中澳两国建设学前教师队伍的政策及启示
刘天子 曾晓东
[摘 ? 要]近年来，中国和澳大利亚两国政府均认识到建设一支稳定且高质量的学前教师队伍对于整体提升学前教育服务水平的重要性，两国也都出台了关于改革与发展学前教师队伍的政策文件。通过对两国主要的政策文件及其出台部门、政策的主要内容、政策出台后的执行实施三个层面的研究，发现其对完善学前教师队伍建设有如下启示：加快学前教育立法是当务之急，设立全国性的学前教育监管与协调机构是重要保障，注重学前教师的协作能力并接受教师行业外部评价是未来趋势。
[关键词]中澳两国;学前教师;政策剖析
近年来，世界各国普遍意识到对儿童进行早期投资的重要性，各国政府也都在儿童早期教育质量的提高上投入了巨大的精力与物力，而其政策着力点之一便是建设一支高质量的学前教师队伍[1]。早在2012年，世界经济合作与发展组织（OECD）在《启动强项》（Starting Strong 2012）中即把幼儿教师确定为发展高质量儿童教育服务的主要政策杠杆[2]。
2018年底，中共中央、国务院发布了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》），对幼儿教师队伍建设提出了明确且具体的要求。而澳大利亚一直有着重视学前教育的传统，近年来更是坚持致力于建立一支质量上乘且数量稳定的学前教师队伍。在此，希望通过对中澳两国近年来建设学前教师队伍政策的剖析，提炼出可资借鉴的经验与启示。
一、中澳两国建设学前教师队伍的政策概况
在此，将从以下三个方面对中澳两国建设学前教师队伍的政策展开分析：一是主要的政策文件及其出台部门;二是政策的主要内容;三是政策出台后的执行部门及如何实施。
1.澳大利亚《早期劳动力战略》
澳大利亚全国由六个州和两个领地构成，各州对于本州内的教育事务具有一定的自主权。澳大利亚的学前教育机构非常多样，不仅包括正规意义上的幼儿园，还包括长日托、家庭日托、上门托管、放学托管、不定时托管、假期托管等六大灵活的看护形式[3]。对于如此种类众多、形式各异的学前教育机构，联邦政府发现在监管上与各州政府之间多有重叠，出现了管理混乱、权责不清的情况。于是，澳大利亚政府从2007年开始着手对学前教育系统进行改革，并于2012年出台了《国家质量框架》（National Quality Framework）这一系统性的政策文件，包括五个方面：一是学前教育的国家法律与法规;二是学前教育的《国家质量标准》（National Quality Standard）;三是学前教育的国家质量等级与评估标准;四是各州及领地的学前教育监管机构及监管与评级流程;五是确定学前教育的国家性监管机构“儿童保育质量管理局（The Australian Childrens Education and Care Quality Authority）”[4]。而澳大利亚关于建设学前教师队伍的文件《早期劳动力战略》（Early Years Workforce Strategy）便在此背景下应运而生。
《早期劳动力战略》是由澳大利亚政府的教育与培训部于2012年通过下属部门“学校教育和早期儿童常务委员会”发布出台的[5]。这份政策文件从五个方面对学前教师队伍提出了具体目标和发展方向：专业性的教师队伍、稳增长的教师队伍、保质量的教师队伍、有回应的教师队伍、能协作的教师队伍[6]。
（1）专业性的教师队伍。具体目标是提高学前教师队伍的专业性和领导力。学前教师的专业发展和持续培训对其专业技能与工作环境的匹配起到至关重要的作用，学前教师队伍的专业性通过其专业能力、领导力、教学与学习能力而纳入《国家质量标准》之中。
（2）稳增长的教师队伍。具体目标是促使学前教育行业吸引并留住多元化的教师劳动力。随着本国出生率的上升以及女性就业者的增长，对教育工作者的需求也会持续增加，所以学前教育行业必须建立起一支技术熟练且稳定增长的教师队伍，减少教师流动率并满足儿童与家庭的不同需求。
（3）保质量的教师队伍。具体目标是提高学前教师的准入资格。高质量的学前教师对学前儿童的发展起着重要作用，为此，《国家质量标准》规定了最低的任职资格。从职前培养三级证书与硕士学位的获取，到职后培训增加实践经验以获取正式教师资格，全部嵌入《国家质量标准》的架构之中。
（4）有回应的教师队伍。具体目标是提高学前教师满足来自学前儿童、家庭以及社区的需求的能力。澳大利亚政府认为社会将会越来越多样化，学前教师必须进一步发展职业技能，同时为家庭和社区赋权，提高其参与度，做好回应并满足来自不同种族背景与社会阶层的需求的能力。
（5）能协作的教师队伍。具体目标是提高学前教师与其他学前教育工作者有效合作的能力。更广泛的学前教育工作者包括儿童和家庭健康保健员、社区工作者、儿童保护官员、言语治疗師、物理治疗师、家庭咨询师等，为此，需要提高学前教师与其他学前教育工作者有效合作的技能，建立跨学科、跨组织的协作网络，以更好地满足儿童和家庭的多元需求。
《早期劳动力战略》由澳大利亚联邦政府联合各州政府与领地政府一同执行，各州与领地可以提出本区域建设学前教师队伍的计划，但这些计划必须符合《早期儿童战略》的要求，并由儿童保育质量管理局进行国家层面的监管。
2.中国“大力加强幼儿园教师队伍建设的意见”
自中华人民共和国成立以来，学前教育经历了从政府、集体部门供给占主导到私人市场供给占主导的转变[7]，但“入园难”与“入园贵”问题却愈发凸显。2018年底，中共中央、国务院发布了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》），共包括九个方面，其中第五个方面提出了关于教师队伍建设的意见，即大力加强幼儿园教师队伍建设，并从“教师数量、教师待遇、教师培养、教师培训、教师管理”五个层面对建设学前教师队伍进行了全面规划与布局。
（1）教师数量。主要措施包括：公办幼儿园依编配备教师;民办幼儿园按照国家规定配足教师;各类幼儿园均需按照规定配备卫生保健人员。
（2）教师待遇。主要措施包括：公办幼儿园教师工资按政策发放;乡村公办幼儿园给予生活补贴;公办幼儿园的保育员等其他人员纳入政府购买服务范围;民办幼儿园参照公办园教师确定工资水平;为各类幼儿园教师缴纳社会保险和住房公积金;完善各类幼儿园教师职称评定制度;对优秀的教师予以表彰和奖励。
（3）教师培养。主要措施包括：办好一批幼儿师范专科学校和师范学院;中等职业学校重点培养保育员;扩大本专科培养规模及公费师范生规模;前移培养起点，大力培养专科学历教师;扩大优质教师供给，提高培养的专业化水平;启动师范院校学前教育专业国家认证工作。
（4）教师培训。主要措施包括：实行园长、教师定期培训和全员轮训制度;制定幼儿园教师培训方案，加大培训力度;创新培训模式，增强培训的针对性和时效性。
（5）教师管理。主要措施包括：落实教师资格准入和注册制度;非学前教育专业毕业生经培训后需持证上岗;强化师德师风建设，提高教师职业素养;违反行为规范者终身不得从教。
此《意见》由于涉及面广，出台后将由各个职能部门协同执行：教育部制定学前教师培养与培训的标准，编制部门制定教师编制配额，财政部完善财政支持，人社部保障教师待遇，卫生健康部门监督教师的保健工作。同时，各省、自治区及直辖市按照《意见》规定制定符合本地区学前教育发展的相关政策并跟进实施，而且要接受相关职能部门的监管。
二、中澳两国建设学前教师队伍的政策剖析
通过回顾中澳两国近年来建设学前教师队伍的政策发现，两国在学前教师队伍建设方面有着很多相似的政策逻辑，同时也存在不少差异。
1.两国政策的共性
两国政策皆由政府的最高行政部门牵头，然后授权各地方政府执行与实施。澳大利亚是由联邦政府出台了《国家质量框架》并催生了建设学前教师队伍的具体文件，中国是由国务院出台了《意见》并在文件中指明了建设学前教师队伍的具体方向。相应地，具体执行全部划归到各地方政府，依照最高政府出台的政策制定本地区属地化的发展规划。
两国政策全部嵌入更宏观的学前教育发展与质量管控的框架之中。澳大利亚的政策文件《早期劳动力战略》配合于更宏观的《国家质量框架》的总体要求，而中国的“大力加强幼儿园教师队伍建设”作为第五个方面嵌入《意见》之中。这其实体现出两国相似的政策逻辑，即都希望把建设学前教师队伍作为最终提升学前教育质量的重要抓手。
两国政策中都出现了对学前教师数量的长远规划。澳大利亚多年来移民的持续迁入，中国近年来“二孩”政策的放开，使得两国都不同程度地出现了对学前教育的旺盛需求，所以两国政府都认识到于长期内建设一支数量稳定的学前教师队伍的重要性。
2.两国政策的差异
澳大利亚建设学前教师队伍政策的出台形式不仅体现在政策文本上，更有相应法律文本的支撑;而我国相应政策的出台形式仅仅是政策文本，并没有上升到法律层面。此外，澳大利亚政府为学前教育设计了一整套“政策包”，这个“政策包”既有政策文件也有法律法规，学前教师队伍建设的政策嵌入其中的一个方面;而我国相应政策文件虽涉及面较广，但没有相关配套的法律支撑。
澳大利亚的儿童保育质量管理局是一个专门的学前教育监管机构，负责总体实施、协调并监管《国家质量标准》的运行，其存在也为教师有效利益的诉求提供了归宿。我国在《意见》中也提到相关职能部门需协同工作，但是部门间职能的越位、失位与错位现象在所难免，而我国并不存在这样一个能够在出现问题时纠偏的专门的统领性的学前教育机构。
澳大利亚政府对于学前教师质量评价的一个重要标准是协作性，体现了与我国学前教师质量评价的不同逻辑。澳大利亚政府强调学前教师們在把眼光投向儿童的同时，还要与不同的人群、组织展开合作，共建学前教育生态，并需要与家长、社区高度互动;对教师的专业性评价不仅来自于行业内部的共识，还要来自于社会公众的广泛认知，接受来自社会的监督。而我国的教师评价基本来自行业内部，很少与行业外部建立联系。
三、启示
1.加快学前教育立法的步伐
澳大利亚关于建设学前教师队伍的政策是嵌入一整套“政策包”中，而这套“政策包”是《国家质量框架》，其首要部分就是学前教育法律与法规。只有学前教育领域存在专门的最上位、最根本的法律时，学前教育的性质与定位、政府责任，管理体制、办园体制以及教师政策等关键性问题才有更明确的索引，从而更好地保障学前教育的可持续发展。
而在中国四个独立的学段中，唯独学前教育还没有专门的立法，这是制约中国现阶段学前教育事业快速发展的瓶颈[8]。对于学前教师队伍建设而言，虽然国家在教师的培养培训与职称评定上有了明显的进步，但制约教师队伍建设的一些根本问题仍没有解决，特别是教师的身份、地位及待遇问题，比如很多公办园非在编教师干着同样的工作却无法享受与在编教师一样的待遇，这与没有上位法律保障有很大的关系[9]。
2.设立全国性的学前教育监管与协调机构
学前教育是四个独立学段中最独特的阶段，因为此阶段的教育与保育并重，学前教师不仅承担“育”的工作，也承担“养”的工作。这就意味着学前教育不只是教育部门的工作职责，更需要卫生保健部门、食品安全部门、质量检测部门等多部门之间协同工作，同时教师队伍建设又涉及编制管理部门、人力资源与社会保障部门、财政部门、妇联和残联等众多部门[10]。
中国目前对学前教育的管理以教育部门为主，多部门协作管理，而不同部门之间难免会由于信息沟通不畅导致管理缺位以及由于机构管理重叠产生管理错位，这就需要一个全国性的协调组织，如同澳大利亚的儿童保育质量管理局，进行顶层设计，统领监管学前教育政策的落实与实施。
3.注重学前教师的协作能力并接受教師行业外部评价
为了能够提供更为优质的学前教育服务，需要学前教师娴熟地与家长和所在社区展开合作共育，在合作中充分满足入园家庭个性化、差异化的学前教育需求，接受来自家庭与社区的监督和评价[11]。同时，要培养学前教师与其他学前教育工作者展开合作的能力。当教师无法解决儿童成长中的某些特殊问题的时候，可以推荐其他更为专业的社会组织参与其中，共同帮助儿童顺利度过成长的关键时期。
参考文献
[1]世界银行发展报告.工作性质的变革[M].世界银行集团旗舰报告会议版本，2019：67-69.
[2]OECD. Starting Strong III-a quality toolbox for early childhood education and care[M].Paris： OECD Publishing，2012：18-20.
[3]2016 Early Childhood Education and Care National Workforce Census[S].Melbourne： Social Research Centre，2017：16-17.
[4]National Quality Framework[EB/OL].https：//www.ecrh.edu.au/national-quality-framework/law-regulations.
[5][6]The Early Childhood Education and Care Workforce Strategy for Australia：2012-2016[EB/OL].https：//www.education.gov.au/early-years-workforce-strategy-0.
[7]曾晓东，刘莉.从单位福利到多元供给——改革开放四十年学前教育事业的发展与改革[J].教育经济评论，2018（11）：5-9.
[8]庞丽娟，王红蕾，等.加快立法：为学前教育发展提供法律保障[J].中国教育学刊，2019（1）：1-5.
[9]刘颖.幼儿园教师薪资状况及政策的国际比较研究[J].外国中小学教育，2018（12）：21-23.
[10]虞永平.学前教育体制机制的主要问题与改革思路[J].学前教育研究，2017（12）：3-5.
[11]刘天子.信息不对称视角下的学前教育市场及其治理[J].教育科学，2017（12）：25-28.
（责任编辑 ? 张慧籽）
