社会组织第三方评估体系的结构解析与优化建议
卢敏
[摘要]社会组织第三方评估是评价社会组织运行状况和运行绩效的有效手段。我国社会组织第三方评估体系的构成要素包括评估环境、评估主体、评估对象、评估方法、评估指标体系和评估管理信息系统。这些因素从不同层面影响着评估体系的运行，形成了我国社会组织第三方评估体系的独特性。该文依据当前我国社会组织第三方评估的特点，对社会组织第三方评估体系进行结构解析，指出我国社会组织第三方评估的条件及面临的问题，并就如何进一步優化该评估体系提出政策建议。
[关键词]社会组织第三方评估体系优化
[中图分类号]D632.9[文献标识码]A[文章编号]10019596（2020）060017-09
一、问题的提出
20世纪70年代末以来，伴随着风起云涌的“新公共管理”运动，第三方评估作为一种评价和改进社会组织与公共事业管理绩效的治理工具，成为国内外研究的前沿课题，并取得了比较丰富的成果。
美国、英国和日本等发达国家于20世纪70年代前后开始关注对社会组织和非营利组织的评估，并于90年代先后建立起很多中介性或者学术性的民间评估机构，并采用定量与定性评估相结合的指标体系，由这些评估机构参照指标体系对社会组织开展包括绩效、项目、组织管理以及综合能力等方面的评估[1]。在具体评估内容方面，提出了以项目为核心的评估指南;在具体的社会组织评估工具和评估方法方面，提出包括目标评估、执行评估和管理性能评估等方法，以及单指标模型、多指标模型和标准功能模型等多种评估模型，认为只有综合使用多种评估方法，才能取得更好的效果[2]。最终，社会组织的评估体系逐渐成形并得到较大发展。
国内学者也认为第三方评估在强化社会服务监督、增强政府公信力、推动社会治理创新等方面发挥了重要作用，是解决在社会组织绩效评估中单靠市场评估或者单靠政府评估所引发的问题的有效手段。学者们对社会组织第三方评估方法、评估指标体系、评估模型构建以及第三方评估的重要性和面临的问题等展开研究和探讨。学者们从政府、社会公众、第三方机构等不同维度出发，构建了包括组织机构评估、组织治理评估、非营利性评估、发展能力评估以及项目评估等多维评估指标体系[3]，以期对社会组织服务的质量和效能进行全方位的监督与评估。同时，学者们也指出第三方评估存在的困境：合法性困境、制度化困境、专业化困境和社会化困境，以及第三方评估存在法律制度不完善、信息不透明、独立性不足以及缺乏专业的评估人员和评估方法等问题[4]。
总体上看，虽然国内学者对社会组织第三方评估进行了较多研究，但研究视角大都是从宏观层面，研究内容侧重于分析第三方评估意义、面临的挑战和改进措施。很少有学者从微观视角出发，通过构建定量评估模型，对社会组织第三方评估进行量化的、深入的研究，研究成果的应用性和适用价值不足，研究仍需进一步系统化和规范化。因此，从第三方视角系统运用社会学、经济学、数学和统计学等多学科分析工具和综合评价方法，以严格定量的方式解析我国社会组织运行绩效的评价模型和评估体系，并结合当前第三方评估面临的实际问题，提出优化该评估体系的具体措施，显得尤为必要。XUEHUI学会2020年第6期2020年第6期社会组织第三方评估体系的结构解析与优化建议XUEHUI
二、社会组织第三方评估体系的构成
社会组织第三方评估的基础和关键在于如何建立起一套科学、合理、有效的评估体系，该评估体系应该包含各主要的评估要素及相关影响因素，同时又能兼顾我国社会组织第三方评估的特色，具备适用性和可操作性。因此，社会组织第三方评估体系是一个涵盖了评估环境、评估主体、评估对象、评估工具和方法、评估指标体系、评估管理信息系统等基本要素，同时具备事前预警、实时监控和事后控制功能的统一、开放的系统，详见图1。
（一）评估环境
社会组织第三方评估系统以外的影响因素和相关事物构成了社会组织第三方评估环境，政治、经济、法律、科技和国际环境等环境因素从不同方面影响着第三方评估的过程和结果，各评估要素与评估环境也存在相互影响、相互制约，这些都体现了社会组织第三方评估系统的交互性、兼容性和整体性。
（二）评估主体
评估主体的选择是第三方评估活动的重要环节，评估主体在整个评估系统里发挥主导作用，并直接影响着评估结果的有效性和客观性。关于社会组织第三方评估主体的构成，国内大部分学者都认为，公共组织和社会组织的第三方评估主体应该兼备专业化和独立性。因此，社会组织第三方评估主体应该是包含专业评估组织、社会组织、专家学者和社会公众等众多独立化、多元化机构和人员的综合评估主体。
（三）评估对象
社会组织第三方评估对象是正在运行的各种社会组织，包括社会团体、社会服务机构、基金会等。评估对象的发展状况和特殊性会直接影响社会组织第三方评估工作能否顺利进行，并对评估过程以及评估结果的有效性产生一定的制约作用。
（四）评估工具和方法
目前，国内外比较常用的评估方法有：层次分析法、模糊综合评价法、因子分析法、主成分分析法、熵权法、灰色关联度分析法、德尔菲法等。考虑到社会组织第三方评估的特点，主成分分析法、因子分析法、层次分析法和德尔菲法等是比较适合社会组织第三方评估的评估方法。使用科学的评估方法，可以使社会组织第三方评估的过程更规范，更简便易行，评估的结果更准确、有效。
（五）评估指标体系
社会组织第三方评估指标体系是整个评估体系的重要组成部分，主要涉及社会组织的运行状况和运行绩效，包括社会组织的基本情况、内部治理、工作绩效、公共责任、信息披露以及社会评价等方面，应该能全面、有效地反映社会组织的真实状况。
（六）评估信息管理系统
社会组织第三方评估信息管理系统为评估体系的有效运转提供技术支撑，是评估过程中进行数据收集、存储、交换、处理的核心系统，该系统设计以人为中心，借助现代通讯技术、网络技术、云技术以及大数据和统计学、运筹学等各种最前沿技术和数理模型进行社会组织相关信息的获取、保存、计算、优化和处理，以实现信息管理和信息共享为目的的综合性、一体化的人机系统，社会组织第三方评估信息管理系统的建立和运行，能有效提高社会组织管理的效率和效益，增加评估的可操作性和有效性。
三、社会组织第三方评估的评估条件分析
依据我国社会组织的发展现状，对社会组织进行第三方评估的条件已初步具备。
首先，从评估对象来看，我国社会组织发展迅速。据民政部统计资料显示，截至2019年底，全国依法登记的社会组织有86.66万个，包括37.2万个社会团体组织、48.7万个社会服务机构和7580个基金会组织。社会组织的功能不断完善，在推动社會治理创新、优化社会服务、构建和谐社会中发挥了重要的作用。2007年民政部《关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《全国性民间组织评估实施办法》以及2015 年《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，从法律和制度层面确定了社会组织第三方评估的总体思路、基本原则、政策措施和组织领导等，第三方评估制度框架日益稳定，也就是说无论就社会组织本身而言，还是对于第三方评估体系而言，都日趋成熟，并各具特色，具备了评估基础。
其次，从评估主体来看，民政部门已陆续启动了基金会、涉外基金会、民办非企业单位、全国性行业类、学术类、联合类、职业类、公益类社团等多元化的评估主体参与社会组织的评估工作，评估者多为独立的第三方机构、专业评估机构、专家学者或者大学研究机构，相对而言，这些评估者能保证评估结果的客观、有效，提高评估结果的认同度。
再次，定性和定量相结合的评估模型不断更新。随着评估工具和评估方法的发展，各种定性和定量相结合的评估模型不断改进，使评估过程和评估结果更趋于定量化和科学化。与此同时，作为公共领域绩效评估的实践经验也越来越丰富和成熟，评估人员自身的素质和知识也越来越完备，这些都促使对我国社会组织开展的第三方评估更加科学和有效。
最后，政府重视社会组织第三方评估。越来越多的地方政府开始重视当地社会组织第三方评估，评估管理信息系统不断完善，相关数据资料也越来越完备。相关部门高度重视评估结果的运用，并建立相应的奖惩和竞争机制，把评估结果作为社会组织承接政府转移职能、享受税收优惠、参与协商民主以及参加表彰奖励的参考条件，并将评估结果纳入社会组织信用体系建设之中，这些都为保证第三方评估过程和评估结果的有效性提供了必要条件。因此，从各个评估要素的发展来看，我国社会组织第三方评估已具备了评估条件。四、我国社会组织第三方评估体系面临的问题
（一）评估目标的多元化使社会组织第三方评估价值标准选择面临困境
一般而言，在对组织绩效评估的过程中，可以通过对组织目标的实现程度来衡量其绩效状况[5]。而公共部门和社会组织的目标则具有公共性、多元化和复杂性，难以准确界定。如何在缺少明确、具体、有效的目标集的状况下，对社会组织的运行绩效进行评估，是社会组织第三方评估人员不得不面对的难题。同时，社会组织内部的分目标和子目标之间也有可能存在相互矛盾和相互冲突之处，因此，社会组织第三方评估目标的多元化和多样性给社会组织评估价值选择与绩效量化测评带来诸多困难。赫伯特·西蒙对公共部门和社会组织绩效量化测评过程中进退两难的困境产生的原因进行了分析，他认为公共部门和社会组织在设置和选择评估目标时，应该重点关注那些能代表其最终目的的目标，这些最终目标通常是通过其展现出来的价值形式来体现的，而价值则很难准确地进行测量。此外，公共部门和社会组织的目标价值选择的变化会影响到评估标准，评估标准的变化又会影响评估主体对不同评估目标的排列次序，进而影响到最终评估结果的变化。而第三方评估主体的多元性决定了不同主体的价值标准可能不一致，因此，社会组织评估标准的多元化使社会组织第三方量化评估面临困境。
（二）评估环境的复杂性、机遇与挑战并存
在第三方评估环境因素中，对社会组织第三方评估影响最大的是政治环境。我国社会组织评估主体的框架构建、评估目标的确立和评估结果的采用都离不开政治过程，因此，对社会组织第三方的评估过程也会受到政治因素的影响和制约。政府部门的接受度和认可度是影响社会组织第三方评估的一个关键因素。法律环境在制度层面保障了社会组织评估体系的建立和评估过程的顺利实施，但相关法律法规还有待于进一步细化和完善。社会组织第三方评估的众多难题之一是评估人员很难获取评估对象详细的评估资料，评估数据也往往缺乏系统性和连贯性，而解决此困境的根本途径在于通过法律法规完善信息披露制度和信息公开途径，使相关各方在法律约束下各尽其责，为确保评估过程更加规范奠定基础。科学技术的广泛应用，为社会组织第三方评估的发展提供了强有力的技术支撑，第三方评估研究领域和研究对象也越来越专业化和细化。因此，在建立社会组织第三方评估体系时，既要借鉴已有的相对比较成熟的评估技术和手段，也要结合评估实践不断创新评估理念，完善评估方法。国际环境对第三方评估的影响也不容小觑，在网络化、数字化和一体化的国际大背景下，社会公众的社会价值理念会不断更新，评估主体在评估目标价值选择上也会受到影响。伴随着评估技术的进步和价值理念的创新，评估人员的国际交流也日益增多，为社会组织第三方评估体系的优化提供了有价值的借鉴。
（三）评估主体的独立性、专业化不强
我国社会组织第三方评估虽然已形成由各方主体共同参与的多元化主体模式，但评估机构独立性不强，评估人员专业化水平也有待于进一步提高。在评估主体的选择上，虽然各方评估主体都各具特色，瑕瑜互见，但考虑到我国社会组织第三方评估的特殊性，独立的第三方评估机构和专业的学术研究组织可能更适合一些。另外，也可以选择高等院校或专业研究机构的研究人员和专家学者以及独立的第三方评估机构共同评估。为了保证评估过程的权威性和评估结果的认可度和接受度，还需要成立专业的、权威度较高的评估机构，聘请或者招纳优秀的评估团队，及时、准确地了解各地社会组织的运行状况。此外，为了保证评估数据和评估资料的有效性和可信度，评估主体还需要选取有代表性的地区来实地调研。
（四）评估对象的不成熟、实施模式的多样性及绩效结果的公共性使绩效评价难以量化
从评估对象来看，我国社会组织的发展依然不成熟，实施模式也呈现出多样化的特点。目前，我国社会组织仍处于不断完善和发展阶段，依然会面临诸多新问题和新挑战。社会组织第三方评估模式缺乏系统性和广泛适用性，难以被各方普遍接受和认可，不同地区的社会组织政策也各有特色，良莠不齐。而评估标准既要具有普遍性、统一性，又要多元化，因此评估者难以把握评估标准，评估难度进一步增加。
此外，社会组织最终绩效结果的公共性使绩效定量评估面临诸多困难。公共部门和社会组织的运行过程中，对于投入方面的绩效测量和评估相对比较容易[6]。但是，在衡量我国社会组织运行绩效时，涉及社会组织运行效果的产出指标却比较难把握。首先，缺乏社会组织运行状况和运行效果的有效信息。我们一般可以通过市场获取私人物品的成本、供求、目标客户等信息，计算其产出绩效，但社会组织提供的公共产品或公共服务的价格、成本等信息往往很难估量或计算。虽然可以通过完善社会组织管理信息系统，以及加强社会组织信息披露制度的管理来获得社会组织运行状况的评估信息和评估资料，但由于这些评估信息和评估数据最终是由社会组织自身提供的，当自身利益和公共利益产生冲突时，可能导致信息的不完整和片面性而影响评估结果。同时，获得的绩效信息数据有可能并不能真正反映社会组织的运行情况，既不能反映社会组织对服务对象的影响，也不能反映服务对象对社会组织的绩效评价等。
（五） 社会组织绩效评估的特殊性使评估指标的选取和评估方法的选择难度较大
社會组织是一个涉及诸多类型和承担不同社会功能的多元化主体，其评估指标也涉及众多变量和影响要素，因此，评估指标的选取是社会组织第三方评估工作中的重要一环。如何挑选出认可度较高的、科学有效的指标，并将这些指标通过评估模型转化为契合第三方评估要求、又具有可操作性的评估指标体系，是评估人员面临的难题。鉴于目前我国社会组织运行信息统计数据库建设尚未完备，也没有关于各类社会组织运行信息的完整、详细的统计年鉴，评估人员在评估社会组织运行状况时，可以通过实地调研获取相关指标的数据。此外，社会组织提供的公共产品和公共服务具有非市场化、非对等性的特点，享受公共产品和公共服务的对象并不需要支付相关的成本费用，评估人员较为关注社会组织的产出，而有可能忽略社会组织的投入和成本。因此，在评估指标体系设计中，既要考虑到绩效产出的指标，也要兼顾到投入和成本方面。
另外，评估人员要认识到社会组织绩效及其评估的特殊性，选取能反映社会组织实际状况、适用性较强的评估工具和评估方法。社会组织第三方评估与企业绩效评估存在着本质的差别。就社会组织第三方评估而言，其评估的核心和关键点在于对社会组织在提供公共产品或公共服务过程中取得的综合业绩的认定和实现的经济社会价值的估量。社会组织作为一种公共组织，其部分绩效产出是无形和难以量化的，受益对象也一般是非特定的，而其最终绩效成果也具有滞后性等特点。因此，在评估方法和评估工具选择上，评估人员需要根据绩效产出的不同形式，选择不同的定量或者定性的评估方法和评估模型，有的可能要用经验数据模型来评价。拉森和斯图尔特曾告诫人们，“要警惕测量会取代公众的判断，公共组织或社会组织可能会通过测量谋取自身利益而欺骗公众”[7]。因此，我们应认识到社会组织绩效及其评估的特殊性，选择合适的评估工具和评估方法，侧重于评估社会组织终极目标的达成度。
（六） 评估信息管理系统建设滞后，系统的稳定性、共享性、安全性不足
随着我国社会组织的不断完善，社会组织业务处理的复杂度不断加大，社会组织资金筹集、资金运营、经费使用等业务的办理以及社会组织运行系统的输入、输出等都需要一个安全稳定的信息管理系统，来保障社会组织的正常运行。作为社会组织第三方评估系统的核心组成部分，社会组织的信息管理系统是评估工作顺利进行的枢纽，从评估标准的设定、评估指标体系的选取，到指标信息的收集存储、评估数据的共享，再到评估结果的认定，这些评估工作和评估过程都需要顺畅的、高效的管理信息系统作为强有力的支撑。虽然大多社会组织的信息数据库和管理信息系统都已投入使用，但其现有的功能难以满足社会组织评估发展的要求，社会组织信息管理系统的稳定性、共享性、安全性不足。此外，社会组织信息管理系统建设资源投入有限，政府和公众关注度不高，运行中缺乏规范性和统一的标准等问题，导致社会组织第三方评估工作难以获取与评估指标相关的数据和资料，评估过程困难重重。
五、我国社会组织第三方评估体系的优化建议
（一）构建开放、共享的评估环境
首先，政府部门要在制度和法律层面为第三方评估工作提供保障，对社会组织第三方评估的合法性、必要性和重要意义给予认可，并对评估工作给予相应的协助和支持。无论是评估数据和资料的收集等具体工作，还是涉及法律支撑和制度保障等宏观层面，都离不开政府相关部门的扶持，这样才能让评估更加规范化、法制化。对于评估结果，要客观、理性地接受和采纳。同时，要学会分析评估数据和资料，利用评估系统的预警功能，通过异常数据和指标发现社会组织运行中的问题，进行政策改进和政策优化。此外，政府部门或者相关机构可以搭建一个专门的交流平台，或者通过互联网建立一个专门的第三方评估网站，评估人员利用该平台或网站就能及时获取国内外最新的评估理论和评估方法，进行评估知识的交流和共享。另外，改进和优化第三方评估的宏观社会环境，通过各种途径加强宣传，让社会公众了解第三方评估知识，意识到第三方评估的功能和作用，并积极参与和配合第三方评估工作。
（二）选择多元化、专业化的评估主体
第一，评估人员结构的优化。评估人员的构成和来源应是多元化的，其所属领域和从事的工作也应该是不同的，社会组织第三方评估主体应该包括科研机构、第三方评估机构、大众传媒机构、高等院校、服务对象和公民个人等。第二，评估人员要具备较高的专业素质和专业技能。社会组织第三方评估人员要加强对评估知识、评估技能和评估方法的学习，运用各种平台和网络资源获取评估所需资料和工具，并能学以致用，有针对性地解决评估中的各种难题。此外，评估人员还要关注来自社会组织管理者和相关部门的建议，认真倾听并理性地采纳，为改进社会组织第三方评估体系提供参考和借鉴。另外，在完成社会组织初次评估以后，评估人员仍需要对评估对象进行长期连续性的追踪、反馈，确保评估结果客观、公正。
（三）推动评估对象规范化、稳定化
首先，尽快出台国家层面的、统一完善的、权威度较高的社会组织第三方评估法律法规，对社会组织第三方评估的具体框架及实施细则予以明确规定，尤其对于不同类型社会组织的具体功能方面出台一系列专门的、细化的规定。其次，社会组织要加强自身的规范性和稳定性，改进管理制度，提高自身的绩效。通过对不同社会组织在资金扶持、政策优惠等方面的差别待遇，设立有序竞争和奖惩机制，使不同地区和不同组织形成统一的评估标准和规范，评估结果能够真实反映社会组织的实际运行情况。最后，进一步明确社会组织的发展目标，最好精确细化到社会组织的各项具体指标。对于社会组织需要改进的其他方面，也都要有一个明确的、具有前瞻性的预期发展目标。
（四）注重评估方法的科学性、适用性和可操作性
在确立社会组织第三方评估指标体系时，主要运用德尔菲法、主成分分析法、层次分析法和因子分析法，这是因为我国社会组织的发展尚未完善，完全采用定量评估方法和评估模型尚不适合。在选择评估指标时，可以先采用德尔菲法，由专家学者对指标进行优先排序，挑选部分排序靠前的重要指标;其次，运用主成分分析法进行指标的简化，明确各指标之间的相关度和重要性，对于部分次要指标可以剔除。在指标权重的确立时，主要运用层次分析法，应用YAAHP软件进行模型建构和后续数据处理。在评估工作逐渐完善以后，评估人员可以尝试运用模糊综合评价法，利用完备的管理信息系统和准确的数据资料，并基于层次分析法，建立社会组织第三方模糊综合评估体系，并应用于评估实践，使评估结果更加客观、公正。其次，在将定性指标转为定量指标时，要保持不同等级的标准清晰，等级之间的差距适中，采用该领域多个专家评分的均值。再次，在处理部分适值型指标时，一般采用经验值或者计算出均值，以此来代替适值。为了保证评估的准确性，可以先计算出这类指标的变动范围，再叠加经验值或大数据均值的权重值作为适值的方法。最后，社会组织评估指标体系中，从评估指标层级的确立到具体评估指标的选取、指标权重的赋值，专家的意见影响较大，在专家数量和专业领域有一定局限性的前提下，公众会对评估结果的客观、公正产生质疑，因此，这一方面有待进一步改进和完善。最后，对于部分权重较高又难以直接获取的评估资料，评估人员可以求助于相关管理部门，如果部分数据资料属于非公开或需要特定权限的，需采用匿名的方式来公布。
（五）选择综合性和前瞻性较强的评估指标体系
首先，在社会组织第三方评估指标的分类上，考虑到评估指标的适用性和可操作性，我们主要选取三大类指标，包括社会组织的业绩指标、财务指标和管理指标[8]。该指标体系主要涉及社会组织的运行状况和运行绩效，具体包括社会组织的基本情况、内部治理、工作绩效、公共责任、信息披露以及社会评价等方面。如果要对社会组织进行更全面、更细致的评估，可以将指标分为更详细的类别，如社会组织的业绩指标包括工作绩效和公共责任的履行状况，提供的公共产品和公共服务的数量和质量等;财务方面包括资金的筹集和使用效率，是否建立了规范的财务制度和审计制度，信息披露是否及时、全面等;管理指标则包括社会组织的基本情况、内部治理、组织机构和人员的配置状况及专业性、社会评价等方面。其次，在社会组织第三方评估指标的选取方面，尽量选择有相关统计数据的指标，还要兼顾到社会公众普遍关心的、能反映当前社会组织状况的一些指标，这样可以减少评估资料和评估数据的获取难度，增加指标的关注度和公众认可度。此外，还需要进一步拓展社会组织第三方评估的具体评估项目，可以根据社会需求的变化逐步增加业绩、财务和管理的评估指标;还应增加一些反映服务对象需求方面的指标，确保社会组织第三方评估既能全面评价社会组织履行相应的社会功能的情况，又能反映各方需求。
（六）建立智能化、兼容化和服务型评估信息管理系统
在现有的社会组织第三方评估实践中，部分评估数据是源于已有资料，利用评估模型计算得出的二手数据，因为大多数社会组织并未建立关于这些评估指标的规范数据库，能获得第一手数据的评估指标只占很少一部分，因此获取第三方评估指标数据困难重重。要想彻底解决评估数据获取难题，必须借助于社会组织评估信息管理系统的普及和系统执行效率的提升。社会组织评估信息管理系统的改进要符合社会组织快速发展的要求，其覆盖对象也应包括社会组织的全部业务领域，并面向全体服务人员。此外，为了实现数据共享，各地社会组织信息管理系统应尽量规范和统一。同时，加大在技术、资金、人力资源和信息安全等方面的投入和建设，保障系统的稳定性和安全性以及信息交换的畅通性，使社会组织信息管理系统真正面向社会公众，向服务型信息管理系统转变。
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[Abstract]The third＼|party assessment of social organizations is an effective mean to evaluate the operating status and performance of social organizations. The constituent elements of the third＼|party assessment system of social organizations in China include the assessment environment， the assessment subject， the assessment object， the assessment method， the assessment index system，and the assessment management information system. These factors affect the operation of the assessment system from different levels， forming the uniqueness of the third＼|party assessment system of social organizations in China. Therefore， based on the characteristics of the current third＼|party assessment of social organizations in China， this study analyzes the structure of the third＼|party assessment system of social organizations， points out the assessment conditions and existing problems， and proposes policies on how to further optimize the assessment system.
[Key words]social organization; third＼|party assessment system; optimization
