新《档案法》视阈下档案治理共同体的内涵、构成及建设研究
李宗富 甘韶琪 张倩
摘 要：在新《档案法》框架下分析档案治理共同体的生成逻辑、内涵及特征，探讨档案治理共同体的构成，即由各级党委和政府、档案部门、机关、团体、企业事业单位、其他组织等形成单位、档案相关社会组织以及公民个人等所有档案权益相关者组成，然后在分析其相互关系的基础上探讨档案治理共同体的建设思路和对策，以期为新时期我国档案治理体系和治理能力现代化建设提供理论指导和实践参考。
关键词：档案法;档案治理;治理共同体;共同体构建;档案法治化
新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）已经于2021年1月1日开始实施。档案治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化在档案领域的具体体现和必然要求，需要档案学界及时科学解答档案治理的理论和实践等系列问题。
虽有一些学者探讨了档案管理多元主体协同治理面临的困境，[1]分析了多元复合主体在档案治理中的作用及互动关系[2]、档案治理多元主体角色及其协同创新，[3]并从多个视角探讨了社会参与档案事务治理的路径[4]、多元主体参与档案治理机制[5]、档案治理概念体系[6]和现代化档案治理体系构建[7]、档案治理伦理基础和内容[8]等，新《档案法》出台后分析了档案治理的理念呈现与构成要素等内容，[9]但对于档案治理究竟由谁来治理、治理什么、如何治理以及治理的效果如何等一系列基本问题仍缺乏系统深入研究。
笔者拟在新《档案法》框架下探讨档案治理共同体的内涵构成及建设，以期为新时期我国档案治理体系和治理能力现代化建设提供理论指导和实践参考。
1 档案治理共同体的生成逻辑、内涵及特征
1.1 档案治理共同体的生成逻辑1.1.1 档案来源不断扩大化。随着我国经济社会的快速发展和现代信息技术的迭代升级，生成档案的主体不断增加、范围日益扩大，形式也更加多样，档案来源呈现出显著的多源化趋势和特点。
在档案来源上，除机关、团体、企业事业单位外，非国有企业、社会组织和个人等也在生产经营活动的各个环节形成了大量对国家和社会具有保存价值的记录。对此，新《档案法》中的档案定义也从形成单位、活动范围和表现形式等方面作了明确规定。越来越多的档案形成机构与档案事务发生着日益密切的联系，使得档案形成单位相关各方加入档案治理群体主动参与档案治理活动的必要性和紧迫性日益提升。
1.1.2 档案需求日益多元化。在国家治理现代化进程中，我国档案开放范围不断扩大、档案利用需求日益呈現出多样化特点。新《档案法》规定一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都享有依法利用档案的权利，从法律层面保障了各方面档案利用的多元化需求。
随着档案治理进程不断推进，广大档案利用群体作为治理活动的密切相关方需要及时参与到档案治理的各项活动中，为档案部门及时有效满足各方面多元化、专业化、个性化档案利用需求提供新的动力与视角，有利于充分发挥档案为党和国家大局服务、为经济社会发展服务、为广大人民群众服务的职责和功能。
1.1.3 公民权利意识与社会档案意识显著增强。公民权利意识觉醒要求个人知晓国家事务、参与社会事务，间接推动社会档案意识的增强。新《档案法》充分保障了国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民享有依法利用档案的权利，也明确规定了一切单位和个人保护档案的义务。
1.1.4 法治思维推动治理范式加快转型。我国档案事业发展与公共事业管理发展具有一致性和同向性。纵观公共事业发展历史，从公共行政到公共管理阶段、再到新公共管理和治理阶段，法治思维日益强化并逐步取代行政思维。
档案来源及需求的多元化增强了档案治理的复杂性，公民权利意识与社会档案意识增强对档案治理提出了更高要求。“碎片化”管理手段无法达成现代社会档案治理的目标，也难以服务好国家治理能力现代化建设进程。新《档案法》为依法治档、依法治理提供了坚实的法律基础。为提升档案治理能力和水平，多元主体协同治理必须以法律为依据，形成功能耦合的档案治理共同体。
1.2 档案治理共同体的内涵。党的十九届四中全会指出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社会治理是一个上下互动的管理过程，多元主体基于已有的认同、共识和共同目标确立伙伴关系，通过协商合作对社会事务实施管理。[10]在这一过程中，社会治理多元主体按照一定的社会规范，在民主协商基础上形成的共同治理社会公共事务的社会关系模式被称为治理共同体。[11]
档案治理是国家治理体系和治理能力现代化背景下治理理念在档案领域的具体呈现，是治理主体在“坚持民主、法治的原则下，对涉及档案及其相关一切事务进行谋划、组织、协调和决策等的活动与过程”。[12]档案管理走向档案治理与档案事业发展民主化的进程相契合，这一转型要求档案事业发展各利益相关者自觉承担治理主体责任，依照法律规范参与治理活动。
据此，本文提出档案治理共同体的概念，即在档案治理过程中，由党委领导、政府负责、档案部门主导、各形成单位协同、跨机构合作、档案相关社会组织协作、公民个人参与等所有档案相关者共同形成的上下联动、横向协同的档案治理组织团体。
1.3 档案治理共同体的特征
1.3.1 多元性。档案治理共同体涉及主体广泛，参与方式多样，具有显著的多元性特征。在中国特色档案事业发展过程中，档案治理共同体的多元性既体现在主体构成的多元上，又体现在各主体功能地位的差异上。
我国档案治理共同体建设首先必须坚持党委和政府领导，也需坚持档案主管部门的主导及监管。在此基础上各档案治理主体实现民主参与、协同治理，推动档案事业高质量发展。因此，我国档案治理共同体多元性体现在有领导、有中心、同参与、共协同，是主体及功能的多元。
1.3.2 协同性。档案治理共同体由相关利益主体构成，是一个有机生命体。档案主管部门、档案馆室、档案形成单位、其他营利与非营利性社会组织各司其职与相互配合。同时，档案部门应主动加大与博物馆、图书馆、纪念馆等文化事业单位的合作力度，在信息服务、文化交流、社会记忆构建等方面取长补短，发挥整体效能;公民个人作为档案治理主体的有效补充，是档案治理效能评价的重要主体，又能通过信息反馈、监督建议、志愿活动等渠道和方式参与档案治理，增添治理动力。
1.3.3 法治性。法治、德治、自治是当代社会治理的三大工具。法治以明确的法律条文规定人与人之间的关系，靠国家强制力实施，是社会治理的有力保障。“档案治理强调利用法治这个大‘法器来治理档案事务，将法治理念、法治精神、法治原则和法治方法贯穿到档案治理实践之中，发挥法治的引领、规范和保障作用，实现档案治理方式的法治化。”[13]新《档案法》规定了治理主体的权利与义务，明确以档案部门为主，其他部门为辅的组织结构，为档案治理共同体依法参与治理活动提供了依据，为破解档案治理难题提供了法律思路。
1.3.4 民主性。我国档案事业体制由管理转向治理的过程蕴含着强烈的民主诉求，是贯彻“以人为本”发展理念的生动体现。随着政府信息公开进程的深入推进，多中心依法民主治理成为档案事业发展的应有之义。
新《档案法》鼓励社会力量参与、支持档案事业发展，为档案治理奠定了民主基调。档案部门主导档案治理离不开其他社会主体的积极参与，档案事务的治理和档案事业高质量发展有助于保障档案治理共同体依法享有的民主权利，为实现共建共治共享的档案治理理念扫除了思想羁绊和法律障碍。
1.3.5 阶段性。档案治理是一个不断发展、完善、提升的渐进过程。作为建设主体的档案治理共同体需要在回应国家档案治理体系和治理能力现代化建设进程中不断发展完善，不断提升其法治化、民主化治理能力和水平，及时面对档案治理实践中的各种阶段性问题。
以当下为例，档案机构改革产生的主体关系与职责应如何进一步明确？社会档案意识与档案治理主体参与度有何关系？档案治理多元主体参与应如何保证档案安全？诸多此类问题决定了当前阶段档案治理的重点和任务。档案治理共同体在实践建设推进中，在解决问题中发展完善，具有明显的阶段性特征。
2 档案治理共同体的构成及相互关系
2.1 新《档案法》视阈下档案治理共同体的构成
2.1.1 各级党委和政府。各级党委和政府是我国档案治理共同体的领导层。[14]党是国家档案事业的领导者和档案治理的保障者，承担着引导档案治理共同体为中国特色档案事业服务的领导职责;政府是档案治理的规划实施者，承担着规划治理方式、协调各方、提供预算并具体实施等职责。
2.1.2 档案部门。新《档案法》中规定的档案部门分为档案主管部门和档案馆（室）。新《档案法》第八条规定“国家档案主管部门主管全国的档案工作，负责全国档案事业的统筹规划和组织协调，建立统一制度，实行监督和指导。县级以上地方档案主管部门主管本行政区域内的档案工作，对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”。[15]在档案治理共同体中，档案馆（室）进行档案管理实践工作，并为各主体提供档案利用服务和支持。
2.1.3 机关、团体、企业事业单位及其他社会组织。机关、团体、企业事业单位和其他社会组织是档案的主要形成機构，自然也是档案治理共同体的重要主体。新《档案法》第九条指出“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当确定档案机构或者档案工作人员负责管理本单位的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导”。[16]这些组织也需要依法参与部分档案管理活动，即对本组织档案的管理和下属组织的档案工作进行监督指导。
2.1.4 博物馆、图书馆、纪念馆等相关机构。博物馆、图书馆、纪念馆等从事的工作与档案事务有密切联系，这些机构中有相当部分的资料也具有档案作用和价值。
新《档案法》第十八条规定“博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、文献信息同时是档案的，依照有关法律、行政法规的规定，可以由上述单位自行管理”。[17]因此这些机构应当作为档案治理共同体中的重要合作者。
2.1.5 档案相关社会组织。档案相关社会组织主要包括档案学会、档案中介组织和档案外包服务公司等，这类社会组织成立目标都是围绕档案而展开，专门从事与档案相关的工作。[18]新《档案法》鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展，第七条、第二十四条、第四十九条等都对这类档案社会组织作出了明确规定和要求。因此，档案相关社会组织也应通过各种渠道和方式成为档案治理共同体的必要成员积极参与到档案事业的各项活动中来。
2.1.6 公民个人。公民个人是档案治理共同体中不可缺少的主体之一。公民个人通过形成档案、参与档案工作以及提出档案利用等活动参与到档案治理的有关活动中。新《档案法》第五条指出“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利”。[19]
此外，新《档案法》第七条、第二十二条、第二十八条、第二十九条、第三十一条、第四十六条、第四十九条等也都强调了公民个人在参与档案工作建设、档案保管、档案利用、监督检查等方面的权利和义务等，这些都为公民个人参与档案治理提供了明确的法律依据，公民个人主体自然也应被纳入到档案治理共同体建设之中。
2.2 档案治理各主体相互关系分析。各级党委和政府在档案治理共同体中属于领导地位，党委通过下达指示、确定目标等方式来保障各主体参与档案治理。此外，党委还需要及时协调处理各主体之间关系、维系各主体之间的有效协作并明确档案治理共同体的目标。政府通过规划档案事业，建立健全档案工作体制机制，以此确保在良好的内外部环境中推动档案治理活动。
在档案治理共同体中，机关、团体、企业事业单位、其他组织和个人作为档案形成者和利用者的双重角色参与档案治理的诸多工作，同时直接参与到档案治理活动的反馈工作中。存有兼具档案价值的图书馆、博物馆和纪念馆等文化事业单位主体与其他主体是密切合作关系，新《档案法》规定档案馆应与这些单位在档案利用服务等方面加强协作，可以相互交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览，共同研究、编辑出版有关史料等。
此外，一些档案相关社会组织以自身专业的档案服务能力成为治理共同体中的重要协作者，如档案中介组织与外包服务组织通过档案专业服务业务工作等融入档案部门及社会组织的档案事务，进而参与到国家档案治理活动中，与档案部门协同合作、为社会提供专业的档案服务;而档案学会、档案志愿者组织等第三方档案团体组织通过科学研究或志愿服务等参与到档案治理实践中，因此其也是档案治理共同体中不可缺少的成员。
3 档案治理共同体建设的对策与建议
3.1 明确档案治理共同体的建设导向。“新档案法中第一条开宗明义，明确了档案法的目的，体现了档案治理目标，并突出了以公共利益为导向的鲜明特征。”[20]档案治理共同体的建设导向就是公共利益，就是要满足档案治理各主体共建共治共享的权利需求。
在此基础上，档案治理共同体需要以推进档案治理能力与治理体系现代化建设为目标，以党的领导为原则，以法律法规制度為手段，坚持共建共治共享理念，充分调动档案治理各主体积极性，通过依法治理、民主治理，充分发挥并不断提升档案治理效能，为我国档案治理体系和治理能力现代化建设以及档案事业高质量发展服务。
3.2 确定档案治理共同体的建设主体。明确档案治理共同体的建设主体就是要确定各主体在档案治理共同体建设中发挥的作用。
首先，要加强各级党委在档案治理共同体建设中的领导作用，强化党对档案治理的组织建设能力和统筹能力，让党委把方向、管大局、促落实，推动档案治理共同体不断向前发展。
其次，要提高各级政府规划能力，科学制定档案事业发展规划，激发档案治理共同体中的积极因素。再次，要切实提高档案部门的执行能力，档案行政部门制定政策制度规章等，保证档案治理共同体的公平性，档案馆（室）将档案安全保管并满足档案治理共同体中其他主体的各项档案权利。
最后，还要发挥档案治理共同体中其他社会主体、文化单位以及公民个人等能力，要让这些主体可以“尽其责，使其权”，充分调动发挥档案治理共同体各主体的积极性和主动性，各司其职、各尽其能提升档案治理能力和水平。
3.3 确定档案治理共同体的建设内容与方式。明确档案治理共同体的建设内容就是在新《档案法》及相关法律法规约束下，团结一切档案利益相关者积极主动参与到档案治理的相关活动中来。在党委领导、政府负责、档案部门主导的基础上，明确各主体职责，开展档案治理具体事务并提出各自利益诉求，做到满足自身需求的同时依法承担档案治理职责，推动档案治理现代化建设。由此也决定了其活动方式要以法治和民主为主。
具体来说，一是要依法治理。2017年12月原国家档案局局长李明华在《全国档案局长馆长会议上的工作报告》中要求“各级档案部门要深入贯彻全面依法治国特别是法治政府建设的各项部署要求”和“不断提高档案治理能力和治理水平”。[21]档案治理共同体要严格按照新《档案法》进行建设和发展，国家也须制定更加完备的档案治理制度体系，“形成科学有效的权力制约和监督机制”和“形成档案事务的共治和善治局面”。[22]
二是要民主治理。档案治理过程中的民主不是将档案事务全部交由各个档案治理主体去做，而是要求各个主体依法对档案相关事务进行建议、协商、决策、监督检查和反馈、完善等。
3.4 建立健全档案治理共同体制度体系。档案治理制度的完善与否，直接关系到档案治理能力的发挥和有效程度。建立健全档案治理制度可为档案治理共同体发展建设提供重要支撑和保障。“制度的生命力在于执行，因此强化档案治理的制度实施是档案治理能力建设有效推进的重要保证。”
[23]构建档案治理共同体制度，首先需要明确档案治理共同体要遵循党的领导，保证正确方向，明确为国家治理能力现代化建设服务;其次需要通过制度明确档案治理共同体中各个主体职责、参与形式及互动联系等，确定各治理主体之间关系，确保权责分明、各司其职;最后需要及时健全完善制度，并不断提升制度的执行能力和效果，确保档案治理共同体的科学建设与发展。
3.5 加强档案治理共同体建设的协同创新。我国社会治理理论研究和治理实践为档案治理提供了良好的环境，社会治理的协同理论与实践为档案治理提供了丰富经验，新《档案法》也为档案治理主体民主协同创造了必要条件和支持。因此建设民主协同的档案治理共同体，必须加强档案治理理论和实践的创新协同。
在理论层面，要加强对档案治理运行机理的研究，深入探索档案治理共同体依法执行、民主性协同机制，创新档案治理各主体互联互动的格局。同时探讨党委和政府领导下的各治理主体的建设发展路径，为档案治理共同体的建设提供理论依据。
在实践层面，“档案治理通过档案部门、社会组织和公民三类主体，从各自扮演的角色和作用，以及主体间的相互协调中参与档案治理，是应对当前档案管理出现问题的必然要求，也是推动建设社会主义档案新事业的必经之路”。[24]
加强档案治理共同体建设的协同创新就是要在党委政府领导下，档案部门与其他各主体协同合作，在档案治理活动中与档案形成单位加强联系从而提高其“前端”档案管理能力，与博物馆、图书馆、纪念馆等组织加强合作提高其资源协同建设能力，与档案学术组织加强合作拓展其建设深度，与档案外包公司、中介公司等服务组织加强协同提高其先进性和专业性，与档案公益组织加强合作提升社会性和公共性，与社会广大公众加强联系从而提高档案治理的民主性等。
*本文系2020年河南省哲学社会科学规划年度项目“治理现代化语境下档案制度效能提升研究”（项目批准号：2020CZH008）阶段性研究成果。
“本文系2 0 2 1年度国家档案局科技项目“依法治档背景下档案治理体系现代化建设研究（项目编号：2021-R-15）”的阶段性研究成果。”
