社会协同与目标定位：社会组织培育中多元主体间的互动研究
刘军 赵娜
[摘 要]政社合作培育，是当前社会组织孵化培育的主要模式之一，强调多元主体之间的协同与合作。该文通过个案研究，发现社会组织孵化培育中的购买方、承接机构、入驻组织三方主体在目标定位上除了耦合之外，亦存在着冲突和偏离，在孵化培育过程中，由于目标模糊，多重身份，功利心驱使，不平等的合作关系和缺乏资源支撑，购买方、承接机构、入驻组织之间的互动并不顺畅。要使社会组织孵化培育达到预期效果，从社会协同的角度建立一种协同机制，对目标定位进行重构尤为重要。
[关键词]社会协同 社会组织 孵化培育
[中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1001-9596（2020）10-0035-07
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*基金项目：2018年郴州市社会科学规划课题（编号：Czsskl2018048）。
一、问题的提出
党的十六届六中全会以来，国家越来越重视社会组织在社会治理中的作用，出台了一系列扶持社会组织发展的相关政策，国家对社会组织的态度也经历了从控制到培育的转变[1]。党的十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，社会协同治理是其中重要一环，社会组织的地位和作用日益受到重视[2]。但由于社会组织在我国发展起步晚，面临着主体性脆弱，服务供给能力不足，发展结构不均衡等困境[3]，社会组织的发展现状难以满足社会需求，社会组织孵化培育成为各级政府现实的政策选择。其不仅有利于推动政府改革，协调社会多元化利益，化解社会矛盾，缓解社会冲突，也有利于培育社会主体，促进社会多元群体参与[4]，实现共建、共治、共享。当前，我国在社会组织孵化培育方面形成了政府直接培育、政社合作培育、社会参与培育三种主要模式[5]，其中政社合作培育模式效果最为显著[6]，也成为更多地方政府的选择。一段时间内，通过政社合作培育，社会组织数量有了较大提升，但“口号”式的培育方式、重量轻质、培育支持不足与培育支持不当等问题不可忽视[7]。在政社合作培育模式中，政府并不直接孵化培育社会组织，而是通过购买服务，邀请枢纽型社会组织或拥有较强实力的社会组织来运营社会组织孵化基地，因此在此模式下，社会组织孵化培育过程中存在购买方、承接机构、入驻社会组织等多元主体。在孵化培育过程中，多元主体有着各自的目标期待，但不同主体之间目标是否都耦合？是否存在冲突？如果存在冲突，存在怎样的冲突？三者之间又是如何互动的？这是现有研究较为薄弱的地方，也是本文的关注点。本文尝试以湖南省C市H社工机构运作的2个湘南地区社会组织孵化项目为例，通过分析购买方、承接机构、入驻社会组织之间的多元互动来回答上述问题。
二、H社工机构社会组织孵化培育总体状况
H社工机构是湖南省C市最早成立的专业社工机构，于2013年登记注册，由当地高校社工老师联合广东优秀社工机构发起成立。截至2020年6月，H社工机构一共承接过2个县级社会组织孵化培育项目——Z县社会组织孵化培育项目与J县社会组织孵化培育项目，其中Z县社会组织孵化培育项目由Z县民政局2017年4月出资购买，运营一年，项目到期后未再续期;J县社会组织孵化培育项目由J县民政局2017年11月出资购买，在第一年服务到期后，2019年6月又续一年。Z县社会组织孵化培育基地2017年累计入驻社会组织7家，J县社会组织孵化培育基地2017年签约入驻社会组织6家，2019年签约入驻社会组织11家。通过查阅资料、访谈等方式，笔者对2个社会组织孵化培育基地入驻的社会组织进行了分类。从表1、表2可以看出，2个孵化培育项目的共同特点是都有2家义工组织入驻，相比之下，J县社会组织孵化类型更加多元，2019年除了有2家社工机构入驻之外，还有更多的社区社会组织入驻。
三、社会组织孵化培育中的多元目标
（一）社会组织培育服务购买方的目标
社会组织孵化培育是中国近年来社会组织管理政策的新转向，目标之一在于激发社会组织活力，培育社会治理主体，完善社会治理体系。但除了这个宏大目标之外，各级政府主管部门亦有其具体的目标追求。Z县社会组织孵化基地项目于2017年4月签订，但和H社工机构早在2016年8月就开始接触，Z县民政局當时非常看重H社工机构本地高校教师创办者的身份，希望H社工机构能来运营该项目。当时，湖南省社会组织孵化基地项目已经在全省铺开，省民政厅安排专项资金，要求各区、县开展社会组织孵化培育工作。但C市该项工作整体较为滞后，全市范围内尚未有社会组织孵化培育项目开展，Z县民政局非常希望在全市取得领先地位，希望通过社会组织孵化培育项目，使社会组织管理工作能再上一个台阶。因此，Z县民政局的目标概括而言是通过启动社会组织孵化培育基地项目，培育品牌机构，打造品牌项目，取得在全市范围内社会组织孵化培育的领先地位。
H社工机构相关人员回忆称：“Z县民政局领导知道我们是本地高校老师创办的机构后对我们很热情，也很重视这个项目，在项目启动前见过几次面，强调我们是全市第一个此类项目，希望把这个项目做成在全市范围内有影响力的项目。”
J县民政局负责人在Z县社会组织孵化培育项目运营半年后，基于熟人关系知晓H社工机构在运营社会组织孵化培育项目，当时J县所在的Y市市级社会组织孵化培育基地已经运营一年多，希望参照Z县模式开展社会组织孵化基地运营。开展社会组织孵化培育既能完成上级要求的任务，又能获得相应经费支持。
H社工机构相关人员回忆称：“J县民政局分管领导刚好和我们机构创办人是同县老乡，听说我们在C市运营孵化培育项目后，抽时间来了我们机构参观、交流，讲了该县开展社会组织孵化培育项目的想法，强调他们的目标要简单很多，经费投入和人员配置比我们在Z县的都要少，主要是完成上面的任务。”
（二）社会组织培育机构的目标
社会组织孵化培育基地项目是湖南省民政系统政府购买服务的重要内容，对于各承接机构来说，社会组织孵化培育服务是其发展的重要服务领域，做好社会组织孵化培育，既是机构履行其使命的体现，又是机构发展壮大的有效途径。H社工机构在承接社会组织孵化培育项目时，一方面渴望得到购买方的认可，扩大机构的知晓度和影响力;另一方面通过孵化培育社会组织，探索本土化运作经验，实现其服务社会的专业使命。
事后，H社工机构了解到J县民政局之所以以这种方式开展政府购买服务，是由于低保和高龄核查是民政局当时非常紧要的一项工作，时间紧、任务重，而且民政局面临人手不足的问題，尽管这两项核查工作都有业务经费，但民政局工作人员都不愿意做，这时孵化培育基地入驻的社会组织就进入了民政局的视野，既能帮助民政局完成重要工作，又履行了组织购买服务的承诺。
（五）孵化培育工作缺乏资源支撑，目标缺乏实践环境
在H社工机构提交给Z县民政局的孵化培育基地工作方案中有约定，在孵化培育进展到中期后，民政局另外安排公益创投种子资金来购买入驻社会组织的服务，也作为对入驻社会组织的一种激励手段，购买的前提是入驻组织在孵化培育期间表现合格。在Z县社会组织孵化基地入驻签约仪式上，Z县民政局负责人有上述表态。但在孵化培育半年后，当承接机构负责人找Z县民政局分管领导沟通公益创投方案时，民政局的态度则有所转变。H社工机构负责人先后多次向Z县民政局汇报公益创投的重要性后，民政局领导勉强同意启动公益创投，但表示由于县财政紧张，创投的资助方式要由直接资助改为以奖代补，社会组织先垫资去做，民政局根据考核情况进行适当奖励。对于该安排，H社工机构和各入驻社会组织都非常失望，其对不同地方的以奖代补政策有所了解，认为政府的事后奖励充满了太多的不确定性，奖励多少，何时奖励都是未知。对于入驻社会组织来说，其大多没有其他资金来源，成立组织也是出于热心公益，在没有政府直接资助的情况下，难以先行开展服务。Z县入驻社会组织相关人员称：“以奖代补要求机构有钱，有资金实力，能垫付，我们都是公益组织，没什么收入，哪来的钱先去垫资运营，再说就算有钱垫资运营，能不能获得奖励，获得多少奖励，什么时候发奖励都不确定，我们不敢做，不敢冒这么大的风险。”
五、基于社会协同的目标体系重构
通过上文分析，对社会组织孵化培育中多元主体目标定位以及各主体之间的冲突有了较为清晰的认知。在政社合作社会组织孵化培育模式中主要存在三大主体的互动，即购买方（民政局）、孵化基地项目承接方（H社工机构）、入驻方（社会组织）。理论上三者是互信合作关系，但实际上仍是购买方主导，尽管三大主体对社会组织孵化培育拥有不少利益交汇点，且整体都从社会组织孵化培育中受益，但在政社合作框架下，由于三者各自身份角色不同，所处的地位、拥有的权力和资源不对等，三者之间并不是稳定的平行关系，导致在孵化培育实践中存在购买方立项目标与承接机构运营目标、承接机构运营目标与入驻组织目标之间、购买方立项目标与入驻组织目标之间的冲突与矛盾。在三个主体的目标定位中，购买方立项目标更易受政绩和考核驱使，而入驻组织机构则更关注获得立竿见影的回报，处于两者之间的承接机构既要考虑专业坚守与服务效果，又要考虑项目持续与机构生存发展。孵化培育中不同主体之间目标的冲突与偏离使得孵化培育效果难以达到预期。其中，孵化培育基地项目承接机构作为项目的具体实施者，担负着政府购买服务承接者和孵化培育基地运营者的双重角色，联系着链条的两端，其角色的矛盾更加清晰、具体。
笔者认为重构社会组织孵化培育目标体系，需要建立一种协同机制，以使购买方、承接机构、入驻社会组织三者之间的目标实践更为耦合。购买方、承接机构以及入驻组织之间应围绕政策期待与社会需求，加强沟通，寻找工作汇合点。从购买方来看，其在现行政社合作中是资源的拥有者和项目的发包者，掌握更大的话语权，需要增强具体政策的连贯性和前瞻性，减少短期性、功利性行为，避免政策打折变味。在立项目标制订中，一方面，购买方应考虑社会需求、本地社会组织的发展阶段及其能力，将社会组织孵化培育嵌入民政工作，实现孵化培育目标和民政工作的协调统一;另一方面，购买方在项目立项之初要考虑社会组织孵化培育的远期目标，做好短期目标和远期目标的衔接，通过社会组织孵化培育工作撬动政府购买社会组织服务，使社会组织孵化培育更好服务于政府职能转移与社会治理创新。同时在目标设置时，要考虑相关的资源支撑，使目标设置与资源支撑相匹配。
作为购买方和入驻社会组织的中间联系人，承接机构扮演着协调者、催化者和倡导者等角色，在设定运营目标时，应着力做好使购买方的立项目标与入驻社会组织的期望目标相协调的工作，这就要求项目承接机构在运作之初做好扎实的政策解读与社会组织调研工作，在购买方和入驻社会组织对目标模糊或失焦时，做好催化与倡导工作，避免偏离方向。在运作过程中当双方目标趋于短期和功利时，推动购买方目标的连贯性与可持续性，督促入驻社会组织对参与孵化培育保持足够的投入和专注。
对于入驻社会组织而言，不管是从能力提升还是形象塑造的角度，都需增强主动接受孵化培育的动力，保持参与的连贯性，做到思想和行动上的统一，将能力建设和完善机构内部治理作为组织核心目标，在接受孵化培育过程中生成专项服务能力，培育优势项目，提升社会公信力，为更好承接政府购买服务做好准备。
具体到操作层面，在项目启动之初，购买方、承接机构、入驻社会组织三方应加强联动，建立相关沟通联络机制。通过该机制，提升社会组织参与的热情与积极性，发挥社会组织主体作用，促进供需对接。在孵化培育运营过程中，三方主体应定期就出现的问题和各自的期待保持深入沟通，进行共同会商，避免单边行动和脱钩。另外，应将评估纳入沟通联络机制，形成“评估-反馈”体系。此外，要建立推动社会组织孵化培育工作长远健康发展的相关配套机制，给社会组织创造发挥所长的平台，解决关系社会组织生存和发展的经费短缺问题，如通过确立政府购买服务清单，率先建立民政部门政府购买服务目录，通过开展公益创投、“微公益”等活动，推动政府向社会组织有序开展购买服务。
参考文献
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[Abstract]The cooperation between government and society in the incubation and cultivation of social organizations is one main model at present， which emphasizes the division of labor and cooperation among multiple subjects. Through case studies， this paper finds that in addition to coupling， conflicts and deviations also exist in the target location of the three main bodies in the incubation and cultivation of social organizations， namely， the purchaser， the undertaking agency and the settled organization. In the process of incubation and cultivation， the interaction among the three subjects of the purchaser， the undertaking agency and the settled organization is not smooth due to vague goals， multiple identities， utilitarianism， unequal cooperative relationship， and lack of resource support. This paper argues that in order to achieve the desired effect of social organization incubation， it is particularly important to reconstruct the target location to establish a collaborative mechanism from the perspective of social coordination.
[Key words]social coordination; social organization; incubation and cultivation
