大县省直管扩权强县后的必然选择

2022.11.11

四川省是我国改革开放的发祥地。在完成“扩权强县”改革试点后，如何进一步激发四川省县域经济发展能量，已经成为四川省决策层的关注焦点，“省直管”试点成为了必然选择。

党的十八大报告明确提出“有条件的地方探索‘省直管县体制改革”。2013年，四川省发布《关于支持百万人口大县改革发展的政策措施》（川委办[2013]19号），明确提出“选择条件成熟的人口大县开展省直管县试点”。可以说“省直管县”改革是基于对经过30多年快速发展后的中国社会经济现状充分认识战略选择；是依托现代信息技术和管理工程革命的政府改革创新性举措；是基于近期对国际国内政治经济环境及其发展趋势准确预判，和相应的中国经济发展空间再扩展后的地方府际关系的适应性调整；是对“扩权强县”改革的深化。

“省直管县”试点需考虑的因素

目前，四川省理论、实务两界不仅对全省实施“省直管县”改革充满期待，而且对如何实施行政体制上的“省直管县”改革也正在积极谋求共识，努力探索统一的改革构架，可谓时机基本成熟。

为此，我们必须在中央全面深化改革的总体部署下，积极响应中央改革创新的激励，以宏观视野、整体布局、系统思维和把握大局为要旨，首先推出实施“省直管县”改革试点，通过先期小范围成功试点，分批扩展，以期推动四川省社会经济不断向着纵深发展。

我们认为，“省直管县”改革试点县的选择，必须在综合考量市县发展关联程度、县域经济发展程度、发展规划与战略布局、县级政府领导及干部队伍的素质和能力的基础上，坚持好中选优，首批建议省政府选择6-8个100万人口大县和部分社会经济比较发达的县级市先行试点。这对于条件相对欠缺的大县必然会形成较强的激励和示范效应，以促使其通过努力奋进，达到“省直管县”继续深化“扩权强县” 改革试点条件，然后再分批次纳入“省直管县” 改革试点的数量和范围。

认清“省直管县”改革实质

——“省直管县”改革不简单等同于行政层级改革。“省直管县”改革不单是行政隶属关系的简单变更，而更多的是通过政府层级的简化提高政府与市场关系的透明度，并促进政府职能的转变，提升政府行为的有效性，以便更妥善地处理政府与市场、国家与社会关系。

——“省直管县”改革需慎重对待“区划调整”。在“省直管县”改革试点中，省级政府管理幅度扩宽，被认为是影响改革有效性的约束因素之一，为此学政两界多开出“调整行政区划”——增省、扩市、并县的“药方”来破解。诚然，在省直管县背景下，一定程度的区划调整有利于减轻省政府的管理压力，但在行政区划的文化共同体意义远远大于其经济共同体效应的情况下，由调整行政区划而引发的社会成本将是难以估量的。须知省级政府管理效率除与管理幅度有关外，更取决于府际之间权责关系分配的合理性。更何况现代信息技术与信息平台为政府的扁平化管理提供了强有力的支撑，“省直管县”改革试点所带来的省级政府管理幅度有所扩宽的问题不应该成为障碍。因此，“省直管县”改革试点必须慎重对待区划调整问题。

——“省直管县”改革需要顶层设计，而改革成效高低的关键在于地方积极探索。随着地方政府层级的下移，地方政府在政治、法律和政策框架下的活动空间会越来越狭窄。因此，作为一个牵涉面较广且影响深远的系统工程，“省直管县”改革需要顶层设计的突破与指引。若有中央关于“省直管县”改革的科学指导，改革势必少走弯路，可以达到达事半功倍的效果。

但必须明确，“省直管县”改革在上层给予指导框架的同时，更需要基层把控时机、积极探索、因地制宜，把改革落准、落细、落实。四川省的“扩权强县”改革试点采取了分批进行式，并给予了县自主选择改革时机的主动权，处于探索中的“省直管县”改革更不能一哄而上。

——“省直管县”改革权力下放要有节度。就“省直管县”改革试点本质而言，“权力下放”绝非“省直管县”改革的目标，只是实现改革目标的手段，而县域经济发展涉及的政府职能转变、城乡统筹等问题亦不是简单的“放权”就能化解。在“省直管县”改革中，不适当的放权也会伤及改革本身，小则省级统筹能力下降或下层权力监督“真空”，大则挫伤省政府权威，导致地方治理“碎片化”。因此，在“省直管县”改革中，权力下放要有节度，要放收自如，该放则放，不应下放的权力必须由省级牢牢控制。

——“省直管县”试点改革成效评价应审慎。在四川省百万人口大县“省直管县”改革试点中，必须区分“省直管县”改革试点与“省直管县”体制本身的差异性，换言之，少数试点县的短期经验不能代表“省直管县”体制的成功，过于放大成效，不利于“省直管县”体制的修正。三十年前被奉若神灵的“市管县”体制如今“沦落”为学界“口诛笔伐”的对象和实务界诟病并力主改革的对象，其中道理值得深思。因此，我们必须以审慎态度客观评价“省直管县”试点的效果，不宜过高评价，不应过早评价，惟“业业兢兢，勤慎恭肃”以待实践检验。

——“省直管县”改革时间表设定富有弹性。四川省地域广阔，地区差异大，而“省直管县”只适于在条件成熟的地方推行，因此，在“省直管县”改革的“试点—扩面—推行”过程中，不宜设定严格统一的时间表来推进改革，而应采取“弹性时间表”，即“以时间换空间”地渐近增量改革模式。其中，特别是诸如政府职能转型与再造等方面等重大事宜，在“省直管县”改革试点中应该持谨慎态度，不必孤军深入，以免贻误“省直管县”改革最紧迫之要务，须待中央或者省政府通盘考虑后明示而动。

破除改革难题政策建议

——建立地方利益补偿与协调机制。“省直管县”改革是对政府关系的一次重大调整，不仅改变了传统的行政隶属关系，更搅动了地方利益格局的平衡，为保障改革的持续性，不妨建立地方利益“占补平衡”的补偿协调机制。首先，建立针对市级政府的利益补偿机制，要通过合理的制度设计帮助地级市平稳过渡因改革造成的短暂“财力危机”，在政策、项目和资金分配上要适度平衡资源配置，同时要为中心城市保证合理的发展空间；其次，要建立市县政府间利益协调机制，实现错位发展，避免恶性同质竞争，并且以清晰的法律意志刻画新型市、县关系及其权力边界，避免“缺位”“越位”和“错位”。

——以职定权”重构地方权力体系。依据“省直管县”后地方政府治理职能需要，建构地方政府职能机构的设置和权力结构。首先，改革中对于县级政府渴望扩大规模的冲动，一定要坚持“以职能定机构，以机构定编制，以编制定人员”的原则，严格按照县级政府所能承担的职能配备权力和人员，在不违背原则的情况下，可保持一定灵活性。

其次，针对市级政府可能出现的“固守权力”的消极反应，要以“权力分流”的方式进行调剂，如“省直管县”后，地级市的涉县管理和农村事务权力将被削弱，可考虑通过强化城市管理权限的方式平衡权力配置和人员安排。

最后，“省直管县”后，省级政府也需适当强化监督管理、统筹协调等职权，适当增加机构、编制和人员是必要的。此外，司法、人大、政治协商等体制职权也应随之作相应调整。

——理顺条块关系。条块关系是否理顺始终是“省直管县”体制改革必须面对的问题，如何妥善处理垂直管理部门在“省直管县”改革中的定位是核心。首先，要以“省直管县”后的纵向职能分工为基础调整垂直管理机构，重新明确哪些部门适用于垂直管理，哪些应该属地管理，其中，重新审视地税、药监、工商、公安、质监、社保、国土、金融等部门定位十分重要。其次，明确垂直管理部门在“省直管县”改革中的定位，建立县级政府适时申请获取垂直管理部门权限的法律程序与渠道，畅通条块职能有机衔接的运行机制。

——构建全面整合的权力制衡机制。“省直管县”可能使权力监督体系面临失衡的风险，因此，必须建构新的全面整合的权力制衡机制。具体的，可考虑打破行政区划限制，设置大区域监察小组；强化同级人大对政府的监督权力；减少行政因素对司法的干扰；激活政协机构的民主监督作用；积极培育民间监督力量，搭建公民监督平台；充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。

“省直管县”改革试点配套措施

——政府职能必须扎实推进。当前区域经济发展过程中行政区对经济区的扭曲，其本质是政府职能未适应市场机制下资源配置规律的外在表现，因此在“省直管县”改革中，政府必须适应控制导向向服务导向的转变、政府本位向市场本位的转变、单一治理向整合治理的转变、人治到法治的转变等过程。

——必须彻底理顺省级以下“财权”与“事权”的关系。须严格按照“一级政府、一级事权、一级财权”的基本原则，建立一种“以事权定财权”的全政府间财权与事权相匹配的履职机制。

——必须推进省以下分税制改革。“省直管县”改革目标的实现一定程度上有赖于分税制改革的配合，而“省直管县”改革恰为分税制改革提供了一个契机和平台，改革的目标是优化税收层级，变四级为三级，以此避免市县之间爆发税收资源“争夺战”。

——妥善处理试点县战略发展规划与市、省发展规划的关系。被确定为 “省直管县”改革试点县后，势必需要对其原发展规划进行调整。这种调整应该是既要突出试点县的特殊性，又要保持其与省、市战略发展规划的调整一致，要避免不同层次间在发展规划方面的冲突与内耗。因此，试点县的发展规划进行调整应该是在省、市的指导下进行，以确保区域资源配置优化和区域经济的协调发展。

——调整干部交流机制。为了“省直管县”改革试点的顺利实施，需要在干部交流机制方面实施一定的调整：一是拓展省厅局与“试点县”上挂、下派规模与干部级别，以便省与试点县间工作的顺利对接及强化省对试点县的工作指导；二是适度扩展省、市间的上挂、下派规模，强化市对“省直管县”改革试点支持与配合；三是扩展省、市与试点县间的领导干部交流，充实和强化试点县主要领导干部力量。

“省直管县”改革试点是一项涉及面广、牵涉利益复杂、影响深远的系统工程，需要决策者“大胆设想、小心求证、精心设计、勇于担当”。试点必须把握的要点应该是：清晰划分事权、财权和人事权边界，明确权责清单，全面实现省县对接；加强对改革试点县的工作指导，协调解决具体困难和问题，尽快理顺“省直管县”的运行机制；在“省直管县”改革试点中成立专门工作组，定期实地调研，听取汇报，“省直管县”改革试点工作领导小组定期召开“省直管县”改革专题会议，总结改革试点各环节经验和问题，系统评估改革试点绩效；建立完整的信息流通与反馈机制，以便及时调整政策、合理修正偏差，完善配套制度，进而优化省直管县实施方案，促进“省直管县”改革有序、高效运行。