社会治理现代化中的政社合作关系建构
冯梦成
[摘?要]政府与社会组织的合作乃是在优势互补基础上，通过治理体制的改革来实现的。政府同社会组织合作互动需要两方面的基础条件：一是双方的互信;二是社会组织的能力与数量。当前，政社合作还面临一些问题和困境，需要通过探索建立现代社会组织体制来予以解决。
[关键词]政社合作?社会组织?现代社会组织体制
[中图分类号]C912.2
[文献标识码]A?[文章编号]1001-9596（2020）09-0005-06
自上世纪80年代以来，为迎接全球化和国际竞争的挑战，解决越来越复杂的国内社会问题，化解各种弊端，世界各国均开展了大规模的政府改革和政府再造运动，这场运动波及亚洲、美洲、大洋洲与非洲。正如行政学者凯特所言，一个行政改革的新时代来临了[1]。这一改革运动中出现了一种由行政管理向社会治理转变的趋势，其中最为典型的是英国的COMPACT模式，其主要内容是促进各级政府与社会组织构建合作伙伴关系，推进各级政府逐步在更多领域的公共服务上与更多的社会组织之间开展合作。俞可平指出，这种由社会组织独立从事的公共管理活动，以及社会组织与政府部门合作进行公共管理活动，不再叫作政府统治（government），而称作治理（governance）[2]。这一发展趋势推动了相应的体制变革和社会组织的成长。
一、政社合作：优势互补与体制变革
政府与社会组织的合作乃是通过对双方各自优劣进行分析判断，在政府及社会组织均认识到合作可以实现优势互补的基础上，通过相应的体制变革来实现的。
（一）政府职能转变：政府“退位”与社会组织“补位”
现代社会呈现出复杂性、动态性和多元性等特征，使得公共问题日趋复杂。因此，政府单独解决日益增加和复杂的公共问题，无论愿望有多好，皆会受到自身能力的限制。但是，长期以来我国的国民经济结构一直局限在第一部门（政府）与第二部门（企业）的二元化格局中，严重忽视了以非营利为目的，以参与公共事务、推进社会公益为宗旨的第三部门（社会组织）的构建和发展。于是，呈现出政府组织对社会各个领域的全面干预状况，这不仅无法解决日益复杂的社会问题，而且因社会组织本身发育不良而无法发挥其优势。在此情势下，加速政府职能转变，将政府不该管也管不好或管不了的事务转移出去，实现政企、政事、政社分开，为社会组织腾出一部分原为政府所占有的资源和空间，以为其参与公共管理和公共服务提供了更多的机会，成为社会各界的共识。从理论上看，政府在某些领域“退位”后，社会组织以其草根性、专业性、非营利性以及灵活性等特点和优势，恰恰可以“填补”政府退出后的“真空”，但是有没有相应的社会组织，以及这些组织有没有能力来承接，便成为了必须解决的现实问题。因此，社会组织迅速“补位”，还需要政府加大对社会组织的支持力度，促使其迅速成长。
（二）公共服务供给方式：政府“掌舵”与社会组织“划桨”
20世纪70年代，西方发达国家纷纷出现了“福利危机”现象，于是重新界定政府职能，正确认识政府的作用，成为西方国家推进政府改革的核心议题。在此背景下，兴起的新公共管理运动将政府职能转变的方向形象概括为“掌舵而不是划桨”。“掌舵”就是要求政府把制定政策与提供服务分开，主要致力于把握方向，将执行性和服务性的“划桨”工作交由社会组织和企业来承担。
那么，对于政府保留下来的公共服务事项是不是需要政府包办一切呢？从西方发达国家的经验看，显然不是。政府的职责在于“掌舵”而非“划桨”，这就意味着在公共服务供给上要区分安排者与生产者。而我国传统的公共服务供给对此不作区分，政府集安排者与生产者于一身，单独垄断公共服务供给，由于缺乏竞争等原因，造成了服务成本高、效率低、质量低，以及公众满意度低等问题。为了改善这一状况，创新公共服务提供方式成了人们讨论的话题。政府致力于“掌舵”，社会组织负责“划桨”，契合了双方的需要。
（三）公共服务供给方案：政府决策与社会组织参与
政府“掌舵”，社会组织“划桨”，是不是意味着社会组织只负责“划桨”，而不参与“掌舵”的公共决策呢？“掌舵”是政策组织与规制组织的职能;“划桨”是服务提供组织与服从型组织的职能，这是新公共管理理论的主张，其目的在于解决效率低下、预算超支、机构臃肿、官僚腐败盛行等顽症。但是，这一主张也遭到新公共服务理论者的批判，其认为政府不应仅是居于控制地位的“掌舵者”，還应该是一个有回应性的公共机构。这是因为，现代决策所面临的公共问题极其复杂，公共决策单凭行政首长的个人主观判断，已难以做出科学而准确的决策，必须重视专家、学者的意见和建议，并充分发挥社会公众的聪明才智。只有这样，才能增强公共决策的正确性、科学性和可行性。
就公共服务供给而言，政府缘于自身能力的限制，难以及时、准确地发现公众多样化、个性化的需求，而社会组织则由于贴近基层、贴近民众的“草根性”，恰恰可以弥补政府的缺陷。这就意味着政府在制定公共服务供给方案时，须听取社会组织的意见和建议并调动其积极性，这样才能保障公共决策满足不同民众的需要，提高公共服务的针对性和有效性。
二、政社合作基础条件：政社互信与社会组织的发展
政府同社会组织合作互动需要创造两方面的基础条件：一是双方的互信问题;二是社会组织的能力与数量问题，即有无优质的合作伙伴问题。
（一）政社互信
合作必须在双方能够产生互信的基础上形成。当前，从政府与社会组织关系看，主要障碍是政府对社会组织角色的担心，从而引发不必要的风险。因此，在社会组织发展上，当前我国始终强调的是培育发展与监督管理并重，这一思路在政府的文件中也通常表述为引导社会组织快速、健康发展。由此形成一个多元化的管理手段，对社会组织运行过程的监控削弱了社会组织的挑战能力，主要包括：
1.对社会组织事中、事后监管。近年来，各地纷纷建立多方合力的社会组织综合监管体系，以加强对社会组织事中、事后的监管。在法律监管和政府监管的基础上，健全社会组织内部治理机制、建立重大事项报告制度、加大信息披露力度、促进同业规范和社会组织自律自治、发挥社会公众参与监督的作用等。
2.组建信息网络，及时监督社会组织行为。当前上海等地建立了社会组织预警网络，并组建信息员队伍。预警网络的功能在于及时了解社情民意，及时、有效地防范和制止可能影响政治稳定和社会稳定的重大情况，及时、有效地查处非法社会组织和社会组织的违法行为，从而达到上下贯通、快速反应、社会组织信息化、网络化管理的目的。
政府对社会组织的有力监督管理，降低了社会组织发展可能带来的风险，进而使政府能“放心”地与社会组织展开合作。
（二）社会组织“质”与“量”的发展
在政社合作中，通常需面对一个现实问题，即没有相应的社会组织来承接相关的职能，或社会组织因能力不足而无法做好有关事务。因此，就需要解决两个层面的问题：一是社会组织数量问题;二是社会组织质量问题。为此，政府有针对性地采取一系列激励措施，一方面，促进了社会组织数量上的快速发展，使政府有选择合作伙伴的空间;另一方面，推动了社会组织能力建设，使政府能够获得合格的合作伙伴，主要体现以下几方面。
1.放松对改革发展所需类型的社会组织的管制。我国对社会组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重许可的登记管理制度，这一制度的最初构建是符合我国国情的。但随着经济社会的高速发展，这一体制逐渐显示出一些弊端，需要进一步完善。2008年，深圳试水社团“无主管登记”改革，工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织可以直接向登记管理机关申请登记，取得很好的发展效果，为完善登记管理制度提供了很好的思路。自此之后，许多城市和地区开始试行“社会组织直接登记”。2013年3月14日，全国人大批准通过的《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》明确指出，“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行责任”。至此，社会组织直接登记已被肯定，成为我国社会组织管理制度的一个发展方向。我国在社会组织登记管理制度上呈现出一种“双轨制”的特点，对上述四类社会组织实行直接登记制，而其他类型的社会组织，特别是政治法律类、宗教类等敏感社会组织和涉外社会组织仍需要“业务主管单位”的前置审批。高成运认为，这种“双轨制”是中国渐进式改革的典型逻辑，中国的改革开放有益于“双轨制”的成功。改革从一开始就是妥协的、渐进的，“双轨制”实际上是一种试错机制，它不是先置原有体制于“死地”，然后让新体制产生，而是在保留原有体制的同时，给予新体制一个实验空间[3]。不仅如此，这种“双轨制”一个重要的功能在于引导社会组织发展，它传递出这样一个信息：放松管制类的社会组织，是政府基于经济社会发展需要而予以鼓励发展的，仍实行“双重管理”的社会组织，是政府拟以谨慎发展的。通过这种“一放一收”“一拉一压”的方式来引导社会资源流向政府予以鼓励发展的领域。
2.扶持社会组织发展。基于社会组织发展的现实困境和需要，政府有针对性地采取了相应的扶持措施。这些措施包括免费提供活动场所、补贴办公場所租金、吸引人才经费补贴、开办费补贴、工作经费补贴、举办有影响力的活动的专项补贴以及获得各类荣誉的奖励等。之外，还通过培训社会组织人才队伍、加大推进政府购买公共服务的力度、建立政社合作平台等方式支持社会组织发展。
三、困境与问题：尚未定型的政社互动关系
当前中国尚处于社会转型过程中，尽管政社合作治理有其优越性，但在实际的运行过程中还面临一些问题和困境，因此尚未完全形成定型的政社合作关系模式。
（一）政府介入与组织自主性
在传统计划经济体制下，社会组织多为“官办”，在人、财、物等方面高度依赖政府，有人形象地将政府与社会组织之间的关系比喻为“父子”关系，在这一关系下，社会组织自我发展能力较差也是必然的。试想，一个孩子长期在父母的庇护下成长，所有事情都是由父母包办，这样使得孩子难以成长壮大，无法独立地处理自己的事务。当然，党和政府之所以采取“官办”社会组织的形式，从根本上还是着眼于控制社会组织。“父子”关系尽管使社会组织无法独立发展，但会让党和政府放心。
随着市场经济的发展，对社会组织发挥公共服务功能和参与公共事务治理的需求开始产生。鉴于“父子”关系对社会组织能力提升的制约，政府首先是禁止党政机关领导干部在社会团体中兼职，接着开始推行政社分开。但是，社会组织自主能力还是不足。这是因为，其一，政府并非真正把社会组织作为平等合作的“伙伴”，而是当作“伙计”“雇员”;其二，相当一部分的社会组织资金主要来源于政府，导致其不得不受制于政府;其三，社会组织的发展起步晚、积累浅，需要政府对社会组织发展进行政策扶持和培育;其四，有些社会组织虽然形式上与政府部门脱钩，但实质上并未完全分开;其五，政府虽然通过政社分开措施放松对社会组织的全面控制，但是依然通过其他比较隐性的方式对社会组织的发展产生至关重要的影响，例如政府控制着社会组织发展所需要的关键资源。政府在扶持社会组织发展过程中，如何防止介入过度？在现有的体制和制度环境下，对于这个“度”的把握还是一个实践中的难题。
（二）执政党外部进入与组织内部排斥
随着“全球结社革命”的兴起，蓬勃发展的社会组织打破了国家与社会二元结构的格局，成为与政府、市场并列的第三部门，在各国的社会经济领域及其全球事务等方面都发挥着举足轻重的作用。因此，几乎世界各国的政党，尤其是执政党都面临着如何处理与社会组织关系的问题。由于各国的政治背景和文化传统不同，在各国的政治实践中，政党与社会组织关系的模式也不尽相同。综合学者们已有的研究成果，可以得出主要有互助合作、竞争对抗、单项支配、相互转化四种关系模式。
从中国共产党在社会组织中开展党建工作的目的角度，党希望发挥自身的价值引领作用，以期与社会组织建立起互助合作型的关系模式。但是，这一工作在实践中却面临着社会组织内部排斥的问题，主要表现为：其一，由于党与社会组织的组织特性及使命不同，使有些社会组织对党建工作存在轻视、冷漠，甚至是消极、抵制的态度;其二，由于职业流动性大，加之收入待遇低，社会组织工作人员的党员意识非常淡薄;其三，党组织作用不明显，例如，有些社会组织党组织还存在“有组织无生活”“组织空转”现象，一些党组织的负责人因在社会组织中的地位不高，而难以进入社会组织决策层和管理层等。这表明，党如何通过自身的领导体制和组织关系来主导社会团体，依然是一个没有解决的问题，而这个问题解决得如何，直接关系到社会团体的生存和发展的政治环境[4]。
（三）利益表达功能与社会稳定
关于社会组织的利益表达功能与社会稳定的关系，理论界存在着不同的看法。一种观点认为，组织化利益表达有利于实现社会稳定。这是因为它可以通过组织化的力量维护弱势群体，可以防止原子化的个人通过非制度化的渠道寻求利益维护，可以释放和消化社会不稳定压力，实现社会整体稳定。而另一种观点则认为，组织化利益表达，对于政治发展和经济改革还面临着诸多挑战和难题的发展中国家来说，潜藏着引发政治不稳定的风险。这是因为利益代表的不平衡性，即弱势群体对国家决策的影响程度不同，反而不及强势群体;又因为转型国家政治系统的制度化程度不高，急剧膨胀的组织化利益表达反而会导致政治不稳定[5]。上述两种观点都有相应理论和经验事实的支撑。目前的政策取向持后一种观点，对社会组织利益表达功能采取了抑制态度。但是，这一思路却在一定程度上造成了社会组织价值诉求的丧失。在社会学家看来，社会组织不仅是以“非营利部门”形式存在的公共服务提供者，还是蕴涵了参与者及行动者的参与、多元、志愿、奉献、利他、共享等诸多精神理念的“价值的所在”（locus of values）[6]。彼得·弗鲁姆金在《论非营利：概念和政策入门》一书中从供给方视角、需求方视角，以及工具性维度、表达性维度两组概念划分出非营利部门行动的四个功能：服务供给、社会企业家责任、公民与政治参与、价值观与信仰。他指出，把握好四个功能之间的平衡对于每个致力于长期发展的非营利组织都至关重要，而过于强调某一功能时，就将面临相对应的问题，即卖方主义、商业主义、政治化以及特殊主义[7]。而由于丧失了价值与表达维度，社会组织往往容易偏离自己的价值目标和宗旨，由此也遭到人们的非议和指责。
四、未来走向：建立现代社会组织体制
对于上述问题及其挑战，我们应放在中国社会转型的时代背景下加以思考，即在我国由传统社会向现代社会、由计划经济向市场经济转型的过程中产生的。
在计划经济时代，国家一元统摄模式存在的政社不分、以政代社、社会组织缺乏独立性等状况已经难以适应市场经济条件下产生的新情况、新形势和新变化。随着市场经济体制建立，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配形式的多样化，人们的需求也呈现出多样化、多层次、多变性以及个性化等特征，在此情形下，国家再用计划经济体制的一套办法来满足人们的社会需求，解决民生问题，既费力也不讨好。政府单独垄断公共服务，不让社会组织参与进来，一方面，造成了政府负担很重;另一方面，政府受能力所限，又无力满足人们个性化、多样化以及多变的需求。基于此，党和政府认识到社会组织的重要性。但是，鉴于国家一元统摄模式下社会组织“空洞化”的客观事实，政府又不得不通过自身力量来引导和扶持社会组织从“无”到“有”、从“弱”到“强”。同时，基于社会稳定的考量，政府又不得不在登记注册、日常监管以及资源分配上保持对社会组织的控制力。当然，这种控制强度与计划经济时代相比松动了许多。因此，在这一背景下，政社合作难免会出现这样或那样的问题。
对于社会组织发展中存在的问题，党的十八大提出了建立现代社会组织体制的要求。现代社会组织体制是人类社会发展过程中世界各国在实践中不断探索、不断积累、不断总结、不断完善所形成的社会组织体制，是在社会组织发展和规制方面具有人类普世价值的现代的、共性的、体制的和制度的结晶。其包涵了现代社会组织的治理体制、现代国家与社会组织的合作体制、现代社会组织的支持体制、现代社会组织的监管体制、现代社会组织的运行体制等五个方面的基本内容[8]。尽管学术界对何谓“现代社会组织体制”有着不同理解，但是其核心还是在于“政社分开”、“权责明确”和“依法自治”。“政社分開”要求科学的界定和厘清政府与社会组织关系，发挥双方各自的优势和作用;“权责明确”即明确界定双方权力（权利）和职责边界，实现权责关系由模糊混沌走向明确清晰;“依法自治”即社会组织在健全的法律框架下实现自我管理、自我服务、自我监督。这就意味着我国将会按照建立现代社会组织体制方向来进行相应的改革，以回应不断变动的社会现实挑战，以期为走向国家和社会治理现代化探索可行的实践路径。
参考文献
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