诉讼”。在日本提起公益行政诉讼的原告必须满足“法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起”的条件，原告的自然身份可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。
（二）德国的公益诉讼制度
德国法律很重视对公共利益的保护，并设置公益代表人制度，在行政诉讼中代表公众参加诉讼，是德国行政公诉的一大特点。为了保障公共利益，德国1960年颁布的《德国行政法院法》专门确立了公益代表人制度。由于德国的行政诉讼理论认为行政诉讼制度的功能在于保护主观权利，而不是维护客观的法律秩序，因此，与自己权利或法律上的利益事项无关的民众诉讼在德国得不到法院的支持。在德国提起行政诉讼的合法要件是原告必须具备法律规定的“诉讼权能”。除法律另有规定外，原告主张其权利因“违法行政行为”、“拒绝履行职责”或“不作为行为”的原因而受侵害时，原告的起诉才具有合法性。
（三）印度的公益诉讼制度
在印度引进和发展公益诉讼，使得法院容易被文盲、穷人、权利被忽视者和一无所有的人接近的功绩要归功于一些持司法能动主义观念的法官。诉诸公益诉讼这种形式，部分是由于一些有热心肠和仁慈的法官的开创性，部分是由于一些有公共精神的个人和组织推定法院寻求对苦难深重的群体的救济，因为他们对自己的宪法和法律上的权利一无所知，也对可以获得什么救济以及在哪里可以获得救济一无所知。在印度，一般认为公益诉讼的法律基础是《宪法》第39条的规定，该条要求国家以适当的立法或计划或者其他方式提供免费的法律援助，以确保任何公民不会因为经济的或其他的能力缺陷而被拒绝获得司法保护的平等机会。该条为司法制度在保障平等机会的基础上促进司法公正和社会正义提供了基本的框架。
三、强化我国公益诉讼制度中私人作用的具体制度设计
第一，明确立法借鉴其他国家或地区的公益诉讼制度。根据现行我国《行政诉讼法》的规定，能够提起诉讼的原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵害的公民、法人或者其他组织，而与行政行为没有直接利害关系的私人或法人无权提起诉讼，立法上也不承认公益诉讼类型。随着中国法治进程的加快，普通百姓的法律意识明显提高，人们逐渐认识到，当违法的行政行为损害公共利益时，由于没有特定的利害关系人，无法向法院提起诉讼维护公共利益，致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正，在这种情况下，非常有必要建立一种制度，允许那些没有利害关系的人能够代表公益或者没有能力起诉的弱势群体对行政行为提起诉讼。西方一些国家的公益诉讼制度在解决这些问题上进行了有益的尝试，为我国建立公益行政诉讼制度提供了一定的借鉴和启示。
第二，扩展公法诉讼的原告资质。根据传统的“诉讼利益”理论，原告起诉只能以与自己权利或法律上利益有直接关系的事由为限。但是，仅仅依靠利害关系人来解决整个社会所面临的个人利益的自我保护问题有时并不充分，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者，不会提起诉讼。因此，为了保障社会公共利益，支持无力主张权利的弱者提起诉讼，应当规定公益诉讼类型。即对情况较为特殊的公法争议事件，为维护公益而允许与自己权利无直接法律利害关系的公民，可以就行政机关的违法行为提起行政诉讼。
第三，扩展行政诉讼的受案范围，明确对具有普遍约束力的抽象行政行为的司法审查机制。目前行政诉讼法还将抽象行政行为排斥于行政诉讼受案范围之外，这使得公法救济中发挥私人作用的机制无法运转。具体行政行为大多数只是与个别相对人的利益有关，即使涉及公共利益，也是间接方式，救济的作用延伸极为有限。而抽象行政行为则对公共利益产生巨大影响，扩展行政诉讼的受案范围，明确对具有普遍约束力的抽象行政行为的司法审查机制，不仅有利于对行政权的约束，更有利于公共利益的维护。
第四，通过行政诉讼中的判例机制，确定提起公益诉讼应当具备的条件。行政诉讼与民事诉讼不同，即使个案仅涉及具体当事人的利益，而不涉及其他人的利益，也有可能会对抽象意义上的公共利益产生影响。况且行政诉讼对民众而言，压力较大，因此，应当建立行政诉讼判例制度。使同类案件能够得到相同或大体相似的判决，也可以预防司法弊端。有关确定提起公益诉讼应当具备的条件，首先，行政主体的作为或不作为行为使国家或者公众的利益可能受到损害。其次，存在一个能够代表公共利益的诉讼主体。起诉权的验证方法是申请人必须在与申请有关的问题上有充分的利益尽管可能是间接利益。最后，提起公益诉讼必须有法律的特别规定，以防滥用权利和加大管理负担。
第五，确立当事人胜诉报酬机制。尽管价值理念是支撑某些人参与公益诉讼的主要原因，但是，没有利益驱动，单凭少数人的理想信念无法让制度长期稳定发挥作用，因此，确立合理的当事人胜诉报酬机制，既可以鼓励人们参与维权过程，又可以形成可持续发展的良性互动。
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[责任编辑：褚永慧]
