我国地方政府治理中的PPP模式发展问题探究
王慧军
[摘要]PPP模式是一种新型的制度创新，不仅仅是项目融资方式，对地方政府来说更是一种治理模式。这种模式着眼于公共服务供给效率的提高，强调多元治理主体参与，PPP模式下政府和社会资本正努力营造一种平等合作、良好互动的关系，政府不再依赖用权力控制社会，社会资本也并非单纯地追求商业利益。在当前我国地方政府治理中，PPP模式已经成为基础设施建设和公共服务供给的主要着力点，PPP模式虽然经过前期试点及后期的推广，但是在运行中仍然面临众多问题，只有不断完善PPP治理体系，才能促进体制机制改革，提升地方政府治理能力。
[关键词]PPP模式;地方政府;社会资本;公共服务;治理体系
[中图分类号]D63-3? ?[文献标识码]A? ?[文章编号]1009-0169（2019）12-0035-05
政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership）模式，简称PPP，是指政府通过公平竞争方式和社会资本建立合作关系，明确风险与利益分担，由社会资本提供公共产品或服务，政府向社会资本支付相应定价，保证社会资本获得合理收益。在政府治理过程中，PPP模式吸纳民间资本，促进投资主体多元化，使政府和社会资本取长补短，合理分配风险，社会资本方充分发挥在相关领域的丰富经验和技术，不断提高服务质量，促使政府和社会资本方达成长期互利合作的伙伴关系[1]。PPP模式强调多元治理主体参与，平衡市场、政府和社会资本之间的关系，提高公共服务的效率，从而保证公共利益的最大化。目前我国PPP模式处于探索时期，推广PPP模式是改革的红利，也有助于提升政府治理能力。
一、 PPP模式下的政府角色转变有助于政府提升治理能力
政府在治理现代化进程中承担着不可推卸的责任，面对经济下行压力，政府为增加公共服务的有效供给和效率、缓解财政困境，从中央到地方都在积极推广政府和社会资本合作，即PPP模式。PPP是一种新型的制度创新，不仅仅是项目融资方式，对政府来说更是一种治理模式。PPP模式本身就是建立在多元主体参与、合作的基础上，政府和社会资本正努力营造一种平等合作，良性互动的关系，PPP模式比传统融资模式费用低廉，在保证工期的同时能够有效提高效率并降低工程造价，平均为政府部门节约约20%费用，为政府减轻财政预算压力[2]。通过PPP模式实现公私合营，使政府从公共基础设施服务的提供者转变为合作者和监管者，加强政府部门的服务与监督职能。PPP模式的大规模推广，促进政府职能转变、创造良好营商环境、激发市场活力、维护社会稳定，是深化行政体制改革、建设服务型政府、有效提升政府治理能力的重要抓手。
PPP模式将市场机制引入到基础设施的投融资领域，具有盘活社会存量资本、吸引社会资本、激发民间投资活力、加快转变政府职能、深化财税体制改革、构建现代财政制度、提升政府治理能力等优点。第一，PPP模式下政府特许私人部门拥有项目所有权或项目经营权进而获取收益权，这就进一步激励私人部门进行管理和技术创新，提高PPP项目建设的运营效率，政府在通过PPP模式提供良好公共服务的同时也在提升自身的治理能力;第二，PPP模式是在政府执行经济社会发展规划、进行良好的市场监管和充分履行公共服务职能的前提下，充分利用社会资本并发挥其较高的管理效率，借助其技术创新动力，减少政府对微观事务的过度干预，提高公共服务的效率与质量[3]，以此提升政府治理能力;第三，政府和社会资本合作模式的实质是政府购买公共服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致[4]，也是提升政府治理能力的题中应有之义。
二、当前地方政府治理中，PPP模式已经成为基础设施建设和公共服务供给的重要着力点
从2013年在全国范围内广泛推广PPP模式至今，我国PPP改革已取得重大进步。PPP现在正处于攻坚克难的“深水区”，PPP作为融资手段，已经成为基础设施建设和公共服务供给的重要着力点。在抓住这个着力点的同时，PPP又同时是加快推动政府职能转变的重要推手，只有不断完善PPP治理体系，才能促进体制机制改革，提升地方政府治理能力。
运用PPP模式的目的首先是要解决地方政府的融资问题。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》即国发〔2014〕43号文提出，“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益”。随后，新《预算法》第35条第4款规定，“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，切断了隶属于政府的融资平台公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道，进一步强化了国发〔2014〕43号文促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营的实质内涵。国发〔2014〕43号文和新《预算法》的实施，地方政府融资平台公司被剥离政府融资职能，在预算管理和债务约束的情况下，传统的地方政府投融资模式难以为继，自然就有动力去寻找新的融资渠道，也迫使地方政府将其思想统一到中央通过推广PPP模式来引导地方寻求基建投资新路径上来。从这个意义上说，推行PPP目的之一就在于规范地方政府举债融资机制，解决地方政府的融资问题，减少地方政府增量债务。
其次是要提高社会基础设施的建设和投资运营效率。2014年财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），这是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法，也是首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见，对PPP模式进行了详细明确的界定，部署了PPP推广事宜。同年财政部和国家发改委分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），从操作模式选择、工作机制、项目操作流程、政策保障等多层次多角度指导PPP项目运作实施，标志着PPP从理论走向实践。2015年4月中共中央政治局召开的会议，对我国经济形势的判断发生了重要变化，首次提出经济下行压力较大，宏观经济政策的重心开始从供给收缩向需求扩张转移，坚定不移以推进供给侧结构性改革为主线实现稳增长、促改革、调结构。在这一形势下，PPP模式开始进入由中央顶层推动的阶段。2015年6月，国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部和中国人民银行六部委发布、经国务院同意的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》开始实施。2015年5月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广PPP模式时明确表示，在公共产品和服务领域，推广PPP模式，是我国经济稳增长、促改革、调结构的重要举措，也是拉动投资增长的有效手段[5]。国务院办公厅转发了《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，等等。为克服PPP落地的瓶颈、提高PPP的项目质量，2015年12月，财政部又发布了《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财金〔2015〕158号），出台示范项目以奖代補政策;同年12月，印发了《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号），规定拟采用PPP模式实施的项目应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价;2016年3月，财政部PPP综合信息平台正式启用，并于4月发布紧急通知，要求相关部门对全国PPP综合信息平台项目库补充第三方中介机构信息，规范咨询服务，改进PPP项目设计;同年12月，国家发展改革委办公厅印发《传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库管理办法（试行）》，亦明确了投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）的建设和使用要求。2016年3月，首只国家级引导基金——中国政府和社会资本合作融资支持基金成立。“财政部2017年11月发布的《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》，要求对民营企业参与的PPP项目要给予倾斜。年报显示，民营企业项目参与率达到近四成”[6]。
上述举措和政策文件的出台表明：在中央强力推动PPP的坚定导向下，以财政部、发展改革委为主的PPP主管机构针对PPP发展过程中遇到的问题在持续不断地进行调整和优化，显然，PPP成为地方政府基础设施建设和公共服务供给的主要着力点。“2018年报显示，当年落地项目1962个，占累计落地项目4691个的41.8%;当年开工项目1078个，占累计开工项目2237个的48.2%。这说明，2014年到2017年各地推出PPP项目在加速落地”[6]。“供给侧改革”是政府提出的重要改革路径，而供给效率的提升也是必然要求，PPP不仅能有效帮助储存着大量基础设施建设和运营项目的地方政府解决融资难题，而且债务问题和政策趋势正在倒逼地方政府向服务型政府转变。PPP帮助地方政府引入社会资本进行公共产品和服务的建造与运营，其核心之一就在于政府和社会资本要直接实现公平有效的风险分担和利益共享。通过引入市场竞争和激励约束机制，无疑会提高公共产品或服务的质量和供给效率，当然，这也是我国现阶段大力推行PPP的目的之一。
最后是促使地方政府的服务归位。改革开放以来，特别是1994年我国实行分税制之后，央地两级政府都将经济活动作为发展的重心，在工作层面上，地方政府的重点放在经营城市上，片面地追求财税收入和基本建设投入的增加。在片面迎合政绩观的情形下，依靠经营土地以及政府融资平台畸形投融资的放大效应，地方政府出现了许多违背市场规律、拍脑袋超常规建设的不合理行为。新《预算法》新规注重绩效，要求“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，并强调涉及财政性资金支付的，均应依法纳入预算，并应经人大审批;以及国发〔2014〕43号文件关闭政府融资平台，无疑均是为了约束地方政府上述的不合理行为。PPP天然要求法治化环境，来保持政府和社会资本等各方稳定的合作预期。大力推进PPP，将地方基础设施等公共服务打包进入特许运营或者企业化运营，显然可将地方政府的权力关进笼子里，促使地方政府从原来经营城市转变为依靠社会资本持久稳定地提供公共服务，促使地方政府的经济活动公开、透明、法治、符合市场规律。
三、优化PPP治理结构，避免其成为地方利益角度下的变相融资工具
近年来我国PPP项目发展迅猛，不仅项目数量急剧上升，而且平均投资额也飞速上涨，给我国经济发展及基础设施建设带来了全面改革。但是，我们同样也要看到，这种变化只是在中央政府所制定的相关规则倒逼地方政府作出的无奈选择，地方政府在追求的PPP政策目标上发生了异化，产生了行政执行偏差[2]。部分地方政府，为了追求各自利益，使PPP项目成为变相融资工具，例如有些省市在PPP项目中存在不同程度的政府固化受益和兜底回购等承诺[7]。
在发展初期，部分地方政府大量发行政府债，使得地方财政压力过大、难以为继，一味依靠出让土地降低自身债务。在此背景下，部门地方政府将PPP政策异化为短期融资和减债的灵药。PPP政策异化为融资工具的主要原因依旧是地方政府短视性和功利性的发展理念和思路所决定的，地方政府为了争取更多的上级政策扶持和资金扶持、转移债务压力，没有将PPP视为转变政府职能、合理扩大利用民间资本的手段，偏离PPP的定位，使政府面临新的债务问题和金融风险。进一步来看，PPP执行偏差出现的根源在于中央政府和地方政府在权责分配问题上存在不对称。地方政府承担实际建设任务，但对比中央政府而言，其拥有的权利和资源与实际工作不相匹配，这就导致了部分地方政府“阳奉阴违”，从自身利益出发进行项目建设，从而背离了中央政府的既定政策目标，使得PPP成为变相融资工具。从另一个角度而言，这也是中央政府在责任下放的同时没有给予地方政府一定的权利和资源，将其过分掌控在自己手中所导致的。
基于上述问题，必须优化PPP治理结构，统筹各有关部门的权力与责任，建立分工协调的PPP监管机构。虽然国务院已经明确由财政部和国家发改委分工负责推进PPP模式，两部委也相继出台大量的政策文件，但是PPP的决策权、执行权和监督权等所有权力划分不明确，我国并没有形成相对稳定、权责分明的管理体系和分工体系。不同政府部门之间存在横向职能交叉问题，这种横向分权现象严重影响政府职能规范化运行。因此，应优化PPP治理结构，协调政府各有关部门之间的权责关系，降低制度性交易成本。建立权责一致的央地关系。中央政府与地方政府之间的横向分权也阻碍PPP模式的推广应用，因此，应合理划分中央与地方政事权，减少职能交叉。一方面，中央要加强对PPP项目的设计、监管，尤其是在跨区域项目方面，对PPP模式推广成效明显的区域给予必要奖励;另一方面，中央政府要因地制宜、因事制宜，给予地方政府一定的自主权，使得地方能够更快更好地发展本地PPP项目。
四、完善PPP风险与利益分担机制，避免PPP的风险与利益分配不均衡
PPP模式的核心就是“风险分担、利益共享”，只有通过合理分配风险与利益，才能形成政府和社会资本良好的合作关系，通过各方优势互补，将风险调整在可控范围内，最大程度地保证利益、降低风险，实现“物有所值”。原则上来讲，PPP项目应当风险分配与收益对等，地方政府在转让出资责任与建设责任的同时，应当让渡部分权利给社会资本方，使社会资本方所承担的风险与利益对等，激发社会资本方的热情，保证其参与PPP项目的热情。但从实际情况而言，由于PPP项目涉及主体众多、项目复杂性较高，一般无法准确进行风险与利益的对等分配。如果政府承担风险过多，就无法降低政府融资风险、解决财政问题;反之，如果社会资本方承担风险过多，无法保证社会资本方的回报，就会形成PPP项目中社会资本方参与率不高的現象，使社会资本方一直处于观望状态，签约率低。在PPP实际推广过程中，部分地方政府仍然抱有“政府吃肉，企业喝汤”的心理，将大部分风险转移给社会资本方，让渡的权利及利益有限，多将无资金来源、低收益性项目打包给社会资本，使得这类PPP成为“鸡肋”，不能达到激励效应，推动PPP项目的发展。PPP模式中合理风险与利益分配应为动态的，在任何项目运作过程中，风险与收益并非一成不变的，应当根据实际情况设置合理的动态风险分配机制。如果因为外界条件的改变，如环境、社会资本方的资质、投融资条件等使PPP合作基础受到严重威胁，那么就要通过动态风险与收益机制进行再次权衡，避免产生更加严重的不良后果。
社会资本参与PPP项目的初衷是实现自身利益，完善PPP模式的风险与利益分担机制，正确处理政府和社会资本的权责关系，确保社会资本获得合理利润，能够提高社会资本参与率，建立政府和社会资本长期合作利益关系，促使政府转变为合作者、监督者。首先，要根据各项目具体内容，按照市场规律调整PPP价格，保证PPP项目“合理利润”区间，既要保证社会资本盈利，又不能暴利;其次，政府和社会资本要合理预测风险，加强风险消除能力。完善PPP风险与利益分担机制，要在以下方面做好相应工作：一是加强对社会资本方的项目监管，对项目整个生命周期内涉及施工、运营多方面调控，降低成本;二是通过权衡PPP项目成本与收益，制定投资回报制度;三是确定承担风险责任主体单位，诸如政府承担失信风险、政治风险等，社会资本承担企业管理风险、运营风险等，如果有双方都不足以控制风险，则由具体项目决定政府和社会资本承担的百分比[8]。
五、地方政府治理中必须进一步健全PPP的法律与政策体系
统一的法律与政策体系是PPP模式有效运行的强力保障，要使PPP发挥应有之义，就需要发挥政府的引导作用，需要政府提供具有前瞻性、包容性的法律与政策保证，完善政府在PPP模式中的职能。目前，我国缺乏统一的PPP最高法律。我国PPP模式的争议解决机制尚不完善，一旦出现争议，没有明确的规范指导予以解决问题，会加大PPP的风险。
完善PPP治理体系，首要是完善PPP法律制度。PPP项目涉及主体众多、操作复杂，且我国至今仍存在PPP法律空白、牵头单位不明确、“九龙治水”等问题，甚至不同政策法规存在冲突，法律保障与政策衔接不健全等。PPP治理并不等同于PPP管理，甚至超越了PPP管理理论，它更多强调政府与社会资本之间的互利互信、平等协商、联合绩效。结合我国实际情况来看，有关PPP法律的建设较为薄弱，因此，必须要加快PPP立法進程，强化顶层设计的统领作用，制定统一健全的法律法规，避免因政策的不确定性产生冲突问题，通过权威、清晰明确、约束力强的制度保障、提高PPP项目的社会资本参与率。同时，通过法律的强制力与规范作用，能够使政府“不越位、不缺位”，加快转变政府职能，提升政府治理能力。
参考文献：
[1]杨俊龙.PPP模式的效应、问题及优化对策研究[J].江淮论坛，2017，（5）：40-46.
[2]崔媛媛.基础设施领域PPP模式推动我国政府职能转变的研究[D].南京大学硕士论文，2017-5.
[3]侯思伊.推动政府和社会资本合作务实高效开展[N].益阳日报，2015-11-13（3）.
[4]政策要闻[N].中国招标，2014-10-14.
[5]李克强主持召开国务院常务会议[DB/OL] .[2015-05-13].http：//www.gov.cn/guowuyuan/2015-05/13/content_2861461.htm.
[6]张雨馨.PPP进入高质量发展新阶段[N].中国财经报，2019-02-14（2）.
[7]5种情况禁用PPP模式，湖南首推PPP和政府购买服务负面清单[DB/OL].[2018-02-26].http：//www.sohu.com/a/224090607_114986.
[8]张松彪.中国农村居家养老服务发展困境及破解路径研究[J].湖南行政学院学报，2018，（12）：78-83.
责任编辑：王玮玮
