城市住宅街区制下自行车交通优先权保障问题探讨
孔令学
2月21日，新华社公布了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称“城市管理意见”），文件对我国城市规划建设管理提出了具有重要现实意义和深远历史意义的指导意见。其中最为社会公众所关注的是“城市管理意见”第十六条优化街区路网结构中的城市住宅街区制，重点是“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。”
新政乍出，目前大家的关注点主要集中在住宅安全问题和物权保障问题方面，住宅街区静化和自行车交通优先权问题还无人提及，但这也是一个与每个城市居民生活息息相关的重要问题。笔者在此抛砖引玉，略作简述。
一、住宅街区制规划建设相关问题
住宅街区制不是一个单纯的住宅小区开放概念，而是与城市生活相关的一系列问题的一个节点或一个方面，需要系统地推行和安排，也需要系统地理解和落实。
一是城市公共服务与私人服务。城市公共服务概指组织、运用公共权力、社会资源保障城市稳健运行，城市居民和谐生活的各项社会服务。城市公共服务的提供者包括城市管理当局及其组成部门、相关社会组织和服务承包单位；城市公共服务的提供形式主要是运用公共权力，使用社会资源，并以免费或部分免费提供为主；城市公共服务的主要领域应当是私人不能有效提供，但又与城市居民生活息息相关的各项服务，包括但不限于公共安全、公共交通、公共文化、公共教育、公共卫生等服务领域。
城市私人服务概指营利性的私人企业使用私人资源提供的满足城市居民生活需要的各项生活服务。城市私人服务的提供者主要是以营利为目的的私人企业，包括百货公司、物业公司等企业法人和自行车修理工、理发匠等个体工商业者（当然也包括提供非营性服务的NGO组织和义工个人）；城市私人服务的提供形式主要是商业化的货币交易，实践中衍生出了各种交易结算方式；凡是可以市场化服务的领域都应是城市私人服务的领域，城市居民的穿衣、吃饭、物业管理通常也都是通过购买私人服务来满足的。
需要注意的是，城市公共服务与私人服务的界限不是严格的非此即彼，也不是一成不变的。随着城市的发展和城市居民生活需要的变化，在教育、医疗、交通等若干基本生活服务领域，公共服务和私人服务领域也会有着此消彼长，甚至共生同长的交互关系。
二、住宅街区与住宅小区。住宅街区又称“生活街区”，概指毗邻城市道路，融合居住区和生活商务区的开放或半封闭管理的居住区域；住宅小区也称“居住小区”或“居民小区”，通常是指以城市道路和自然隔离带（如河流、沟渠、山坡、崖壁）划分，实现封闭或半封闭管理的相对独立、完整的居住区域。住宅街区以开放管理为主，非居民亦可相对便利地通行和使用相关生活服务设施；住宅小区以封闭管理为主，通常不允许非居民穿行住宅小区或使用小区相关生活服务设施。住宅街区在欧美发达国家大城市比较普遍，但在我国城市还是新生事物。部分城市住宅小区临街住宅通常设置底商对外出售或出租，这一定程度上具有住宅街区的功能，但这些底商通常又与住宅小区其他部分进行物理隔离，不是真正意义上的住宅街区。
三、外部道路与内部道路。住宅街区通常只有外部道路，这些道路的产权一般也不归住宅街区的城市居民所有，而是作为公共资产由城市管理当局或其道路管理部门管理。基于此，城市居民对住宅街区的道路都有通行权利，当然不是不受管理地、随心所欲地通行，而是根据街区道路管理部门依法规定的时间、方式、速度等要求合理通行。住宅小区通常都有内部道路，这些道路的产权一般归住宅小区全体居民共同所有，是小区居民必要的、合法公摊成本。基于此，住宅小区内部道路通常只限小区居区通行或停车使用，城市道路交通管理部门对住宅小区道路没有管理权力，不能把其纳入城市道路网络进行管理，这也是造成住宅小区周边交通不畅的重要原因。
四、道路网络与自行车交通。城市道路网络是一个系统工程，从道路等级上分，主要包括主干路、次干路和支路；从通行速度上分，主要包括快速路和慢行路；从通行方式上分，主要包括机动车道、非机动车道和人行步道；从通行方向上分，主要包括双向道路和单向道路。如果人体的血管供血一样，这些主次道路共同构成完善的城市道路网络，保障着城市人物和流物的有序流动。其中，自行车交通在城市道路支路交通、慢行系统、单向道路交通方面发挥着机动车和步行难以替代的作用，特别是在住宅街区和住宅小区的点到点交通、人文交通、绿色交通方面自行车交通的优势非常明显，这也是虽然目前城市自行车交通分担率不断下降，但人均自行车保有量还基本保持不变的一个重要原因。
二、提高自行车出行分担率时不我待
街区制的基本要求是“开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐”，这需要有比较完善的城市公共服务体系，特别是公共交通体系作支撑。现行的大多数城市公共服务体系和公共交通体系主要围绕中心城区和主次干路布局，私人小汽车出行率过高，公共交通分担率偏低，公共汽车、轻轨、地铁等各种类型公共交通缺乏协调，公共交通站点与住宅小区或企事业单位办公楼间的距离过长、交通不便、换乘不畅。要解决这个问题的措施有多种，如优公职住布局等，但随着城市的快速扩张，特别是随着住宅街区制的全面推广，最为可行、最符合城市绿色发展要求的解决方案是提高自行车出行分担率，通过便捷的自行车交通来承担短距离的点到点交通重任，提高公共交通的换乘效率，进而提高公共交通分担率。自行车交通不仅方便省时，可以想走就走，想停就停，而且还有宜健康，能锻炼身体，愉悦心情，是节能环保的绿色交通方式。改革开放初期，我国城市主要交通工具就是自行车，城市自行车交通分担率曾经高居世界前列，20世纪末以来随着汽车进入家庭的快速发展，自行车出行分担率持续下降。如1986年的北京自行车出行分担率是62.7%，到2012年下降到13.8%。造成这一问题的原因因城而异，但片面地理解机动车代表的城市现代化造成的自行车交通不安全、不方便、不经济是共性的主要原因，住宅街区制下这些问题就有可能从根本上一并解决，所以说实行住宅街区制是提高自行车出行分担任率的重要契机和基础条件，应该根据意见尽研究修改相关法律，制定政策措施，尽快试点，及时全面推行。
三、全面保障自行车交通优先权是重要配套工程
城市住宅街区化的基本理念应当是住宅区从服务小区居民转变为服务小区居民和城市居民，为此，需要因地制宜地规划设计合理的住宅小区开放尺度，既要保证住宅街区居民的居住安全、生活隐私和生活便利，又要满足附近居民和其他人员必要的通行便利，适当分流城市主次干路的交通流量，实现有序顺畅流动，社会和谐稳定。在实现这一理念的各种交通方式中，自行车交通的优势就凸显出来了，以慢行系统的自行车和步行为例，两者同样都可以点到点交通，但骑自行车速度比步行快1-3倍，而且骑自行车的年龄大约从10岁到70岁，也基本涵盖了步行交通的绝大多数城市人群。因此，推行住宅街区化应当从交通理念上全面保障自行车的优先权，以街区道路静化为抓手，将自行车交通优先权和慢行系统其作为一项重要配套工程进行同步设计，同步施工，综合管理。
住宅街区道路交通静化应围绕落实“窄马路，密路网”的意见要求，适度限制街区道路交通流量，既允许社会车辆适时适度通行，又不能把街区道路变成大马路和停车场。这其中规范交通行为，保障自行车交通优先权至关重要，包括但不限于限制街区道路通行的机动车辆类型，限制机动车辆通行速度，实现住宅街区交通流量适度，噪声等交通污染可控，交通安全得到基本保障。
推广住宅街区制要以住宅街区道路纳于城市公共道路管理为契机，优化路网布局，特别是将因为住宅小区造成的城市次干路和重要支路“断头路”进行打通改造，形成完整路网，提高道路通达性。街区道路通达宜实行交通静化规划，构建以慢行系统为中心的住宅街区微路网，实现自行车在街区道路畅通无阻，机动车只能适时适度通行。
推广住宅街区制还要结合绿色交通进行规划设计，二个方面应重点考虑：一是适度的机动车交通中尽可能鼓励使用新能源汽车；二是加强自行车道建设，建设一定数量的自行车专用道，并规定住宅街区各类道路的自行车交通优先权。
四、保障住宅街区自行车交通优先权的政策建议
城市住宅街区建设涉及到每一个城市居民的切身利益，自行车交通优先权也关乎每一个城市居民的交通选择，必须在住宅街区制建设的大框架下结合前述交通静化、网络优化、绿色交通等配套要求进行综合设计，统筹安排，全面落实自行车交通优先权，实现住宅街区微交通的开放便捷，并以此促进整个城市交通的畅通无阻。
一是完善保障自行车交通优先权的相关法律法规和制度。建议适时制定《城市住宅街区建设管理和服务条例》，其中明确自行车交通优先权。适时修订《道路交通安全法》、《城市规划法》，其中也要明确自行车交通优先权问题。同时，地方政府及其相关部门也要根据意见精神和有关法律法规的规定，结合本地区、本部门的实际情况，制定住宅街区保障自行车交通优先权的相关规范性文件，确保自行车交通优先权落到实处。
二是保障住宅街区道路的自行车交通优先权。在城市建设自行车道的基础上，明确住宅街区道路上自行车有优先通行权，可以包括但不限于以下措施：设置自行车专用道路，只限自行车和行人通行；设定自行车交通优先权道路，规定自行车可以不避让机动车，机动车不得鸣笛催促自行车骑行者；根据道路情况适当限定住宅街区道路的机动车通行速度，一般街区道路可限速30km/h，比较顺畅的街区道路亦应限速30km/h；严格管理住宅街区道路违法停车，特别是占用自行车道停车。
三是积极保障街区居民优先选择自行车交通方式。在保障住宅街区道路自行车交通优先权的基础上，采取多种措施鼓励和保障住宅街区居民优先选择自行车交通，包括但不限于以下措施：在住宅街区方便区域设置公共租赁自行车，规定合理的租赁条件，并面向街区居民优惠办理租车卡；在住宅街区便利位置自行车停放点，通过人工看护或电子监控防损防盗；编制自行车生活地图，将居民生活必需品供应和公共交通换乘等自行车交通点标志清楚，引导居民使用自行车交通；开发住宅街区自行车交通APP系统，为街区居民自行车出行提供多方位的网络服务；适当安排自行车维修点，并加强对自行车维修点的管理，不允许修理被盗自行车。
