社会组织参与公共服务购买的现实困境与优化路径
齐海丽
[摘?要]公共服务领域中的政社关系探究历久弥新且意义深远。作为新公共管理运动影响下的中国行政改革探索，社会组织自身的优势、政府与社会组织长期的合作传统为政府购买服务提供了选择逻辑。但是，服务购买的制度实践中也存在政府精细化管理挤压社会组织生存空间、社会组织能力不强、政社依赖关系等问题，制约了服务购买效果。为此，需要转变政府职能，加强社会组织能力建设，推动两者实现良性互动，从而提高服务购买效果。
[关键词]社会组织?公共服务购买?路径优化
[中图分类号]D632
[文獻标识码]A[文章编号]1001-9596（2020）08-0026-07
兴起于20世纪70年代的新公共管理运动，以公共服务自由化和市场化为主要内容，唱响了20世纪公共服务民营化的主旋律。改革开放以来，我国一直致力于公共服务改革。但是由于国家与社会高度一体化的影响，公共服务民营化的改革较为滞后。随着社会组织的发展壮大以及国家在社会治理领域的政策推进，政府购买服务在地方政府试点推行，并取得了较好的成效。党的十九大报告提出要建立共建共治共享的社会治理格局，如何在新时代实现政府职能转变，形成良性互动的政社关系，是公共服务购买急需破解的难题。
一、问题的提出
公共部门在提供资源方面发挥着越来越重要的作用。在整个20世纪，社会组织在国家经济发展和公共服务活动中起到了越来越重要的作用，而且这种重要性经历了一个巨大的提升过程。在社会组织不断发展壮大的过程中，在传统的政府垄断服务模式饱受争议的过程中，公共服务民营化应运而生。作为一种公共服务供给模式的改革，公共服务民营化迅速在西方国家开展起来，并取得了良好的成效。公共服务购买是在全球化和信息化的国际背景下，我国地方政府在公共服务供给领域的创新举措。“政府购买服务”最初兴起于社会福利领域，在服务供给者与服务生产者可以分离的前提下，政府的角色定位为公共服务供给者和监督者，而将服务生产的任务外包给企业和社会组织等行为主体，以此提高服务购买效率，提升服务购买效果。
二、社会组织参与公共服务购买的选择逻辑
社会组织参与公共服务购买的制度实践推动了政府垄断服务模式向政府购买服务模式的转变，这种模式的选择源于新公共管理运动的改革探索实践与社会组织能力的发展，同时还离不开政府与社会组织在公共服务供给领域长期合作的传统。
（一）新公共管理运动影响下的行政改革探索
在过去的一个世纪里，工业化国家和后工业化国家在政府管理能力发展上发生了巨大变化，公共服务合同外包就属于这些变化中的重要一极。多样化的政治和社会环境造就了政府改革的形势。20世纪70年代，困扰西方国家的三大危机加速了政府行政改革的步伐。在全球化背景下，20世纪70年代以来，各国政府纷纷通过行政改革来重新定位政府职能，提高政府行政效率和服务质量。在这场从“生产者社会”向“顾客社会”转变的变革中，政府职能也实现了由“划桨”到“掌舵”，再到服务的转变。公共服务合同外包发生的原始动力就来自于地方政府的改革韧性。地方政府被认为是行政改革中坚韧不拔的力量，也是制度创新的主体。公共服务合同外包是一种广泛且长期的发展趋势。公共服务民营化几乎总是以公共部门与私营部门在工作效率和产出率方面的对比假设为依据的。通过将政府资产或行为转移给私营企业，缩减政府职能，并由此来提高政府的效率和效益。最初作为一种欧洲现象的新公共管理运动，主张将私营组织的管理方式引入公共部门管理，即公共组织应该保证效率，视公民为顾客，并尽可能将更多的公共服务外包或民营化，通过政府再造方式转变其职能。民营化大师萨瓦斯通过美国扫雪服务的外包经验，证实了公共服务供给与生产可以分离的做法。一些对城市发展至关重要的服务供给，如管理车库、开设医院、提供急救，既可以由地方政府供给，也可以由私营部门提供[1]。在这些领域中，地方政府提供的服务既可以与私营部门提供的服务进行竞争，也可以将私营部门排斥在服务供给之外。“和谐社会”战略目标的提出和“服务型政府”治理理念的确立，使得公共服务供给模式的创新成为我国社会发展的必然要求。为此，公共服务供给主体为满足相关对象的公共服务需求，在公共服务供给的方式上实现创新，为公众提供更加公平、有效、快捷的公共服务。
（二）社会组织自身的优势使得合作伙伴关系得以确立
人们所想要和所需要的并不一定是更多的管理，而是更多的治理。政府组织、准政府组织、非营利性组织、承包组织、志愿组织等各种组织广泛参与公共事务的管理。作为与政府和市场并列存在的社会板块，第三部门是一种独特的民主现象。社会组织作为一种民间的社会力量，在政府购买服务方面具有独特的优势，这些优势使得与社会组织订立合同变得非常有吸引力。社会组织以不同的方式建立，每一个组织在其拥有的成员、能解决的问题以及孕育它们的社区等方面都具有自己的独特性[2]。
社会组织的首要特性是其运行和组织是为了实现公共或社会的目标，而非私人目标，它的主要特征是奉献和无私。针对市场失灵状况和由此带来的经济空白点，它采用志愿者派遣和慈善捐助的方式反应。社会组织是由一群志同道合的人集合起来的，或通过人们的愿望来建立一些全国性的服务组织的地方机构;为的是解决一个问题，或者为一些需要服务的人提供援助。由于它们被认为是提供贡献的组织，所以它们也会收到一些在营利部门和政府机构中得不到的信息。
其次，社会组织类型多样，组织形式灵活。相较于政府机构，社会组织结构略显松散，既有正式的、高度专业化的大型组织，也有非正式的、专业性较弱的小团体。社会组织的非正式性和灵活性，在参与一些领域的公共服务供给、提升公共服务供给效率方面成效显著，尤其是在环境保护、养老服务等社区服务方面。社会组织深入基层、广泛调研、形式灵活的特点，可以极大地拉近它们与公众的距离，在获取公共服务的相关信息方面占据优势。同时，社会组织形式的灵活性和社会组织规模的灵巧化，也有助于社区服务的提供。
（三）政府与社会组织长期的合作传统为合作伙伴关系奠定了基础
公共服务购买的制度选择并非凭空产生的，具有深厚的历史传统。托克维尔通过在美国长达9个月的游历，深入了解和观察了美国人的生活。他在《论美国的民主》中将结社传统作为一项艺术，并对美国人的结社传统进行了极大的赞美。从历史传统来看，社会组织具有慈善传统和公益精神，并致力于人类经济与社会发展问题的解决。在西方国家，社会组织的博爱精神使得其在公益慈善事业中发挥了越来越重要的作用。英国的社区照顾等做法都离不开社会组织的广泛参与。因此萨拉蒙形象地将现代服务国家中政府与社会组织的关系描述为伙伴关系。虽然我国社会组织起步晚、發展滞后，但社会组织的人道主义传统和慈善救助精神使得其在经济与社会发展中的作用不容小觑。在公共事务治理的舞台上，从来都不可能是政府的“独角戏”，而应该是政府与社会组织等其他行为主体多元角色混合。
三、社会组织参与政府购买服务的现实困境
作为新公共管理运动影响下的中国行政改革探索，政府购买服务实现了从政府垄断到政府购买的模式创新，既有利于推动政府转变职能，又能促进社会组织发展。但作为舶来品，服务购买在中国的制度下面临着社会组织能力不强、政府职能转变不到位等一系列挑战。
（一）政府的精细化管理排挤了社会组织的生存空间
从政府产生的根源来看，政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段。当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时候，政府行为的必要性就产生了。由于政府政策制定的权威性和资源利用的合法性，使得政府在公共事务治理活动中具有不可比拟的优越性，韦伯的官僚制也曾一度成为理想的组织结构。在官僚体制的政府结构体系中，许多公共服务项目都是通过行政命令或者强制的方式提供。在这样的结构体系中，绝大多数公共服务功能都由官僚制来参与和提供。官僚组织既关注目标，又制定政策，同时监控项目的执行，每一个环节都是由政府来操作的。政府这种精细化管理，非常不利于社会组织的发展，所以社会组织在其中的生存空间极为狭窄。官僚体系的庞大以及随之而来的各种组织被排斥在外的状况，意味着越来越多的公民将更倾向于依赖政府，从而导致社会组织难以参与一系列公共服务项目的供给。从政治角度来看，任何一项改革都是自上而下开展的，改革的政策不是进入广泛的参与协商后才产生的，也不是由各种利益代表达成一致而产生的。
（二）社会组织的能力不足制约了服务购买效果的发挥
若社会组织不具备承接服务的能力，则会面临能力困境。社会组织的能力建设是“第三部门”实现自身宗旨，有效解决社会问题的唯一方式。社会组织在西方国家的发展路径呈现出自治性和独立性的特征，这既有西方国家社会文化和慈善传统的原因，也有社会组织自身发展能力的原因[3]。而这些发展经验和社会财富的积累，对于中国的社会组织而言都是可望而不可及的。当前，我国社会组织的能力建设已经成了制约其功效发挥的瓶颈。社会组织管理中的能力困境，集中体现在目前我国的社会组织管理能力难以满足公共事务治理的需要。这些困境反映出中国公民社会组织面临着价值定位、宏观监管、相互信任、公众参与、政治功能突出、等级倾向明显等问题。此外，社会组织的人才困境、资金困境等都不同程度的存在，也严重制约着中国公民社会的进一步发展壮大。
第一，信息资源获取能力无法满足自身发展需要。现代信息社会，信息的重要性不言而喻。信息为社会组织提供了所需的资源和机会，通过吸收各种信息，能够促进自身动员所有可能的力量。社会组织发展所需的内部信息和外部信息匮乏，制约了社会组织能力的发挥。第二，人力资源短缺。志愿者是社会组织人员的主体，但缺乏绩效激励，完全依靠奉献精神无法在长期范围内调动成员的积极性，并且，成员参与志愿工作往往是短期、一次性的，因此也就无法使成员互相之间、成员与组织之间保持长久联系，导致成员对组织的归属感不强。第三，资金不足。萨拉蒙认为社会组织存在着“慈善失灵”现象，即社会组织所能募集到的资金与其开展活动所需要花费的资金之间存在很大的缺口。我国很多社会组织都在一定程度上存在着资金不足的现实问题。
（三）政社依赖关系影响了服务购买的成效
政府与社会组织的关系是现代政府行政管理需要处理的一个基本关系，这种关系也是政府与社会关系的一种重要的外在表现形式，社会组织对政府的高度依赖是长期形成的。中国国家与社会关系的变革始终是在法团主义的框架内展开，而且由于国家对社会保持强大的控制能力，这一框架始终呈现国家法团主义的特征。从比较的视野来看，中国社会组织空间开放走上法团主义而不是多元主义的道路，同东亚的传统是契合的。实际上，在许多东亚国家，国家与社会关系的基本形态是法团主义，强国家对弱社会是共同的特征[4]。由于中国长期的政治文化传统和现实的政治压力，导致政府与社会组织之间难以形成西方国家所建构的合作伙伴关系，也没有体现出合同治理应有的契约精神。中国的政府购买服务表现出了较强的路径依赖特性，并在此基础上形成了政社依赖关系的管理现状。这种依赖关系不利于政府与社会组织良性互动关系的形成，也对服务购买的制度绩效产生了负面影响。
四、社会组织参与政府购买服务的改进路径
社会组织参与公共服务购买有利于政府职能转变，但在服务购买过程中，所表现出来的现实困境也不容小觑。要修补这种缺陷，收到切实可行的效果，需要我们务实、认真地思考服务购买制度的演进本质。就采用的措施本身来说，则既需要考察中国政治文化的特点，又需要结合中国政治实践的现实。单纯地增强政策选择中的对话水平或者建构分权化的行政管理结构是不够的，还需要转变政府职能，提高社会组织的合作技能。
（一）转变政府职能，实现从权威治理到合同治理
世界正处在一个发生重大变化的时代，这个时代是要求回归地方治理，而不是国家治理的时代;是要求小而富有回应性的政府，而不是庞大的官僚制政府的时代[5]。在21世纪，这些价值观意味着要摆脱“利维坦”的管理模式，而要将政府组织之外的其他组织都纳入到公共事务治理的范围内。社会组织积极地参与政策制定过程，为居民公共服务的发展创设愿景，展望前景。共同生产而非政府垄断成为社区服务供给模式的新选择。当然，由于政府垄断公共服务的管理方式形成已久，这种转变也很难在短时间内发生。责任原则在维系公民行动和日常政策执行之间的紧密关系中发挥着作用;理性原则要求把公共服务职业者的专业知识融合在这一参与过程中，并促使公民在决策之前要全面考虑各种信息和各个备选方案。
政府购买公共服务过程是对政府角色和地位重新界定的过程，在这个过程中，“政府的核心职责不再集中于管理人员和项目，而在于组织各种资源以创造公共价值;政府的角色不再是公共服务的直接供给者，而应该作为一种公共价值的促动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用”[6]。在这种角色定位的基础上，政府要做的工作简单而明确：制定规则、监督执行、评估效果、调整政策。这种简单而明确的工作分配并非推卸责任，而是实现权责一致的有效探索。以服务购买的形式而非政府垄断的形式提供公共服务，政策主旨是为政府瘦身，轻装上阵，做有限政府。政府“有所为有所不为”，在政府做不好、做不了的事务面前，选择外包的形式，将资质和能力达到一定标准的社会组织作为外包对象，完成服务供给的责任，既有授权的思想体现，又有契约的制度实践，最终达成的目标是为公民提供优质、廉价的公共服务，满足公民的社会性需求。而作为承包方的社会组织，则以公共服务合作伙伴的身份跻身于服务供给主体阵营，加盟这个阵营对社会组织既是机遇，也是挑战。政府将养老、社区服务等贴近公民需求的服务交由社会组织，为社会组织带来了发展契机，通过参与多样化的服务供给，社会组织能提高与外部力量的资源交换能力，完善自身的内部治理结构，提升自身的公信力。但与此同时，随着委托事务的转移，授受关系也成为社会组织必须要面对的难题。社会组织需明确自身的角色定位，当好公共服务的重要合作伙伴;社会组织要有责任、有担当，加强自身能力建設，有效承接公共服务。
（二）加强社会组织能力建设，提高合作技能
政府与社会组织合作供给公共服务，既有效提升了公共服务质量，又有效促进了社会组织的发展[7]。因为在这一服务转移的过程中，社会组织获得了更多的资金和政策支持。当然，同时这也意味着对社会组织能力建设提出了更高要求。对于社会组织而言，非常重要的一点是他们需要向公众、政府和其他组织行为主体证明自己是有能力提供目标明确的社会服务的。只有这样，它们的存在才会得到社会的认可与支持。一个成功的服务购买项目，能够最大限度地让公民对公共服务的质量和目标感到满意。如果项目运转不能由知晓项目的公民来治理，不能按照公众意愿来实施，项目运行的结果与公众之间的期望差距将难以预料。
服务购买机制的引入，致力于重视社会组织在治理中发挥直接而持续的作用，保证社会组织有机会学习公共服务的技术和方法，为它们提供真正的治理机制。这一渐进性的演进历程，是自然且符合逻辑的。社会组织只有在获取并积累了充足的知识，在经过一系列的讨论和决策验证的基础上，才能提出富有意义的政策。公共服务供给者专业身份的属性使然，即便他们拥有充分的信息和经验，在深远而复杂的事物上每次都能做出符合逻辑、理性和准确的决定，依然是十分困难的，这就要求社会组织培养行动技能。由于需要保持组织效率和生产力，公共行政更多地强调在政府组织中工作的人们的技术技能。因此，不管是东方国家还是西方国家，公共行政的教育项目都聚焦于公共管理者的行为技能，并以此作为人力资源开发的决定因素。培养社会组织管理者和工作人员进入一个变化迅速、需要具有创新和创造性解决问题能力的社会环境，必须从增强行动技能的设计思维开始。
（三）实现政府与社会组织之间的良性互动
随着时间的推移，政府机构不断扩大，官僚自我保护增强。而政府日益将社会组织看作竞争者甚至是“侵入者”，这些情况导致社会组织与政府的联系变得越来越遥远，越来越模糊不清了。政府与社会组织之间的互动模式，会影响行动者对于他们所处情境的理解和界定。相互作用是权力过程中的互动关系，只有当政府与社会组织在公共服务供给过程中相互发生影响时，才可能实现双向互动。在政府购买服务的模式选择中，政府要将社会组织视为公共服务供给中真正的合作伙伴。问题的关键不在于政府的能力，而在于政府的态度。在多样化的伙伴关系建构中，“自上而下”的、以行政命令为中心的官僚姿态应该被拉下舞台，取而代之的是“自下而上的”“以公民为中心”的服务心态。当行动被置于公共领域，一种道德关怀就变成个人行动的基础，或代表机构决定的管理行动的基础，在行动的辩证性里，公共利益经常被看做是对行动的合法性辩护[8]。基于公共利益的政社合作，总体目标是要建立相互信任，形成公开对话的价值认知，共享信息和资源，建立健全相关机制，推进政府与社会组织之间的良性互动。
参考文献
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