实施包容性治理 化解“村改居”社区治理困境
章敏敏
国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出，新型城镇化道路是以人为核心的城镇化，以提高质量为关键。在新型城镇化背景下，“非农非城、亦农亦城”的过渡型“村改居”社区如何克服其发展困境，探索“村改居”社区治理的新路径，从而提升“村改居”社区的发展质量，成为当前我国新型城镇化进程中的重中之重。
一、“村改居”社区的独特性
“村改居”社区作为过渡型社区，既具有一般社区的基本特征，又具有它独特的属性。
1.物理空间的独特性。“村改居”社区大多数位于城郊或城乡接合部，反映着城市复杂多样的肌理形态。“村改居”社区的居住环境通常表现为失序和混乱：市政基础配套设施水平低、公共服务水平差，人口密集、失范行为多发，房屋质量与普通商品房有差距，是典型的“低成本”生活区。
2.居住人口的独特性。“村改居”社区容纳着繁复多样的人群，既有本地居民、购买“回迁房”的业主，也有外来务工群体、“蚁族”群体和各种小商小贩，这些人员在地缘、业缘、亲缘上差异很大甚至相互之间具有排斥性。“村改居”社区在内部形态上形成了与周围城市格格不入的环境，也被贴上一种被排斥的边缘性社会空间的标签，这种排斥不仅体现在居民的经济社会地位上，也体现在城市文化对“村改居”社区居民的排挤上。
3.生活场域的独特性。“村改居”社区人员构成相对复杂，是一个富有弹性的生活空间，生活在其中的居民有自己的生存规则、行为方式和社会关系网络，构筑了一个区别于传统农村社区和城市社区的日常生活场域。“村改居”社区以多元化的生存方式和交往规则、灵活多样而又因地制宜的空间形态，成为城市重要的生活场域和载体，满足了中低收入人群的居住需求。
4.社区治理的独特性。“村改居”社区建设初期，主要采取“村居并行”的过渡型管理方式，由村委会负责原村集体资产的经营管理，并依靠村集体的财力为原村居民提供各种公共物品。新成立的居委会主要负责原村居民之外的其他社区居民的各种管理工作。村委会和居委会之间关系不畅、争夺公共资源的情况时有发生，经常出现“村改居”社区治理主体之间权限不清、权责不匹配的现象。
二、“村改居”社区治理困境
“村改居”社区在政治、经济、文化、社会、人文、人际关系建构等各方面，都受到来自城市与农村的双重影响，带有鲜明的双重属性和特色。“村改居”社区的这种独特性为社区治理带来了困难和挑战，威胁到社区的稳定与和谐。
1.利益失衡导致社区矛盾多发多样。利益失衡指社会的利益结构违背了社会发展规律，不适应社会稳定结构的要求，从而给社会和谐与社会发展带来障碍的状态。“村改居”社区的利益失衡体现在政治、经济、文化三方面。第一，政治利益失衡。“村改居”社区的本地居民和外来居民在决定社区的发展权利上存在事实上的不平等，外来居民的发言权很小，几乎都是听从本地居民的安排。政治利益的失衡直接导致本地居民和外来居民之间的张力。第二，经济利益失衡。经济利益失衡既存在于本地居民与本地居民之间，也存在于本地居民与外地居民之间。本地居民与本地居民之间的利益失衡缘起于搬迁时间的早晚，早搬迁的居民不仅能优先选房，还有物质奖励;一部分晚搬迁的居民则没有享受这些利益，这直接导致了晚搬迁居民与早搬迁居民以及村干部之间的尖锐矛盾。本地居民与外来居民之间经济利益失衡体现为，本地居民对部分外来居民不缴纳物业费引起社区物业服务不到位怀有强烈不满。第三，文化利益失衡。文化利益失衡主要存在于“村改居”社区居民与城市社区居民之间。“村改居”社区居民在平等地享受公共娱乐设施和公共文化服务方面与城市居民还有一定差距。
2.秩序失调导致社区共同行动缺失。一方面，社区规范体系的更新导致社区秩序失调，陷入集体行动逻辑陷阱。对本地居民而言，面临着原有生活家园的终结和个人原子化的加速两种巨变，不确定感导致他们不愿意对公共事务付出时间、精力和感情。同时，“村改居”社区的外来居民也只是把这里当作自己的暂时居住场所，与本地居民几乎零交流，利益的计算和理性人的价值理念使他们没有对这里产生真正的依赖感和归属感。这些因素的叠加使社区规范体系经历着更新和重建的过程，从而导致社区秩序失调。另一方面，社区控制机制的弱化导致社区秩序失调。“村改居”社区主要靠社区干部调解居民矛盾与冲突，社区干部主要为近年来招聘的年轻社工。他们自身缺乏管理经验，没有底气和自信去处理居民之间纷繁复杂的利益纠纷和矛盾。社区控制机制的弱化直接导致社区动员能力减弱，进而引起社区共同行动缺失。
3.理性失范导致社区治理低效。“村改居”社区理性失范根源于“村改居”社区治理主体片面地追求自身利益，而忽略了社区理性的本质功能，即建立社区共同体。就我国目前的情况看，“村改居”社区治理基本上形成“居委会—村委会—物业公司—社区居民”共同治理的格局，四种治理主体的理性失范体现为居委會行政色彩浓厚、村委会管理存在寻租现象、物业公司管理粗放、社区居民参与率低等问题。首先，居委会工作人员为了自己的职务晋升和工资提升，忙于应付乡镇和街道布置的各项任务，真正用于社区建设和社区治理的时间比较少。其次，村委会管理存在寻租现象，在处理集体土地时尤为明显。再次，物业公司为了节约成本，雇用了大量学历低、技术水平一般的工作人员，基本上只为“村改居”社区提供卫生清扫服务，其他的诸如社区消防、便民服务等本该由物业公司提供的服务严重匮乏。物业公司为了自己的一己私利，侵占业主公共区域的现象也是屡见不鲜。最后，社区居民陷入集体行动逻辑陷阱，自治诉求和素养不高，缺乏自治精神，社区集体活动的参与率低。
三、“村改居”社区包容性治理路径
国务院发展研究中心课题组于2014年提出了“包容的城镇化”理念，并把“包容”看作新型城镇化道路的基本内涵之一，提出要充分调动政府、企业和社会各方面的积极性，让全体人民公平参与发展、公平分享城镇化的物质文明和精神文明成果，促进社会各阶层和谐相处，把城市打造成为共享人生出彩机会的宽阔舞台。“村改居”社区包容性治理指给予社区中所有居民平等的参与社区治理的机会，保障其作为居民基本的福利权益，使所有的“村改居”社区居民能够享有更公平的权益分配。“村改居”社区包容性治理不仅是本地居民和外来居民逐步被城市所接纳的过程，更是他们认同城市、提升我国城镇化质量的关键举措，也是一个城市多元包容文化形成与塑造的过程，是一个城市空间正义的体现。治理的实施路径，应把握好三个核心要素。
1.治理主体的包容性是前提。“村改居”社区治理主体的多元性是实现包容性治理的逻辑出发点，也是治理成果能够实现包容共享的基本前提。一方面，“村改居”社区治理主体的包容性必须体现在社区中的所有居民都有平等参与社区治理的机会，关注“村改居”中不同阶层居民的个性差异及需求。另一方面，倡导政府、企业、志愿组织和居民通过合作机制，改善社区关系、增强社区信任、扩展社区网络，提升社区社会资本，使多元主体共同为“村改居”社区提供公共服务。治理主体的包容性逻辑对多元主体的尊重可以有效解决“村改居”社区中因为利益失衡导致的社区矛盾和冲突以及秩序失调导致的社区共同行动缺失。在目前的“村改居”治理中，提倡多元主体参与的同时，政府的引导必不可少，核心问题在于政府引导的边界和范围一定要界定好。
2.治理过程的包容性是基础。对于“村改居”社区的包容性治理而言，其基础就是要在社区治理的过程中处理好各参与者之间的合作互动关系。具体而言，治理过程的包容性可以采取“开放空间会议+”的参与形式。这是一种追求平等、自由、开放、包容的治理技术，具体的操作流程可以表述为：提出议题→多元主体分组协商讨论→解决思路→行動方案。首先，通过需求调查为“村改居”社区把脉，针对“村改居”社区中存在的问题，提出议题;其次，在党委的领导下，通过“金点子”措施由村委会和居委会组织相关居民、社会组织、相关企业参与协商讨论;再次，通过激励协商引导在场的主体提出解决问题的思路;最后，通过方案评估对解决思路进行评估、以评促建，采取解决问题的方案。同时，针对出现的新问题进行需求调查，开始新一轮的封闭内循环。这种多元包容协商共治的“开放空间会议+”治理技术的功能主要包含民主议事、秩序重建、理性重塑、社会资源链接、社会组织孵化等。
3.治理结果的包容性是目标。强调治理主体和治理过程的包容性，都是为了实现治理结果的包容性这一根本目标，这也是以人民为中心发展理念在“村改居”社区治理中的体现。“村改居”社区包容性治理应该坚持共建共治共享的发展理念，实现“村改居”社区治理利益均衡、秩序井然、理性高效。一是社区党委要有决心。习近平总书记强调，“只要群众对幸福生活的憧憬还没有变成现实，我们就要毫不懈怠团结带领群众一起奋斗。”“村改居”社区党委要坚决带领社区居民走向幸福生活，满足社区居民的多样化和差异化需求，尤其要保障困难群众和弱势群体的基本利益。二是“村改居”社区要有共享的制度保障。良好的制度是美好理念实现的保障，只有共享的理念和制度，才能在“村改居”社区培育尊重差异、增强共识的氛围，使公共利益最大化，对于目前“村改居”社区中存在的利益失衡、秩序失调、理性失范问题具有很好的防治作用。
本文系国家社科基金青年项目《农村贫困残疾人结构化脱贫机制研究》（17CSH059）的阶段性研究成果之一
作者单位：中共天津市委党校（天津行政学院、中共天津市委党史研究室）
责任编辑：张 莙
