新冠肺炎疫情防控中的志愿者参与
李春艳
[摘 要]突发公共卫生事件应急管理中，越来越多志愿者参与其中并发挥作用，成为了危机应对的重要力量。该文在资料收集的基础上，对新冠肺炎疫情防控中志愿者的参与情况进行分析，概述志愿者在其中发挥的作用以及在参与过程中面临的挑战，并以此为切入点，为优化我国突发公共事件应急管理中的志愿服务提出建议，以更好地应对未来可能发生的公共危机。
[关键词]志愿者 应急管理 新冠肺炎疫情
[中图分类号]D632.9 [文献标识码]A [文章编号]1001-9596（2020）10-0028-07
突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1] 。众所周知，新冠肺炎疫情就是一次重大的突发公共卫生事件。武汉疫情暴发后，其九省通衢的地理位置和正值春运的时间点极大地增加了公共危机应对的复杂性和难度。在严重的疫情面前，涌现出了一大批志愿者，他们积极投身一线参加志愿服务，在支持疫情防控工作和维持城市正常运转方面发挥了重要作用。《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书指出，据不完全统计，截至5月31日，全国参与疫情防控的注册志愿者达到881万人，志愿服务项目超过46万个，记录志愿服务时间超过2.9亿小时[2] 。这次大规模志愿者的涌现，充分展现了我国志愿服务事业的发展和志愿者群体的成长。在此背景下，总结新冠肺炎疫情期间志愿者参与的特点和方式，科学分析志愿者参与过程中面临的挑战，并尝试提出相应的优化建议，对于今后充分发挥志愿服务在突发公共事件应急管理中的作用以及完善国家应急管理体系具有一定的参考意义。
一、相关概念及理论依据
联合国将志愿者（volunteer）定义为“自愿进行社会公共利益服务而不获取任何利益、金钱、名利的活动者”，具体可以将其概括为不以获得物质报酬为目的而主动承担社会责任，自愿奉献个人时间、精力、技能等去服务社会和他人的人。一般来说，其提供的服务具有无偿性、志愿性、利他性等特点。
突发公共危机事件通常具有突发性、多重（时间、地点、危害对象等）不确定性、后果严重性和处置紧迫性的特点，仅凭政府单一力量很难高效地进行应对，因此公众的参与在突发公共危机事件应对中变得尤为重要。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》指出，要充分调动群众的积极性、主动性和创造性，强化社会参与[3]，可见我国应急管理体系建设也越发重视群众参与和社会协同。以志愿者的身份提供志愿服务是公众参与的重要方式，在突发公共危机应对中发挥着不可或缺的作用。风险社会理论、公民社会理论、治理与善治理论等也都为志愿者参与突发公共事件应急管理提供了一定的理论依据。
（一）风险社会理论
根据贝克的理论，社会正从工业社会向风险社会转型[4]。现代風险的不确定性、复杂性以及破坏性等特点要求公共危机治理模式进行变革，传统的危机治理模式已经无法有效应对无处不在的各种风险，吸纳社会力量嵌入公共危机治理过程显得尤为必要。这意味着政府作为公共危机中唯一应对主体的时代已经过去，每一个公民都应主动承担起危机应对的责任，与政府合作共治。
（二）公民社会理论
公民社会是除国家和市场外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等[5]。公民社会强调和倡导公民个人或公民社会组织以多种方式积极参与社会公共生活，其中公民社会组织，即由公民自愿组成的非政府性、非营利性社团，是公民社会的核心要素。公民个人或公民社会组织的广泛参与可以极大地弥补国家能力的不足，并促进以政府和公民合作为特征的治理和善治[6]。
（三）治理理论、善治理论
治理理论强调多元主体共同治理公共事务，其所追求的是包括政府、企业、第三部门和社会公众在内的多元治理主体之间的协调合作、优势互补，而非单一权力中心控制下的发号施令。治理理论的提出虽源于弥补社会资源配置中的市场失灵和政府失灵，但其自身同样也存在失效的可能，因而善治理论应运而生。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[7]。善治实质上是国家权力向社会的回归，是一个还政于民的过程，表现为公民对公共事务治理的参与。达成社会善治，需要国家与社会（或者说政府与公民）之间积极而有效的合作。
上述理论都为作为公众参与形式与社会力量组成部分的志愿服务提供了理论依据。在突发公共事件中，志愿者不仅是应急管理的重要主体，更是政府应对公共危机的重要合作伙伴。
二、志愿者参与的特点
突发公共卫生事件具有高度的不确定性、动态性和复杂性，其所带来的情境差异致使相应的志愿服务有别于一般的突发事件抑或灾害事件。新冠肺炎疫情中，病毒传染性强、传播速度快、影响范围广，因此疫情防控中的志愿者参与呈现出以下特点。
（一）多样性
首先，志愿者构成多样。大量的社会公众通过党政机关、社会组织招募，企业组织，民间私人自发形成等多种渠道参与到防控志愿服务。他们来自各行各业，有企业白领、农民、工人、个体户、学生……志愿者愈发呈现出全民化、社会化的倾向。其次，服务对象多样。从医务工作者、公安民警和社区工作者等一线工作人员到新冠肺炎患者、孕妇、老人、残疾人等特殊群体，再到普通居民……服务对象基本覆盖所有需要帮助的群体。最后，服务方式多样。由于新型冠状病毒传染性强、影响范围广，党政部门呼吁志愿者、志愿者组织，不要盲目前往疫区开展服务，在这种情况下，志愿服务方式呈现出多样化的特点。从直接的医疗救治辅助服务到乡村社区的关爱服务，从线上的科普服务到公共场所的检测服务，以及防控措施影响下的心理辅导服务、学生助学服务等，志愿者通过各种服务方式和各类服务行动投身到疫情防控工作当中。
（二）组织性
在疫情防控的关键时期，共青团组织、中国红十字会、中国志愿者协会、青年志愿者协会、社区志愿者组织等积极招募和动员志愿者参与疫情防控志愿服务，并在短时间内形成了上百万规模的志愿者队伍，展现了社会组织强大的志愿动员能力，反映了中国志愿服务发展过程中组织化程度不断增强的趋势。这种通过响应党政部门、社会组织的招募和工作单位统一组织开展等途径参与服务的方式，极大地提升了志愿服务的组织性和规范性。这种由组织发动和开展的志愿服务往往更加专业，也更有效率，同时组织化又能为志愿者行动提供一定的后勤保障，从而促成志愿活动的持续进行。值得一提的是，虽然有部分志愿者是以个体方式参与，而不是通过一个正式的、既有的社会组织来参与，但这种以个体方式参与志愿服务的志愿者大多也组成了临时的志愿团体，呈现出“非组织”的组织化现象。
（三）灵活性
首先，行动迅速。志愿者在疫情防控过程中，弹性和灵活性较高，能迅速开展行动，提供多方面的危机治理支持。例如，在武汉“封城”的当天，武汉善缘义助志愿者服务队便迅速组织医疗支援队，为医护人员提供便捷的出行服务;在武汉各大医院向社会发出物资求助信息后，志愿者团队就迅速开始筹集资源，实现直接、及时的资源对接。其次，响应需求准确。志愿服务通常贴近基层、贴近群众，同时，志愿者与公众的空间距离较小，与社会有更广泛的接触和联系，在基层的抗疫志愿服务中能够更准确地把握群众对志愿服务的需求，能更有效地开展基于需求的具体服务。例如，在察觉到待产孕妇缺乏去医院的交通工具后，志愿者便临时组建“W大武汉紧急救援队”，为新生命“摆渡”。最后，线上线下相结合。在病毒具有较强传染性和外地志愿者组织无法进入武汉的现实条件下，志愿者组织灵活利用互联网技术，开展远程在线服务，依托社交媒体进行沟通和服务，实现志愿服务线上线下联动。例如，“京鄂 I Will志愿者联合行动”很早便通过远程志愿服务，为此次新冠肺炎疫区的社区居民及当地的社会组织和志愿者提供专业的志愿支持服务。
三、志愿服务方式及功能
疫情防控志愿服务与平时的志愿服务相比较而言，具有紧急性与风险性并存的特点，这就给志愿者提供疫情防控志愿服务增加了难度。在这个过程中，志愿者队伍采取了多样化的疫情防控行动方式，根据志愿服务的内容，可以分为三类：资源动员、资源对接和项目实施。其中，资源动员是指对物资和资金的筹集、对志愿者的动员和招募等;资源对接，包括对物资、资金以及人员等的对接;项目实施，则是开展以社会需求为导向的公益项目。例如接送医护人员，社区疫情防控宣传及防疫执勤，提供心理咨询及心理疏导，帮助受疫情影响的特殊人群，配送防疫物资及基本生活保障物资等各类服务。
新冠肺炎疫情期间，志愿者积极参与抗击疫情行动，在弥补救援力量不足、舒解政府抗疫压力、满足社会需求等诸多方面发挥了重要作用。首先，面对严峻的疫情形势，仅靠政府自身的单一力量根本无法有效应对，一方的力量也无法做到面面俱到。而具有公益性和志愿性特點的志愿者团队在抗击疫情过程中有效动员和整合了社会资源，凝聚了社会力量，进而在一定程度上弥补了救援力量的不足。其次，志愿者团队根据社会需求开展大量应急志愿服务，为有效抗击疫情补充了力量，填补了政府未能覆盖到的服务缺口。例如，志愿者组织及时关注社区入户者、快递人员、环卫工人等高风险群体，为受疫情影响严重的老人、慢性病患者、孕妇、残疾人等特殊群体提供帮助。他们有针对性地满足了不同类型群体的需求，为身处疫区的人们解决了不少实际困难，保障了受疫情影响的群体的利益，有效地降低了疫情带来的消极影响。最后，志愿者在疫情防控中反应灵活、行动高效，为疫情应对提供了有力支持，大大提高了防疫工作的效率。
四、志愿者参与抗疫服务面临的挑战
总体而言，志愿者队伍在疫情防控中发挥了重要作用，做出了有目共睹的贡献。但同时，从这次大规模的志愿者行动来看，也可以发现，突发公共卫生事件应急志愿服务实践还面临许多挑战。
（一）应急志愿服务专业性不足
应急志愿服务通常涉及许多不同领域，其中一些服务需要专业能力支持，如心理辅导、医疗辅助、交通协理等。而公共卫生事件与其他类型的突发性事件相比要特殊和复杂得多，尤其是新冠肺炎疫情这种突发传染性病毒疫情，对志愿者的专业能力提出了更高要求。一方面，需要志愿者对公共卫生知识，尤其是传染病知识及其专业防控技能、相关政策规定等有基本的了解和掌握;另一方面，还需要各领域的专业志愿者、专业型志愿者组织的参与和相互配合。而过去的应急志愿服务大多集中在地震、洪涝、台风等自然灾害中，针对突发传染病疫情的应急志愿服务行动相对较少，因此大多数志愿者都缺乏这方面的知识、技能及经验。再加上我国目前还缺乏系统的志愿者技能培训体系，具有相关知识和技能的专业志愿者还存在明显缺口。由此，新冠肺炎疫情暴发后的一段时间里，很多志愿者团队都把志愿服务的重点放在对防护物资、医疗设备、紧缺药品的支持上，出现了志愿力量扎堆，而真正适应疫情防控和医疗救治的服务缺失，造成了志愿资源的浪费和志愿服务行动的低效。此外，还有来自志愿者组织内部专业能力的挑战，尤其是对于突发事件后临时成立的团队来说，如何招募人员并进行管理，如何募集资金并有效使用，如何准确将需求转换为具体行动等，针对这一系列问题的行动方式也会对志愿者服务效率产生直接影响[8] 。
（二）志愿服务的信息平台和协调机制缺乏
突发公共卫生事件的相关信息通常是碎片化的，其来源多元、观察视角分散且通常不完整。而要高效应对一场突发公共卫生事件，往往需要掌握较全面的信息，不仅需要专业、技术方面的知识信息，还要有政府各部门的管理信息，甚至还要了解突发事件下的大众舆情和公众反应等社会信息。这些信息数量庞大、复杂且混乱，任何参与危机治理的主体都不可能全面掌握所有信息，而仅能掌握其中的小部分信息。应急志愿服务有序、高效的开展，又在很大程度上依赖于突发公共卫生事件治理信息的快速获取及其真实性和全面性的有力保障。在这样的情况下，如果没有平台对信息进行整合、甄别和共享，志愿者队伍就难以对整体局势，包括突发事件发生的严重程度、其他社会力量的支援方向、特殊群体的迫切需求等有一个全面性的认知，而在片面性认知指导下开展的志愿服务效果无疑会大打折扣。
在此次应对新冠肺炎疫情的过程中，就缺乏一个具备统一性、综合性的志愿服务信息平台，全国层面统一的、能实现互联互通的信息沟通平台也尚未建成，这就给志愿者团队开展应急志愿服务带来了挑战。没有全面、有效的信息支持，志愿者团队在进行需求分析时就难以快速评估和准确定位，资源供需两方信息也会不对称，实时情况就无法得到有效反馈，这就会造成对需求的响应和满足重复，从而影响资源配置的有效性。此外，碎片化、分散化的信息混杂，而且核实困难，例如，很多求助信息的真实性是有待验证的。同时，信息共享和交流机制的缺乏，使志愿者组织的行动难以与其他危机治理主体进行协同。
（三）多元治理主体协同不畅
新冠肺炎疫情是一次重大突发公共卫生事件，应对方式非常复杂，需要社会治理多元主体共同参与，形成功能互补、互联互通的多层次协同治理网络。但在实际抗击疫情过程中，志愿者组织与政府部门及其他志愿者组织之间的协作都还有很大的提升空间。
在疫情发生之初，武汉市政府出于对所有资源进行合理调配的目的，对物资进行集中统筹安排。但是这个决定忽略了社会力量在疫情防控中所能发挥的能动性作用，没有对其给予足够的授权，从本质上来说是未将其真正纳入地方应急救援体系之中。另外，还有些政府部门将志愿者组织的功能局限在筹集物资、搬运物资、社区宣传等层面，在一定程度上抑制了志愿者队伍优势的发挥，影响了志愿服务资源的有效利用。从这一系列志愿者团队与政府部门的互动来看，两者在应急服务方面的合作经验还较少，尚未形成相对稳定的合作方式。
抗击新冠肺炎疫情需要不同领域的志愿者之间相互协作，而不少志愿者组织都是临时组建的，与其他志愿者组织联系较少，更多是呈现出一种“各自为战”的局面。抗疫过程中，志愿者组织之间的协同度不高，出现了志愿力量扎堆、志愿服务资源重复和浪费的现象。此外，不同志愿者组织关注和服务的领域各不相同，所掌握的信息也有所差异，对防疫整体的需求认知并非完全一致。这种认知上的差异，也会给志愿者组织之间的协作带来挑战。比如有些组织认为是要将资源投放到医院，但有些组织认为医院已经投放了足够的资源，而社区还没有被重视起来，应该投入物资去满足社区的需求。
五、志愿力量参与抗疫的路径优化
针对志愿者参与疫情防控过程中面临的挑战，从日常的能力建设与灾害发生时的突发应对两个方面入手，尝试提出可行的参与路径优化，以提高我国志愿者队伍参与危机治理的有序性和高效性。
（一）日常加强应急救援能力建设
1.加强志愿者队伍的专业化建设
①建设专业型志愿者组织。专业型的志愿者组织往往比临时组建的志愿者组织具有更丰富的技能和资源，在应急志愿服务中能够产生更高的效率，发挥更积极的作用。因此要增强志愿力量参与危机应对的能力，就需要加强对专业型志愿者组织的建设。政府应大力支持各种提供应急志愿服务的志愿者组织成立，为其降低登记门槛、简化注册手续、建立孵化基地等;同时加大对专业志愿者组织的资金支持和技术指导，加强与志愿者组织的沟通与协作，推进志愿者组织承接公共卫生服务项目等，为志愿者组织生存发展创造有利条件。而志愿者组织自身则要加强内部治理，制订严格的应急志愿者素质标准、规范自身的项目管理、建立规范的专业培训机制等;还要着重加强对志愿者的专业培训，定期或不定期地开展包括应急救援知识、专业技能和心理承受能力等各项专业知识和技能培训;同时，注重开展应急演练，以增强志愿者应急救援的能力，提高自身防护水平，从而打造一支专业化的应急志愿者队伍。
②加强对普通公民的专业培训。此次疫情中，成千上万的普通人自发加入抗疫志愿者行列，呈现出志愿服务社会化和全民化的倾向。在这种形势下，在社会层面加强对普通公民的专业培训显得尤为必要。通过对普通大众进行应急知识和技能的专业培训，不仅能为危机应对储备专业力量，还能提高全社会的综合应急救援能力。此外，还要利用各种宣传渠道，提高公民对应急志愿服务的认识，培育公民的应急志愿服务精神，推动更多的普通人成为志愿者，以早日促成志愿服务的全民普及。
2.建立多方协同的应急救援联动机制
①建立统筹协调机构。为了达成危机应对多元主体之间的协同，需要建设统一的应急行动网络，而这个统一行动网络的关键节点是统筹协调机构，因此，可以探索在国家层面设立一个专门负责协调管理所有志愿力量的部门，并以这个部门为桥梁，实现志愿者团队与政府部门以及志愿者团队之间的沟通与协作，这个部门平时主要负责制定和完善应急预案、开展社会化应急专业培训和应急演练、建立与志愿力量的合作关系等方面的工作[9]。此外，该部门还应通过建立和完善全国统一的应急救援志愿服务组织数据库，对社会救援力量和资源进行全面梳理，以便在突发事件发生时，将其作为政府应急救援力量的补充进行统筹安排。
②建立多元主体的合作关系。首先，政府应树立多元主体协同治理的理念，积极吸纳、鼓励和引导志愿者组织参与公共危机治理。其次，建立合作机制。政府与志愿者组织要通过制定合作治理的相关法律法规，明确双方权责分配，为合作治理提供依據，并订立共同遵守的公约或守则作为对彼此行为的管理和约束，以推动政府与志愿者组织建立长期的合作关系。同时，还要在应急志愿者管理、资金政策、技术支持等方面形成规范化管理体系，构建政府与志愿者组织、志愿者组织之间的法律合作与互助关系。
（二）灾害发生时强化现场的统筹管理
1.统一信息的发布和共享。要实现救援行动的协同，首要条件就是行动多方所获取的信息是同步的。因此可以利用大数据、云计算等现代化信息技术构建统一的突发公共事件信息平台，以实现信息的共享和志愿服务资源的共用。具体来说，就是搭建一个统一、权威的信息发布和共享平台，利用这个平台及时、全面地搜集和汇总公共安全信息并展开监测分析工作，同时这个平台还要能快速甄别信息的真实性和全面性，实现信息对外公布的一致性和可靠性。同时，它还要能呈现出社会各界应急行动的概貌，以及资源供需双方的实时情况，进而实现危机应对的多元主体间高效率的协同合作。
2.統一指挥，实现现场救援的联动。在发生重大突发公共事件时，统筹协调机构要承担指挥和协调各方力量开展应急救援工作的任务，并通过有效的救援任务分配和管理确立起社会统一的应急行动纲领，从而实现全社会应急行动的协同和高效。尤其是要对志愿者参与应急救援活动进行协调和调度，对各类应急志愿者、应急志愿服务组织在分工协作、资源配置等方面进行统一调配，避免组织松散、“各自为战”，进而提高应急救援效率，实现政府力量与社会力量的良性互动和优势互补。
六、结束语
在新冠肺炎疫情防控中，志愿者积极参与，主动提供应急志愿服务，在弥补救援力量不足、舒解政府抗疫压力、满足社会需求等方面发挥了重要作用。此次抗疫行动也是我国志愿者队伍首次广泛参与突发公共卫生事件应对。总体而言，参与抗疫救援的志愿者人数众多，服务对象覆盖面广，服务形式多样，组织化程度相对较高，灵活性强，充分发挥了社会力量参与的作用。但在参与过程中，志愿者团队也在不断地面对和回应挑战。要有效应对突发公共卫生事件，今后还需要继续对志愿力量加以引导和支持。着重加强志愿者队伍的专业化建设，加强社会化专业培训，提高全社会的综合应急能力，打造“专常兼备”“平战结合”的应急志愿者队伍，使其达到“召之即来、来之能战、战之能胜”的专业水平。同时，还要通过建立统筹协调机构和统一的信息平台来建设统一的应急行动网络，以实现应急志愿行动的协同高效。此外，还要构建多元主体协同治理机制，加强政府与社会之间的互动协作，构建良好的合作关系，共同构建突发公共事件的多元主体协同治理体系。
参考文献
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[Abstract]More and more volunteers engage in the emergency management of public health emergencies and play a role， which has become an important force in crisis response. This paper analyzed the participation of volunteers in prevention and control of the COVID-19 based on data collection， discussed the role of volunteers and the challenges involved in the process. Taking this as the breakthrough point， the paper put forward suggestions for optimizing the volunteer service in the emergency management of public emergencies in China， so as to better support the response to the future crisis.
[Key words]volunteer; emergency management; the COVID-19
