论新《档案法》对档案开放利用规制的进步性及现实意义
陈忠海 侯留博
摘 要：伴随着新《档案法》的实施，档案开放利用将面临新的法治环境。对新旧《档案法》中有关档案开放利用规制的数量及内容进行统计分析，在此基础之上分析新《档案法》中有关档案开放利用规制的进步性，并指出其对优化档案开放利用工作的现实意义，以期对新《档案法》实施背景下档案开放利用的理论研究与实践开展有所参考与借鉴。
关键词：《档案法》;法律规制;档案开放;档案利用;档案公布
在全面推进依法治国的背景下，依据档案法律规范管理档案事务、调整档案社会关系、开展档案业务工作便成为法治理念在档案领域的具体表达。在1987年颁布的《中华人民共和国档案法》（以下简称“1987版《档案法》”）中，有关档案公布和利用的规定单独设置了一个章节，突出了其在档案工作中的作用和地位。随后，分别在1996年和2016年进行了两次修正，但均保留了档案公布和利用这一章节（以下将2016版《档案法》简称为“旧《档案法》”）。2020年6月20日，十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”），其中对档案开放利用的规制仍单独设置了一个章节，并且在整部法律当中增加了较多与其相关的规定，这对档案开放利用工作实践将产生巨大影响。
部分学者对现行《档案法》中与档案开放利用的有关条款作了梳理与分析，主要思想包括由此产生的档案馆在相关司法案件中数量增多和胜诉难度增大问题[1]、与档案开放相关的权利的边界和归属[2]、对档案利用工作的现实意义[3]、从政府信息公开角度看其进步性等[4]。
总的来看，目前对新《档案法》中档案开放利用规制的进步之处及现实意义进行系统总结的成果还较少。本文对此进行分析，以期对新《档案法》实施背景下档案开放利用的理论研究与实践开展有所启发和帮助。
1 对档案开放利用规制的数量统计与内容分析
1.1 旧《档案法》对档案开放利用的规制。在旧《档案法》中，提及“开放”一词共9次，涉及档案开放的条款共有3条，占法条总数的11.1%。提及“公布”一詞共6次，涉及档案公布的条款共有3条，占法条总数的11.1%。提及“利用”一词共15次，涉及档案利用的条款共有12条，占法条总数的44.4%。
从上述统计中可以看出，涉及档案开放与档案公布的条款数量在新《档案法》之前的法律规定中极少。旧《档案法》虽然涉及档案利用的条款数量较多，但仔细分析其条款内容即可发现，其中大多数规定从立法原意来讲并不是针对档案利用的，或者说在这些条款中档案利用并不是其主要规制对象，如第一条“为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务，制定本法”，[5]从立法意图来讲，该法条主要是用来阐述《档案法》的立法宗旨的，其对档案利用工作并不会产生很大的实质性影响。
从规制内容来讲，此法条在提及档案利用工作的同时也提到了档案的管理、收集、整理和保护工作，这说明档案利用只是该法条众多规制对象中的一个。再如第八条、第九条、第十三条、第十四条等无论是从立法意图来看，还是从规制对象的唯一性和重要性来看，均没有突出档案利用工作。
在我国还没有出台“信息自由法”的背景下，目前档案开放只能遵循档案法律法规的规定，而旧《档案法》对档案开放利用的规制状况及其与相关法规的衔接程度，导致我国档案开放利用实际工作中存在诸多矛盾与问题，如对档案馆提供利用和及时公布档案的义务没有任何明确的强制性条款、30年的封闭期与档案的保管期限标准存在冲突等。[6][7][8]
诸如上述的法律问题还有很多，它们对我国档案开放利用工作的进程造成了较大阻碍，在依法治档的背景下，修改《档案法》中有关档案开放利用的规制则变得更为迫切。
1.2 新《档案法》对档案开放利用的规制。在新《档案法》中，提及“开放”一词共14次，涉及档案开放的条款共有6条，占法条总数的11.3%，如第二十八条第二款规定“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人”，[9]该款项不仅扩大了开放档案的利用主体范围，同时对档案馆不依法开放档案的行为进行了规制，为保障公民合法的档案利用权利建立了行政救济制度。
提及“公布”一词共7次，涉及档案公布的条款共有3条，占法条总数的5.7%，与旧《档案法》相比基本没有变化，多出的一次提及次数是由于新《档案法》改变了原有的表述方式，并未对档案公布作出新的规制。
提及“利用”一词共31次，涉及档案利用的条款共有24条，占法条总数的45.3%，如第二十六条第二款规定“档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持”，[10]该款项是新增加的内容，不仅明确了档案馆开发利用档案的职责，还明确了档案馆开发利用档案的客体和目的，体现了新《档案法》一般性和特殊性、原则性和针对性的统一。
再如第三十四条突出了档案馆的文化属性和档案馆作为爱国主义教育基地的身份定位，采取授权性、鼓励性规定的形式对档案馆开发利用馆藏档案的形式和目的作了规制。除此之外，新《档案法》还对数字档案的利用和共享作了相关规定，如新《档案法》中的第三十五条、第四十条和第四十一条等。
整体来看，新《档案法》对档案利用规制的加强主要表现在两个方面：第一，以法律的形式固定公民利用档案的合法权利，并通过明确档案馆开放档案的职责、建立相应的行政救济途径等措施保障公民档案利用权利的实现。第二，鼓励档案馆开发利用馆藏档案并对有关问题作出规制，如新《档案法》的第六条、第二十四条、第二十六条、第三十四条等都与档案馆开发利用档案相关。
由上述统计可知，新《档案法》中有关档案开放和档案利用规制的条款数量呈增长趋势，这并不仅仅是因为新《档案法》的法条总数增加了，更与我国档案事业从“国家模式”到“社会模式”的转型、解决档案实际工作与档案制度建设的矛盾、依法治档进程的全面推进、满足人民群众对档案利用需求的增长等实际状况密切相关。
值得注意的是，新《档案法》中有关档案公布的条款数量与旧《档案法》持平，并未对多年来学者们所关心的档案公布与档案利用之间的矛盾作出规制，或许这一问题将在新的《中华人民共和国档案法实施办法》中有所体现，但至少从目前来看，新《档案法》对档案公布的规制并不影响有关档案开放利用规定的落实。
2 新《档案法》对档案开放利用规制的进步性
2.1 突破传统的档案工作理念。1987年，我国首次将开放档案的规定列入“1987版《档案法》”，这对于我国档案开放进程是一个具有历史意义的转折点，体现了民主改革和国际接轨的进步性[11]。但囿于档案和档案工作的政治性与机密性，加上“计划经济体制下，档案馆处在党政系统的封闭后院，在缺乏开放和竞争的情况下，内无动力，外无压力”，[12]“重藏轻用”的档案工作理念不可避免地在1987版《档案法》中有所映射，而1996年《档案法》的修正又补充了针对利用档案馆档案过程中发生的违法行为的处罚規定，这给档案的开放利用又上了一层隐形的枷锁，并且这种状况一直持续到2016版《档案法》中。
反观新《档案法》，其增加了较多有关档案开放利用的授权性和鼓励性规定，如新《档案法》第五条赋予了公民依法利用档案的权利;第二十八条第一款鼓励档案馆“完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平，积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利”;[13]第三十四条鼓励档案馆在特定的价值取向引导下通过多种方式开发馆藏档案;第四十一条规定“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”。[14]此外，新《档案法》还增加了对突发事件应急活动相关档案的开发利用规制，设置了保障公民档案开放利用权利的行政救济条款，并将有关主体的档案提供利用情况列入档案主管部门的监督检查事项，这一系列新增条款均表明新《档案法》冲破了传统档案工作理念的桎梏。
2.2 完善档案开放利用的机制。在旧《档案法》中，有关档案开放利用的规制大多是单向的，在权利性和权力性规范的对立面却找不到义务性和责任性规范，更找不到对违反义务性和责任性规范的处罚规定，这就极易产生有关档案开放利用的司法案件以及档案开放利用被束之高阁的现实状况。
新修订的《档案法》不仅扩大了开放档案的利用主体范围，还规定了单位或个人不依法提供利用档案的法律责任;不仅增加了档案开放的种类，还明确了档案开放审核的责任主体;不仅细化了档案开放的责任主体，还规定了不依法开放档案的法律责任;不仅加大了对馆藏档案开发利用的支持力度，还提供了档案数字资源共享利用的制度保障;不仅赋予了公民利用档案的合法权利，还建立了档案开放利用的行政救济途径。
新《档案法》中有关档案开放利用的规定形成了一个完整闭环，完善了档案开放利用的体制机制，让档案开放利用工作不仅有法可依，而且依法可行。
2.3 明确档案开放利用的重心。档案开放利用在不同时期面向的主体、客体、目的、手段、用途等都会有所改变。从1987版《档案法》颁布所处的时代背景来看，当时的档案利用重心是历史学家出于学术研究的需要对馆藏历史档案的利用，[15]但从该法对档案开放利用的规制来看，这一现实状况并没有反映在法律条文中，有关公民利用档案的条款以及档案馆开发利用馆藏档案的条款大都是从公民的基本权利以及档案馆的基本义务角度出发的，并未体现出明确的档案开放利用重心。
如上文所述，新《档案法》对档案利用规制的加强主要表现在两个方面，一是明确公民依法利用档案的权利，并设置相应的行政救济条款;二是鼓励档案馆开发利用馆藏档案。
如果将这两者进行再次比较的话，从法条数量来讲，有关公民利用档案的条款共计8条，有关档案馆开发利用馆藏档案的条款共计7条，二者基本处于持平的状态。但从法条内容来讲，与档案馆开发利用馆藏档案相关的条款大都是鼓励性和授权性的，较公民利用档案的相关条款更具实质性意义和突破性改变。由此可见，新《档案法》对档案开放利用的规制是存在特定指向的。
3 新《档案法》对档案开放利用规制变化的现实意义
3.1 加强相关法律法规的衔接程度，推动档案开放利用的实际进展。依法开放利用档案所依之法不仅仅只有《档案法》，还有档案法规规章以及其他法律法规。新《档案法》中有关档案开放利用的许多规定都增强了与其他法律法规的衔接性，如新《档案法》第二十八条对利用档案过程中涉及个人隐私和知识产权的保护与管控，此法条与“已经实施的《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国商标法》等相关的知识产权法相衔接，同时也跟《中华人民共和国民法典》等有关隐私保护的法律法规相衔接”;[16]再如新《档案法》第三十条对保存在不同场所的档案的开放审核责任主体进行了规制，此法条与《政府信息公开条例》《中华人民共和国保守国家秘密法》等法律法规相衔接;[17]又如，新《档案法》第二十七条将档案封闭期限缩短为25年，在一定程度上缓和了与档案保管期限标准的冲突，这些法律规定扫清了档案开放利用工作中的部分阻碍，一定程度上可为开放利用工作提效增速。
3.2 强化档案开放利用的政治定位，提高档案开放利用的服务能力。“新修订的《档案法》旗帜鲜明把坚持中国共产党对档案工作的领导写入法律，有利于把党的领导落实到档案工作的全过程和各方面”，[18]这其中也包括档案开放利用工作。
新《档案法》第一条在阐述其立法宗旨时，将“档案利用”和“推进国家治理体系和治理能力现代化”同时列入其中;第二十六条第二款要求档案馆对突发事件应对活动相关档案进行开发利用，为应对突发事件提供文献参考和决策支持;第三十三条第一款规定“档案馆应当根据自身条件，为国家机关制定法律、法规、政策和开展有关问题研究，提供支持和便利”。[19]
这些法条将档案开放利用工作置于国家重大战略和决策部署的框架之内，强化了档案开放利用工作的政治定位，这必将提高档案开放利用围绕中心工作、服务大局的政治能力。
3.3 注重档案开放利用的技术融合，优化档案开放利用的理论支撑。目前，档案开放利用的外部环境已经发生了重大改变。[20]要想推动档案开放利用工作转型升级，不仅要有人工智能、大数据、云计算等现代科技手段提供硬件支持，还需要公众参与、信息增值等理论概念提供软件支撑。
新《档案法》第六条第一款规定“国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新，促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化应用”，[21]此款项为促进科技成果在档案利用工作中的转化应用提供了法律依据。第七条第一款规定“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”，[22]该款项为公众参与档案开发利用工作提供法律依据。第二十四条、第二十六条、第三十四条首次提出“开发”这一概念，尤其是第二十六条和第三十四条明确鼓励档案馆开发利用馆藏档案，这三条规定将为从档案利用到档案信息资源开发利用的范式转变提供法律保障。
*基金项目：国家社会科学基金重点项目“法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究”（项目编号：17ATQ012）。
