民初（1912年～1913年）公文程式推行遇阻探析
李章程
摘 ?要：民初（1912年～1913年）公文程式主要体现于1912年元月与十一月所制定的两个公文程式中，并在推行过程中遭遇不解、异议甚至反对，困难重重。这既与民初政制不健全、中央与地方“弱干强枝”有关，又与民初也与各级官署官吏“逊清”特征有联。
关键词：南京临时政府;北洋政府;公文程式;遇阻
Abstract： The public document modality of the beginning of the Republic of China （1912-1913） was mainly reflected in January and in November of 1912s two public document modalities， encountered incomprehension，dissidence as well as objection， which Caused difficulties. This was not only with political system Non-perfection， the central and local "weak dry strong branches"， but also with government officials at all levels former Qing Dynasty inherited.
Key Words： Nanjing interim government; Beiyang government; Public document modality; Resistance
大凡一个新政权的创立，必然会制定与之政治系统相应的公文程式，是为推行政令、传播权威、巩固统治。民初的公文程式处于新旧制度、新旧体系、新旧思想的变更和反复的过程中，外显于既新又旧、既旧又新、且旧且新等特征，内隐于旧公文程式的根深蒂固与新公文程式的筚路蓝缕。民初旧、新公文程式的较量、替代与移位，反映了民初特定的时代背景与政治、行政制度。
1 民初公文程式
1.1 民初公文程式（令）概况。1912年，南京临时政府宣告成立，但由于建制不一，各省公文办理各行其是。为实现公文程式“以期划一，而利推行”的初衷，1912年1月26日，内务部颁发由临时大总统通令的民国首个公文程式。随后，拟定公文用折及封套式样。
袁世凯接任临时大总统后，1912年十一月初七日，北洋政府颁布了第一个《临时大总统公布公文程式令》，明确了令、布告、状、咨、公函、呈、批七种公文的适用范围，并顺附咨、公函、呈、批用折叠纸式样。
民初两个公文程式属于何种性质的规定？这涉及民初颁布令的责任者和程序两个方面。就责任者而言，南京临时政府的公文程式是“案奉大总统令”而颁布的;北洋政府的公文程式是临时大总统颁布的，此二者所指责任人均为大总统，按照《临时约法》的规定，临时大总统拥有“为执行法律，或基于法律之委任，得发布命令，并得使发布之”[1]的权力。由此可见，民初（临时）大总统颁布公文程式令的行为是依照法律的规定进行的;就程序而言，民初政体是总统制和内阁制，无论何种情况，（临时）大总统所颁命令均须参议院议决同意方可发布，否则无效。而在民初的政制中，参议院是立法机关，拥有立法、财政、任免、外交、顾问等权，是事实上的权力核心。依参议院议决同意所颁发的（临时）大总统令当然具有法令的性质，其所包含的公文程式（令）自不例外。这一方面在北洋政府的行政法体系中得以体现，另一方面又在民初的《中华民国法令大全》中得以证实，该法将民国前四年的法令分为十六类，公文式是其中最后一类。
1.2 民初公文程式的界定及特征
1.2.1 民初公文程式的界定。对于民初公文程式，学界迄今未有一致性认识，解读依然众说纷纭。纵观南京临时政府和北洋政府初期所颁布的公文程式，笔者较赞同“公文程式既有表层程式（语言结构），又有内部程式（逻辑结构，即依据、引申、归结）”[2]一说，并将其解读为公文程式有内外特征之别。内部特征主要指文种所对应的公文结构，包括文头、事由、正文、致达语、附件标注和落款;外部特征主要指公文的文面款式和载体规格。
1.2.2 民初公文程式的特征。南京临时政府的公文程式具有数量精简、渗透了平等的理念、体现了法理权威等特征。相比之下，北洋政府的第一个公文程式具有如下特点：首先，增设新的公文文种。相较于南京临时政府，北洋政府的公文文种增设了布告、批等，尤其是公函的增设具有特别的适用性。南京临时政府虽未设函，但用公函行文已成常规，此次增设，当为有意义。其次，用途有所变化。令的用途范围已大大拓展，南京临时政府令主要是上级公署职员行用于下级公署人员或公署职员行用于人民，而北洋政府的令已进一步细分为大总统令、院令、部令、委任令、训令、指令和处分令。不过，令的用途的扩大明显是扩大了大总统的权力;咨，南京临时政府公文程式界定其为同级公署职员互相行用，而北洋政府则将此项功能赋予了公函，咨则指参议院与大总统或国务员间之往复文书。
2 民初公文程式推行遇阻的表现
2.1 公文文种
2.1.1 ?南京临时政府。南京临时政府于1912年1月26日颁布公文程式，紧接着，江宁巡警厅就致函内务部，对新公文程式中“令”、“谕”、“状”等的使用提起疑问。就“令”而言，内务部所颁布的公文程式中，“令”和“批”相提并论但又很混淆。“令”虽细分为“教令”和“指令”，但两者无区分。就“谕”而言，南京临时政府规定“公署职员行用于人民者，曰令或谕”[3]，但对其区别并未言明。同作为下行文体，谕不同于令。在清朝，谕广泛应用于各级官署，成为长官告晓、训示下属官吏的常用文体，并依不同情况分为堂谕、谕帖、谕单等。但对两者的区分，公文程式中未有说明，如何能不带来疑问？就“状”而言，本是用于任用职员及授赏徽章之证书，但“如有不能称职之员 应行撤销者 是否行用任免令 抑即行用普通令知之”[4]。造成这种不理解，多因“程式中未经载明”，导致江宁巡警厅在使用新式公文程式过程中出现“局中无从遵守”、“亦难遵守”等局面，旧式惯例与新式程式明显杂糅于民初公文程式的理解和运用过程中。
2.1.2 北洋政府。南京临时政府短祚而结，北洋继起，但各地政权机构之间的公文往复之新旧杂糅、新旧不分、既新又旧、既旧又新等混乱不堪之状延续至北洋政府颁布新式公文程式令之前。其中，争议较大之一为照会文种的理解和使用。照会本是明朝设置、清代沿用的平行文种。1910年，晚清政府颁布的《府、厅、州、县地方自治章程》之《文书程式》曾规定：“府厅州县议事会或参事会行文府厅州县长官及监督官府用呈 府厅州县长官行文议事会或参事会用照会。”[5]南京临时政府成立后，沿用明清照会文种，但将其界定为行用外国之公文使用。虽已明文规定，但照会的使用仍多沿用旧例。以蒙藏事务局为例，1912年，蒙藏事务局发文规定：嗣后，本局及各路将军都统都督办事处长官等行文蒙旗王公扎萨克等一律改用照会，各蒙旗王公扎萨克等行文本局及各路将军都统都督办事长官等一律改用咨呈，以昭划一。蒙藏事务局宣称要与民国共和政体相衔接，但所辖地域“各路将军都统办事长官等行文各蒙旗仍有沿用札饬字样”[6]，更将照会适用于“本局及各路将军都统都督办事处长官等行文蒙旗王公扎萨克等”相互行文中，显然保留了其明清平行性质的旧文种特征。因此，民初地方政权在适用公文程式中出现了新旧交替的困扰与不适，但更多地倾向于“沿用旧例”。
若袁世凯北洋政府能重新颁行新公文程式令，此问题是否自会迎刃而解呢？
1912年十一月初七日，北洋政府公布第一个《临时大总统公布公文程式令》。然而，这个公文程式的推行过程，较之南京临时政府而言，越发复杂。
首先，中央和地方行文方面。1912年11月12日，《临时大总统公布公文程式令》公布数日，国务院即向袁世凯呈文称：“现在京各院部衙门均已一律遵行 惟查院部对于各省都督往复文书向用咨行 现在地方官制方在筹议一切 既暂仍旧制 似公文程式亦不得不量予变通。”[7]咨在南京临时政府颁布的公文程式中，其用途为“同级公署职员互相行文时用”，而在1912年袁世凯北洋政府的《临时大总统公布公文程式令》中规定其用途为“参议院与大总统或国务员往复文书时用”。国务院呈文所反映的院部与地方都督行文不得不变通以酌用旧制的情况显然已经说明，十一月初七日颁布的《公文程式令》因地方官制尚未制定致使其在中央与地方都督的行文上不得不向旧制靠拢。解决这一困局的办法似有二途：一是仍沿用旧制，待地方官制公布实施后再实行新公文程式令;二是强行命令执行新公文程式令。若是沿用旧制，新的公文程式的颁布岂非一纸空文，袁氏政府的权威何在？若是强行命令地方执行，地方群起抗议导致新式公文执行难产，岂非更雪上加霜？说到底，是新式公文程式适应现行政治、行政现状，还是现行政治、行政现状适应新式公文程式？这一问题确成为相当棘手的难题。为此，国务院建议：“拟请于省制未定以前 仍暂循咨行之例。”[8]言下之意，中央院部与地方都督的往复公文仍沿旧制，北洋政府的新公文程式暂成“一纸空文”。
其次，官方与民间社会团体（个人）行文方面。无论是南京临时政府，还是北洋政府的公文程式，主要是规定各官署间及官署内行文规范，对于官署与社会团体或个人之间的行文规定甚为简略，导致基层官署在此方面行文时似懂非懂，甚至弃新沿旧。如，1912年，如皋民政长曾向省民政呈请明定官厅对于团体人民用照会与令之区别，省民政长虽作出“所称用照会者 系指县制第八十一条规定之民政长对于县议事会或参事会 市乡制第一百六条规定之民政长对于市议事会市董会及乡董事之类而言”、“官厅对于团体人民分别用照会用令”[9]等答复，但此种解释仍让下属机构捉摸不透，混用或沿用晚清旧制之形象仍很盛行。1913年2月4日，针对各地公文程式仍暂沿旧制情形，江苏省民政长不得不再次强调“各行政议事机关查照省颁公文书程式 毋庸依据旧例”[10]。可见，旧公文程式的影响仍根深蒂固。
再来看，1912年十一月初七日，《临时大总统公布公文程式令》之后，公文程式沿用旧制是否得以改观了呢？ 1913年，吉林商会向工商部发呈文，提出对新公文程式的异议：“暂时办法非特不能简单 更为繁琐 且商会系商人性质 与官僚衙署局所不同 所称对于分会用知会 对于各商仍用传单 各商递呈请批则用答复 牌示之件则用宣布牌”，并表示“本会对于司道各署用咨 分会对于本会暂用咨呈”[11]。吉林商会所遵旧制实为清光绪三十四年二月间制定的行文程式。此种异议，反映了《临时大总统公布公文程式令》后，沿用旧例之习并未锐减。
民初的公文程式较之前清，确实简易得多，执行起来更便于操作，更能有利于提升行政效率，为何吉林省商会却会有“更为繁琐”的认识？吉林商会“固执己见”的一个理由即为商会“与官僚衙署局所不同”，故其认为，与官方行文可循旧法、沿旧例，而采用新公文程式或与其旧有习惯性做法相悖，或与官署的公文程式对商会并不具有强制性有涉，但不管怎么说，从商会对待新式公文程式的态度来看，民国的诞生并未给专制时代所延续下来的封建官场文化带来致命的冲击，坚持使用旧式的“知会”、“传单”，反映了民国初期新旧思想、新旧理念、新旧制度之间的抗争与较量。对此，工商部作出明确批示：“各节种类纷杂 殊欠妥洽 在商会新章未颁布以前 除商会对于各部及都督民政长自应用呈外 其余各项一律用函 所有知会 传单 答复 牌示 咨呈等名目应即取消 以归简易。”[12]
当然，官方与民间团体之间的行文亦有另外一种情况，即所制定的公文书程式令并未囊括一切，造成民间团体对于其与官署间行文确无所适从，从而提出咨询。如1913年2月，宝山县知事向省长发呈，请示县知事公署与本地方商会往来公文应用何种程式：“训令第一百七十四号 公布制定公文书程式条例八条等因 …… 地方团体若农会商会之属 初未用何种规定 县行政机关与县属各农会 按照部定规程 有主管关系 固已当然用令用呈 惟境各商会新章尚未奉颁布 旧章虽似无统属关系 究应适用何种程式。”[13]上文中提及“训令第一百七十四号”是指1913年省民政长公布的《各市乡文》，主要规定了行政机关与议事机关之间相互行文的规定。
2.2 文面款式。民初，对公文的纸式、用折及封套、文式、抬头避讳、公历纪年、落款等文面款式和载体规格进行了规定。然而，民初公文文面款式在颁布推行过程中，仍阻力重重，尤以公文署名与公文用纸为最。公文署名既能明责、晰权，又能防止伪造、矫制，是文书具有法定效力的标志要素之一。可是，民国初年，公文不署名或署名不规范之现象时有发生，包括陆军部这样要害之部门。陆军部曾规定，“禀函文件 例须署名”，但“各处函禀纷至沓来 内多不署姓名”。更有甚者，虽署名，但“假称别号 或用不著名之团体名义”充斥其间，致使陆军部“披阅之下 不胜诧异”，特别下令，以后禀函文件“不著姓名者 概不收受批答”[14]。此外，对于面向社会或民众行文的公文署名居然有质疑的声音。如，四川镇抚使夏之时就公文署名向大总统府呈文咨询，提出“若谓民国无等级上下之分 上下相对若一 何以公文程式又明列上级下级等字样 又何以上级对下级公文用谕 用令 下级对上级及平行之公文用呈 用咨 显有上下等级不同之别 又公文程式皆系署名 又不知谕令普通人民之公文仍须署名否”[15]的疑问。发此疑问，并非仅为蜀军政府镇抚使个人所见，实缘于蜀军政府下属各行政机关因公报所载公文程式“前后歧异 未审究何适合 纷纷向本军政府诘问 苦难答复”[16]所致。除署名外，各地公文纸式大小亦参差不齐，诚如1913年2月18日江苏省行政公署发布的训令所指出的“各署局所行用沿误 且所用纸式大小长短各不相同 装订卷帙参差难齐”等，只得“饬令江苏省立印刷厂特制各项公文书纸张并印成各种模范纸式”，以收“整齐划一之效”。[17]1913年，南京警务厅发布《警厅饬遵公文程式》，针对“近来商民人等投呈本厅公文 仍多沿用旧式白禀者 并不遵照颁定公文程式 殊非整齐划一之道”的现状，南京警察厅作出相关回应：“商民人等 嗣后呈递公文 均须遵照定章 迳赴印刷店或代购店购用程式呈纸 以昭划一 否则概不受理。”[18]上例中所言之“禀”，始于魏晋南北朝，清乾隆年间，取得公文的地位，是下级对上级、属员对长官、民众对官府陈述事宜的上行文种，称“禀文”和“禀帖”。
可见，从南京临时政府到北洋政府，各地公文的纸幅、尺寸、规格等不尽一致。可是，即使后来出台了相应的条例，这样的乱象并未戛然而止。
1913年10月16日，袁世凯批准熊希龄总理提交的《厘定公文书用纸程式条例》，该条例规定了公文书用纸程式十条，主要涉及公文书纸幅、尺寸、纠错、封筒、用纸、印刷等诸方面。公文用纸混乱现象本应就此纠正，但用纸划一的结果并未出现。以农商部为例，自公文用纸程式条例颁布后，“各省农工商总分各会对于各地方官署往来公文参差不一 以致各省行政公署及各会纷纷来部（农商部）询问 甚或各省因此争执 援引从前旧例为词辩理 殊非一律”[19]，这种现象到了1914年依然盛行。农商部不得不于1914年1月14日发布饬文，勒令：“所有前清光绪三十四年二月间前农工商部所定行文程式及上年（1913）二月间前工商部所批吉林商务总会暂时行文办法概行作废。”[20]1914年1月22日，农商总长张謇发布《农商部布告第一号》文，再次申明：“嗣后来部（农商部）具呈 务须一律遵照新定呈式缮写 以昭划一 违式不收。”[21]
3 民初公文程式推行遇阻的原因
3.1 民初地方政制、机构设置不一。武昌起义后，各省革命或宣布独立的途径有别，造成民国初年各省的官制、行政机构设置迥异，较为混乱。省一级组织一般称为都督府，实行军政和民政合并管理。而县一级组织，南北方差异较大：南方多自定官制，北方多沿袭晚清旧规。加之“共和初建，中央方注意于军事财政外交诸大端，而未暇顾及地方官厅之组织，遂致各省组织纷歧，莫衷一是”。[22]地方官制的未定一统导致地方在行政过程中有较大的自由裁量权和活动空间，这种“自由权”反映于地方政权与中央关系的问题上，就表现为诸多不适，甚至冲突。如此一来，不统一的政权架构、中央权威的相对缺失导致了中央在推行政令时，必然会与“诸侯割据”的地方政权出现利益博弈的情况。如此，颁布适用于全国的公文程式令时，招致各地“问询”、“质疑”，甚至“反对”就不言而喻了。
3.2 民初中央与地方的弱干强枝格局。传统社会的政治与行政的模式是“政出一孔”，但晚清以降，这种模式遭遇瓶颈，尤其是中央与地方的关系上。如清末的立宪运动，其一开始就表现出地方与中央争权的强劲态势，各省坚持要独立决断本省的民政、财政、教育等大政方针。清亡民兴，更加速了这一政治走势。各省的用人权、军政权、财政权均集中于都督一人之手，导致“在权力行使上，中央受制于各省者多，而各省听从中央命令者少”。[23]无论是孙中山，还是袁世凯，在总统任内都注意到了这一政治上的异动，故将“民族之统一、领土之统一、军政之统一、内治之统一、财政之统一”视为最高的政治目标，但都无力遏止弱干强枝的政治走向。相反，中央与地方的关系更加疏远，从而出现“民初，中央政府未遑注意于地方自治，各省率沿清制”[24]的局面。如此一来，民初各地公文程式仍沿用旧制便不难理解了。
3.3 民初中央与地方官吏的“逊清”成分。民国元年，随着中央各部官制的制定，文官制度已基本形成。然而，民初各部、各地官员并未像《文官任用法》和《文官考试法》所规定的那样，反而是旧官吏充斥其间，“从新旧官吏的结构变化看，中央和省一级的民国官员新旧比例都各有一定的成分。但是省以下几乎全为前清官吏把持”[25]。这在1912年初黑龙江省呈国务院核准其所任官吏的一文中可窥一斑：“照国体初更 一切官制官规尚未分别厘定 所有本省大小各官 均系暂行照旧办理 以重职权。”[26]政治上继续以旧纳新，新的政治体系却仍是旧的官僚群体，加之中央权威的缺失，熟谙旧制的旧官吏在使用新式公文程式中出现新旧杂陈的现象便不足为奇了。
总之，民初公文程式推行遇阻或是因为各级官署认知有歧义，或是因为规定不周详，或是因为新旧相混淆，或是因为地方有抵制，但归根结底是民初缺乏统一的政治架构和中央权威，这对以后公文程式的制定与推行产生了重要的影响。
*教育部人文社会科学研究一般项目“民国时期的公务文书改革与行政效率改善的互动研究”（12YJCZH119）的研究成果。
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（作者单位：湖州师范学院历史系 ?来稿日期：2015-05-03）
