新中国成立七十年农村基层治理模式变迁研究

    祝传佳

    [摘要]新中国成立七十年来，农村基层治理模式经历了“乡村并立——政社合一——鄉政村治”三次变迁。经过七十年的不断探索，党和国家在农村基层治理工作积累了丰富的理论和实践经验。探索和研究农村基层治理模式变迁的逻辑和规律、了解农村基层治理模式的发展方向，不仅有助于实施乡村振兴工作的顺利开展，也有利于推动农村基层治理现代化的转变。

    [关键词]新中国成立七十年;农村基层治理;治理模式

    [中图分类号]D616 ? [文献标识号]A ? [文章编号]1009-0169（2019）10-0019-04

    农村基层治理是国家治理的基础，是中国特色社会主义理论体系的题中应有之义，也是当前实施乡村振兴、推进美丽乡村建设的基础性的问题。从我国农村基层治理的实践来看，其经历了一个逐步发展的过程。新中国成立七十年来，为了适应各时期生产发展需要，党和国家根据农村在不同历史时期发展的需要，分别采取了相应的农村基层治理模式，维护了农村的社会秩序稳定、促进了农村的经济发展。

    一、新中国成立初期的“乡村①并立”模式

    新中国成立初期，广大农村千疮百孔、百废待兴，治理农村的首要任务是恢复和重建农村社会秩序，在农村实行土地革命，继续巩固和完善刚刚建立的人民政权。1950年12月，政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认行政村和乡同为一级地方政权机关。根据《乡（行政村）人民政府组织通则》的规定，“乡人民政府委员会的职权为：执行上级人民政府的决议和命令;实施乡人民代表会议通过并经上级政府批准的决议案;领导和检查乡人民政府各部门工作;向上级反映本乡人民的意见和要求”。行政村村人民政府同乡一样具有：“具体执行上级政府的决议和命令;具体实施村人民代表会议通过并经县区人民政府批准的决议案;根据上级政府的政策与制度，办理村中一切兴革事宜;掌握与管理村财政的收支;统一领导和检查村人民政府各部门工作及向人民代表大会做工作报告等职权。”[1]村政府也与乡政府一样，并立为基层政权，并明确指出人民行使权力的机关为村人民代表大会和村人民政府。由此，形成了新的农村基层治理模式——“乡村并立”的治理模式。

    “乡村并立”的治理模式下，一方面受苏联经验的影响，权力高度集中，在农村基层实行党的一元化领导，党员干部实行专职化，自上而下的色彩比较明显，各级政府干部的任免和基本体制的建立都必须听从上级政府的指示和安排。另一方面，“乡村并立”的治理模式在较短的时间内调动了广大农民的积极性，在一定程度上巩固和完善了长期革命战争和土地改革所形成的人民基层政权，也促进了农村社会和农业的发展，推动了农村经济的恢复和发展。

    从国家与社会的发展来看，“乡村并立”治理模式遵循了生产关系适应生产力发展的规律，既促进了当时我国农业生产力的发展，也“有利于当时的社会动员，调动了广大农民参与政治生活的热情。它使农村社会与政府紧密地连在一起，国家藉此达到了对农村高度整合的目的”[1]。但不得不注意的是，“乡村并立”模式带来的基层治理单位的缩小和数量的增多给县一级政府的工作带来了很大的难度，同时，村级行政组织还普遍存在着以党代政的问题。

    二、人民公社时期的“政社合一”模式

    社会主义改造的顺利完成和第一个“五年计划”任务的超额完成，大大刺激了中国人民的信心和决心。1958年5月，党的八大二次会议通过的社会主义建设总路线，在路线的指导下，全国范围内开始了轰轰烈烈的“大跃进”运动。在这样的背景环境下，左倾思想深入到骨髓，为了适应“大跃进”的高速发展的步伐，在生产关系上也要进行改革，建立与之相适应的生产关系，人民公社化应运而生。1958年8月17日，在北戴河中央政治局扩大会上通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》指出，实行政社合一的人民公社，政社合一即按照“一大二公”和“党政军民学统一”的原则建立的集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式。从此，“政社合一”的治理模式在我国农村地区逐步确立。

    “政社合一”的模式是政权组织和经济组织合二为一的组织。人民公社具有“一大二公”的特点：“大”即规模大。不仅把分属不同部门管理的供销、信贷、手工业合作社以及农业生产合作社都合并起来，还把国家在当地的一些企事业单位也交由人民公社统一负责。这样一来，在实际上就等于把原来一个乡甚至几个乡范围内的政治、经济、文教、军事等各方面的工作和事业都统统集中到了人民公社。人民公社不仅要管生产、管政权，还要管社员生活。“公”即公有化程度高。“政社合一”模式下，原有的几十甚至上百个经济条件、贫富水平不均的合作社合并为一个农村人民公社，将一切生产资料上交给人民公社，统一分配。农村人民公社在分配制度上实行部分的供给制。人民公社在所有制方面进一步向公有制发展，全部的自留地、私有的房基、牲畜、林木等逐步转为公社共有，甚至私人暂时留下小量的家畜和家禽，也将逐步转为共有。

    与此同时，人民公社一般实行“三级所有，队为基础”的基层治理，即以生产队为基本核算单位，公社、生产大队和生产队三级所有。公社以乡为范围建立，一般原来的一乡为一社，生产大队以自然村为单位建立，各生产大队根据规模大小，分为若干生产队。人民公社处于最上层，有权力制订政策、发号施令、宏观调控，但是不直接参与组织生产;生产大队处于“三级”的中间层，具有上传下达的作用，管理本大队范围内各生产队的生产工作和行政工作;生产队作为农村人民公社的基本核算单位和生产资料的所有者，在经营管理本队事务时实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产和分配。生产大队和生产队需严格执行上级命令，并接受人民公社监督。就这样，农村人民公社形成了“三级所有，队为基础”的组织结构，它是“政社合一”治理模式的组织基础。此外“政社合一”的治理模式还具有“组织军事化”“行动战斗化”“生活集体化”等特点。

    “政社合一”是特定历史时期中国农村的制度模式和存在方式，在一定程度上维持了农村社会的稳定，为集中力量发展工业提供了重要保障，为发展工业提供了良好的社会环境。但是“政社合一”模式下，生产活动由生产大队统一按照上级命令统一组织生产活动，成为了农民不得不完成的“任务”和“命令”，广大农民对土地失去了生产和经营自主权，严重打击了农民生产积极性和创造性，使他们慢慢习惯于“平均主义”的分配方式、习惯于吃“大锅饭”，从而对农业生产消极怠慢，严重阻碍了农业生产和农村的发展。此外，为响应党中央“阶级斗争”和政治宣传的需要，在当时的农村，政治活动频繁，大量的农民不得不被卷入批判活动的浪潮之中，不仅扭曲了农民的政治参与、也扭曲了农民的政治意识，使农村的民主政治发展失去了根基。正如邓小平同志所指出的：“1958年的‘大跃进，一哄而起搞人民公社化，片面强调‘一大二公，吃大锅饭，带来大灾难。”[2]

    三、改革开放后的“乡政村治”模式

    随着“文化大革命”的结束，“政社合一”模式已经不适应农村生产发展的要求，变革旧的治理模式、探寻符合时代发展的治理新模式，就成为促进农村发展的迫切要求。

    1978年党的十一届三中全会拉开了改革开放的大幕，农村开始实施家庭联产承包责任制，全国农村纷纷由人民公社时期的“大锅饭”转向更具活力的“大包干”，农民成为生产经营主体，生产积极性得到显著提高。农村经济体制改革的逐渐深化，“政社合一”模式已经失去了其存在的经济基础。1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制的乡村组织形式。1983年10月，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中明确指出，“把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织”。至此，人民公社逐步退出中国农村的“舞台”，开启了“乡政村治”基层治理时代。即乡镇政府由乡长、镇长负责制代替了过去的委员会制，村（一般以自然村为单位）是农村基层群众性自治组织，乡、村之间是指导与被指导的关系。现行的乡、村组织是农村基层政权和村民自治的有机结合。到1988年6月《村民委员会组织法》（试行）的颁布，村民自治制度的初步实施有效地保障了农民当家作主的权利，已经被中国广大农村所认可。

    党的十九大把乡村振兴战略作为国家战略提到党和政府工作的重要议事日程上来，对具体的振兴乡村行动明确了目标任务并提出了具体工作要求，提出乡村振兴要实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”二十字总要求。2019年中办国办正式印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，强调村“两委”班子成员应当交叉任职，落实县乡党委抓农村基层党组织建设和乡村治理的主体责任，努力实现党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这为农村治理提供了了空前良好的政策环境，我国农村“乡政村治”治理模式也进入了新的发展时期。

    “乡政村治”模式是我国农村农民当家作主的伟大实践，对推进国家工业化进程发挥了重要的作用，现在仍是我国现行的农村基层治理模式，促进了农村社会秩序稳定和经济的发展。但是，随着农村市场经济改革步伐不断加快，也面临着乡镇财政困境、村民自治异化、民主管理困难等问题。为此，农村基层治理不仅要规范现有的治理模式，还要发挥农村基层党组织作用，保障农民当家作主，鼓励农民积极参与基层治理，以提高农村治理质量。

    四、农村基层治理模式变迁的启示

    新中国成立七十年来，农村基层治理模式的三次变迁，是我们党和国家在农村基层治理方面不断探索的结果。当前，我国正处于改革的深水区，农村基层治理模式仍存在一些弊病，随着中国特色社会主义进入新时代，农村基层模式变迁的规律和逻辑为推动农村基层社会治理、提升基层治理水平提供了重要的参考。

    一是必须加强和完善党对农村基层治理的领导。中国共产党在农村基层治理的领导地位是历史形成的，也是由中国社会主义性质决定的。作为农村基层治理制度的主要设计者和体制的核心领导力量，在全面深化改革的背景下，党的领导地位需要进一步加强、领导作用需要进一步发挥、领导功能需要进一步完善。坚持党管农村工作原则，切实加强农村基层党组织建设，加快提升乡村治理体系和治理能力现代化，严格落实《中国共产党农村工作条例》，不断加强党对农村各项工作的全面领导。着力解决农村基层党组织面临的弱化、虚化、边缘化问题，完善组织设置、健全服务功能、加强保障力度，切实把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员服务群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。

    二是必须加大乡风文明建设、重构农村的价值体系。乡风文明是乡村的灵魂与保障。改革开放后，随着村民自治的推行，家族规约慢慢消解，乡村伦理呈现出多元、多变的复杂情形，乡村文化在不知不觉中出现庸俗化、过度娱乐化倾向，消解了乡村文化的内涵与功能，文化认同缺失。可以说农村共同的价值和理念直接关乎农村治理现代化进程的推进。因此，农村基层社会治理要以“加强社会心态引导和社会诚信建设，全面提高公民道德素质，构建崇德向善、见贤思齐、全面发展的农村精神共同体，不断穷实基层治理的软实力”[3]。不断深化农村精神文明建设，开展文明村镇、文明家庭、最美家庭、好公婆、好儿媳评选活动，开展农村好家风传承活动，开展移风易俗行动，倡导以德治村、以孝治家，培育文明乡风、良好家风，推动社會主义核心价值观在农村落地生根。加大村文化活动室、文化广场、乡情村史陈列室等文化设施建设力度，进一步拓展农民群众文化活动场所。加强农村文化产品服务供给，丰富农民群众精神文化生活。加快推进文化建设，深度挖掘特色文化，扶持一批非物质文化遗产传承人或民间艺术能人，在保护传承的基础上打造一批特色文化村，讲好农村故事，传承好农村文化。

    三是必须强化推进农村基层社会治理的法制建设。推进农村基层治理，要不断加强农村的法制建设，摒除农村社会传统的“人治”，建设社会主义法治新农村。一方面要建立和健全农村基层治理的相关法律法规，加强对法律法规实施的监督力度。目前，我国虽然有相关的法律法规指导农村基层治理，但法制建设仍然是农村治理的短板。“加强农村法治建设过程中的法治监管，增强农民对政府执法的公信力，因地制宜地推进农村法制建设，要同时把握‘继承性和‘创新性这两大原则，不但要保证农村法律法规的稳定性和长久性，还要根据乡村治理的实际需要进行法治创新”[4]。另一方面要强化农民的法治意识，破除“人治”印记，规范农村法治建设，依法保护农民权益。在推进农村基层治理的过程中，加强普法宣传，提高广大农民的法治意识，满足农民的政治诉求，保护农民的合法权益。

    四是必须着力提高乡镇政府对基层农村的治理水平。乡镇政府作为国家政权在农村地区最基层政权，在农村基层治理中发挥着至关重要的作用。在我国现有的治理模式下，乡镇政府作为农村地区的基层政权，在行使其职能之时应根据本管辖区域当下的社会经济文化等的发展状况，因地制宜、因时制宜地为农民“提供公共服务和进行社会管理，增强乡镇政府支持农村社区在经济发展、社会管理和公共服务等方面的能力，实现镇域经济发展与服务民生双赢多利”[5]。在全面深化改革的背景下，乡镇政府应从农村发展的主导者变为农村社会发展的引导者，实现政府管理中心的下移，切实转变乡镇政府职能。同时，加强对农村金融体系的改革，使农村金融体系继续在正确的发展轨道上前进，达到农村金融体系良性循环的目的，以满足广大农户在金融方面的需求。

    参考文献：

    [1]杨国英.建国以来中国的乡村治理模式研究[D].济南：山东师范大学，2009.

    [2]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：115.

    [3]李建.城乡一体化进程中基层治理现代化探析[J].江苏农村经济，2016，（3）：62-64.

    [4]郜风涛.关于修订《村民委员会组织法》若干问题的思考[J].中国党政干部论坛，2008，（11）：18.

    [5]张艳国，尤琳. 农村基层治理能力现代化的构成要件及其实现路径[J].当代世界社会主义问题，2014，（2）：62.

    责任编辑：王玉倩