专利侵权行政执法制度的演进及特征分析
杨雨蒙
摘要：从客观的历史视角出发，深入探究专利侵权行政执法制度的发展和演进历程，并从中归纳出该制度的显著特征： 以专利权人的申请为前提、调处结果不具备终局性、程序简便高效，为该制度的准确定位及今后的发展方向提供参考。
关键词：专利侵权纠纷；行政执法；非诉讼纠纷解决机制
中国的知识产权制度是典型的舶来品，随着新中国的成立，以及来自国际社会的压力，知识产权制度逐步建立，并适应中国的具体国情进行了修改。中国专利权保护最大的特色是司法保护与行政保护并行，即专利权救济的“双轨制”。对这一制度的讨论和质疑一直与该制度的发展相伴相生。本文试图从客观的历史视角出发，深入探究专利侵权纠纷行政执法制度的发展和演进历程，并从中归纳出该制度的显著特征，为该制度的准确定位及今后的发展方向提供参考。
一、专利侵权纠纷行政执法制度的演进
（一）专利侵权纠纷行政执法制度的产生
1984年第一部《专利法》第六十条规定：“对未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关处理，也可以直接向人民法院起诉。专利管理机关处理的时候，有权责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失，当事人不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，专利管理机关可以请求人民法院强制执行。”同年发布的《关于在全国设置专利工作机构的通知》明确“专利管理机关具有执行和管理的双重职能”。标志着该制度的正式确立。
为了进一步明确专利管理机关处理专利纠纷的范围和方法，1989年原中国专利局颁布《专利管理机关处理专利纠纷办法》（已被2011颁布实施的《专利行政执法办法》废止），明确“国务院有关主管部门和各省、自治区、直辖市，计划单列市、开放城市和经济特区人民政府设立的专利管理机关是调处专利纠纷的职能部门。”并大量引入了民事诉讼中的重要原则，如“不告不理”制度，此时的专利管理机关在职能上是一个“过渡性的民事纠纷处理机构”。[1]（P.32）
（二）专利侵权纠纷行政执法制度的发展
为适应WTO和TRIPS协议的相关规则，2000年《专利法》第二次修改对这一制度进行了重要修改。国家知识产权局在“专利法第二次修改的说明”[2]中强调：由于专利侵权纠纷涉及比较复杂的技术问题，专利管理机关又比较熟悉，从方便当事人考虑，省级人民政府管理专利工作的部门根据当事人的请求，对专利侵权纠纷进行调解处理是可以的。正式修改的《专利法》肯定了专利行政执法的必要性，但也削弱了行政执法的权限：将专利行政执法的地位列于司法救济之后；处理专利侵权纠纷的范围仅限于认定是否侵权，对侵权赔偿数额只能应当事人的请求进行调解，且调解协议没有强制约束力。《专利法》第三次修改延续了上述规定。2008年颁布的《国家知识产权战略纲要》明确“加强司法保护体系和行政执法体系建设，发挥司法保护知识产权的主导作用，提高执法效率和水平，强化公共服务”。[3]可见专利行政执法制度是司法救济的补充，其“过渡性民事纠纷处理机构”的性质已经发生改变。
但是，目前中国普遍面临专利侵权纠纷过多，司法压力过大的局面，而专利诉讼的时间长、程序复杂，“侵权成本低，维权成本高”是侵权行为频发的重要原因。因此，要求发挥专利行政执法快速高效的优势，加强执法权限的呼声日益增高。2012年《专利法第四次修改草案（征求意见稿）》拟赋予执法机关调查取证权、对侵权赔偿数额的认定权，以加强专利行政执法的效能。
二、专利侵权纠纷行政执法制度的理论与实践依据
与专利制度诞生时“强行政弱司法”的历史状况不同，中国目前的司法体制建设已经有了较大改进，审理专利案件的能力也大大增强。另一方面，专利行政保护制度却被《专利法》认可，并有逐渐加强的趋势，实际上已成为专利权救济的重要途径之一。因此，需要根据时代的变化，赋予该制度新的理论和实践基础。
（一）专利权的公权属性
TRIPS协议已经明确规定知识产权是一种私权，但并不能因此否认知识产权具有公权属性。知识产权这一无形资产与其它民事权利有所不同：知识产权越来越多地突破传统私法的领域，其公权性质的体现已甚是明显，突出表现为国家（或政府）的公权力干预不断强化，“政府角色”越来越多地介入知识产权制度；并且随着全球化进展的加快，各国都倾向于向知识产权“国家战略化”发展。[4]（P.2）专利权作为最重要的知识产权，其公权属性突出表现在专利强制许可制度，为了保护发明人、专利权人及利害关系人的合法权益，为了促进技术进步和经济发展，管理专利工作的部门理应承担更多的保护职责。专利权不仅是专利权人的私权，也是服务社会发展的公权，对专利权的保护和管理是社会公共政策的重要组成部分。
（二）非诉讼纠纷解决机制（ADR）
ADR（Alternative Dispute Resolution）译为替代性纠纷解决方法，或非诉讼纠纷解决程序，泛指一切诉讼外纠纷解决方法的总称。该制度起源于二十世纪后半叶的美国，1998年美国《替代性纠纷解决法》（Alternative Dispute Resolution Act 1998）规定，ADR包括由法官主持的审判之外的任何程序，其间一个中立的第三人通过诸如早期评估、调解、微型审理、仲裁等帮助当事人解决纠纷。随后在其他一些法治发达的国家中迅速发展起来。ADR兴起的原因可以归结为，司法程序的冗长、复杂、昂贵，以及作为公共产品的诉讼资源的供给无法满足公民对正义的需求，从而客观上导致或加剧了诉讼案件的拖延和积压。因此，程序简单灵活、费用较低、耗时较少的ADR制度引起了当事人的注意，并逐渐在世界各国兴起。
（三）实践基础
在实践中，中国专利侵权纠纷案件的总量逐年增多（如图1所示），表明专利侵权现象呈递增趋势。根据2012年国家知识产权局对30多个省市的调研结果显示，30%的专利权人遇到了侵权纠纷，其中仅有10%的权利人采取维权措施，很多权利人因专利权难以得到保护已经丧失了对专利制度的信心。[5]这表明社会对增强专利保护力度的需求很大，但现有保护手段和水平不足以满足权利人的需求。从图1中可以看出，专利诉讼案件数一直高于行政执法案件数，且在2006年后快速增长，行政执法案件数则趋于平缓。这一方面表明司法审判的压力逐年增加，另一方面也说明社会对专利行政执法仍有一定的需求，单一的司法途径不足以解决形式多样的专利侵权纠纷。因此，中国《2013年国家知识产权战略实施推进计划》中，将启动实施“专利执法能力提升工程”，推进建立执法队、专利侵权判定咨询中心、专利行政执法工作协调中心，以满足专利保护的社会需求。
三、专利侵权行政执法制度的特征
综上，专利侵权纠纷行政执法是指，省、自治区、直辖市、设区的市人民政府设立管理专利工作的部门，应专利权人或利害关系人的请求，对专利侵权纠纷进行处理，认定侵权行为是否成立；应当事人的请求对侵权赔偿数额进行调解的专门活动，是一种非诉讼的纠纷解决机制。
（一）以专利权人的申请为前提
与司法程序的启动相似，该制度以专利权人或利害关系人的请求为前提。请求管理专利工作的部门处理专利侵权纠纷的，应当符合下列条件：请求人是专利权人或者利害关系人；有明确的被请求人；有明确的请求事项和具体事实、理由；属于受案管理专利工作的部门的受案和管辖范围；当事人没有就该专利侵权纠纷向人民法院起诉。[6]符合规定条件的，应予以立案并通知请求人；不符合规定条件的，应通知请求人不予受理，并说明理由。可见，管理专利工作的部门受理专利侵权纠纷案件的条件与司法诉讼程序相同，适用“不告不理”制度。这与知识产权局主动查处假冒他人专利、以及商标执法、著作权执法的主动执法模式是最大的不同。
（二）调处结果不具备终局性
专利侵权纠纷行政执法最主要的两种结案方式是处理和调解。除双方当事人达成调解协议或请求人撤回请求之外，管理专利工作的部门应当制定《处理决定书》，并写明“认定侵权行为是否成立的理由和依据；处理决定认定侵权行为成立并需要责令侵权人立即停止侵权行为的，应当明确写明责令被请求人立即停止的侵权行为的类型、对象和范围；认定侵权行为不成立的，应当驳回请求人的请求”。[6]当事人不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内向人民法院起诉，侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的，管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行。可见，《处理决定书》并不具有终局性，当事人可以通过诉讼推翻处理决定，且管理专利工作的部门没有强制执行的权力。执法部门也可以应当事人的请求就侵犯专利权的赔偿数额进行调解。调解协议依靠双方当事人自愿履行，不具备法律强制约束力。
（三）程序简便高效
专利的更新速度较快，给专利权人带来的利润无法准确估量，因此专利保护的时间成本对权利人意义重大。司法诉讼程序复杂、耗时长，且随着专利诉讼案件的增多，法院审理专利案件的压力越来越大，权利人消耗的时间成本较大。比较而言，专利行政执法程序相对简便，仅有提交答辩状为必要程序，口头审理程序视案件的具体情况选择适用，免去了诉讼程序庭前审查、开庭、质证等繁琐的程序，减轻了双方当事人的负担。此外，在审理期限上，管理专利工作的部门处理专利侵权纠纷，应当自立案之日起4个月内结案。经批准延长的期限，最多不超过1个月。而适用普通程序审理一审民事案件的审理期间为6个月，根据需要可以延长6个月。可见，行政程序简便高效，可以有效节约当事人的时间成本。
从专利侵权行政执法制度的产生、发展历程来看，该制度在新时期有其存在的新的理论依据和实践依据，体现在专利权的公权属性，世界范围内兴起的ADR制度以及当下知识产权竞争中对该制度的现实需求。另一方面，该制度快捷、高效的优势，能够使权利主体在行政权力的干预和调解下快速解决纠纷。因此，该制度有其合理性，也应为进一步适应社会需求做出适当调整。
参考文献：
[1]汤宗舜.专利法解说（修订版）[M].北京：知识产权出 版社，2002.
[2]专利法第二次修改的说明[EB/OL]. http：//www.sipo.gov.cn/zxft/zlfdscxg/bjzl/200804/t20080419_383844.html.
[3]国家知识产权战略纲要. [EB/OL].http：//www.sipo. gov.cn/yw/2008/200806/t20080610_406106.html.
[4]李永明，吕益林.论知识产权之公权性质——对 “知识产权属于私权的补充”[J].民商法学，2004，（9）.
[5]关于专利法第四次修改草案（征求意见稿）的说明[EB/OL]. http：//www.sipo.gov.cn/yw/2012/201208/t20120809_736772.html.
[6]专利行政执法办法（国家知识产权局令第六十号）. [EB/OL].http：//www.gov.cn/flfg/2011-01/13/content_1783921.htm.
[责任编辑：褚永慧]
