以国家公园体制建设推进三江源长效化保护研究
严勇 刘雅君
摘要：国家公园体制是当前世界公认的一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的保护和管理模式，是我国探索用制度保护生态环境的新实践。三江源地区是长江、黄河、澜沧江的发源地，是我国重要生态安全功能区，同时也面临着较为滞后的经济社会发展困境。当前三江源国家公园体制试点已经在试点区域内探索解决了多头管理、监管碎片化的体制弊端，筑牢了用制度保护三江源的坚实屏障，但还未形成能够有效涵盖整个三江源地区的自然保护体系，加之三江流域上下游共建共享机制不健全，三江源生态保护形势依然严峻。以国家公园体制建设为契机，形成以国家公园为主的自然保护地体系，健全上下游流域生态补偿、生态共治、产业发展协同机制有利于三江源长效化保护。
关键词：国家公园体制;三江源;自然保护地;长效化保护
三江流域是我国重要的生态屏障，维系着流域上下游的生态安全与经济发展命脉，哺育着中华民族，孕育了中华文明。三江源地区生态地位极为突出，但是人口稀少，经济社会发展落后。三江源生态保护是我国流域生态屏障的第一道防线，维系着我国水源安全，是全球生物多样性热点区域之一，拥有极大的生态系统服务价值，在生物多样性保护、气候监测与调节等方面发挥着不可替代的作用。当前三江源的生态系统退化趋势虽然得到初步遏制，但还未发生根本性扭转，三江源生态保护形势依然严峻。[1]用制度保护生态环境是实现自然保护地长效化保护的有益探索。
一、国家公园体制建设是三江源头生态保护的根本保障
美国黄石国家公园是世界第一个国家公园。从1872年至今，随着人类对自然规律认知的不断深化，国家公园的内涵、管理体制、监测技术不断革新，成为世界公认的一种行之有效的保护地管理模式。例如，从单一的“国家公园”概念衍生出“国家公园和保护区体系”“世界遗产”等相关概念;[2-3]从视觉景观保护转变为生物多样性保护，同时考虑人的需要。[4]IUCN（世界自然保护联盟）对国家公园内涵的界定成为各国建立自然保护地的重要遵循和经验借鉴。通过合理制度设计，从而完善当前自然保护地管理体制，促进资源合理利用与科学保护良性互动，才能从根本上保护生态环境。2013年，党的十八届三中全会关于对全面深化改革若干重大问题研究决定中明确提出建立国家体制。这是新时期我国改革创新用制度保护生态环境的重大举措，是建立生态文明制度体系的重要内容，有助于自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设。我国建立国家公园体制是在自然保护地土地资源权属不明晰、多头管理、社会公益属性和公共管理职责不够明确、保护管理效能不高、盲目建设和过度开发现象等长期根植于自然保护地管理中的问题基础上推进的，通过体制试点探索打破长期以来自然保护地多头交叉管理模式弊端，理顺管理体制机制，有效发挥市场和社会力量参与国家公园建设的积极性和主动性，引领推动自然保护地管理体制改革，形成人与自然和谐共生新模式。
2016年，中办国办正式印发《中国三江源国家公园体制试点方案》，试点区域12.31万平方公里，通过创新体制机制筑牢国家重要生态安全屏障，切实保护三江源水源安全和高原生态系统的原真性、完整性，为全国生态文明体制改革探索地方经验、提供示范，将三江源建成青藏高原生态保护修复示范区，共建共享、人与自然和谐共生的先行区，青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。一是深化管理体制改革。建立统一行使所有权人职责的管理体制，进行自然资源统一管理和执法，改变了多头、交叉管理局面，解决了执法监管碎片化问题，理顺了自然资源所有权和行政管理权关系;二是制度建设。编制《三江源国家公园总体规划》以及生态保护、社区发展与基础设施等五个专项规划制度体系。编制三江源国家公园技术标准体系，建立健全三江源国家公园标准规范体系。编制了《三江源国家公园条例》及特许经营、社会捐赠、野生动物伤害补偿、功能分区管控、草原承包经营权流转等管理办法，建立健全了三江源国家公园法律法规体系。三江源国家公园管理制度体系的建立，有效解决了试点区域内不同功能区土地利用的矛盾、草场生态保护与畜牧业发展的矛盾、野生动物保护与畜牧伤亡的矛盾、各职能部门管理与执法的矛盾、社区保护路径转变的矛盾、市场社会多元参与共建共享的矛盾。这些制度体系是推进三江源长效化保护的根本保障。
二、以国家公园体制建设推进三江源长效化保护的主要问题
（一）三江源地区自然保护地体系还未完全确立
当前，我国自然保护地体系是以自然保护区为主，兼具风景名胜区、地质公园、森林公园、文化公园等多类型自然保护地。这类自然保护地是在过去资源抢救性保护理念下由各职能部门基于单一生态要素保护设置并主导管理，因此形成多种自然保护地法律法规和技术标准体系，不利于管理或执法，保护地“孤岛效应”趋于严重，生物多样性保护成效下降。三江源地区包括三江源国家级自然保护区、可可西里自然遗产地、麦秀国家森林公园、地质公园、水产种质资源保护区等九类保护地，面积达20.7万平方公里，占青海省国土面积的28.8%，占三江源地区的52.4%（包括交叉重叠面积）。三江源不同类型的保护地之间缺乏有机联系，没有形成科学、系统自然保护地体系，造成同一区域建立多个不同类型的自然保护地，各类保护地存在空间交叉重叠现象，对保护对象和保护地的主体功能定位不够清晰。[5]各类自然保护地建设管理缺乏科学完整的技术规范体系，保护对象、目标和要求还没有科学区分标准，保护等级不一、功能区划冲突。探索以三江源国家公园体制试点为主，逐步扩大试点范围或者优化整合各类自然保护地，理顺保护对象、目标，形成科学、系统的三江源自然保护地体系是实现三江源长效化保护的有力措施。
（二）三江流域上中下游生态共建共享机制不健全
三江流域是我国重要的生态屏障和经济地带，是一个生命共同体。推进三江全流域生态共建共享是三江流域高质量发展的基础，也是实现三江源长效化保护的重要手段。流域生态共建共享是通过上下游间和流域内涉及的所有行政区间的协商与合作，以全流域社会经济可持续发展和生态环境良性循环为目标，制定全流域生态环境保护和建设总体目标、各类分项指标、主要工程措施和非工程措施以及实施规划所需的投入，定量分析各区域和特定市场主体所获收益，并按照收益比例分担生态保护成本，最终达到生态共建、资源共享、经济共赢的目标。[6]三江源人口密度极小，工业化和城市化水平低，经济社会发展落后，但承担着主要的生态保护和治理成本，在气候变化的大背景下，三江源生态保护不稳定因素增多，加大了治理难度。三江源作为重要生态功能区，生态价值极大，生态服务功能突出，以水资源产出和碳匯功能为主的服务价值形成的市场潜力远超其他产业产出。三江流域生态共建共享机制的缺失，造成三江源生态资源和其他生产要素无法平等参与市场资源配置，生态价值很难转化为经济价值，经济发展与生态保护很难兼顾。
三、以国家公园体制建设推进三江源长效化保护的对策
（一）建立三江源国家公园为主的自然保护地体系
国家公园与一般的自然保护地相比，自然景观最独特、生物多样性最富集，生态过程更完整、管理层级更高、保护更严格，具有全球价值，国民认同度高，在自然保护地体系中占有主导地位。三江源的长效化保护需要以三江源国家公园体制试点区域为基准，以三江源国家公园制度体系为参考标准，逐步扩大试点范围，将其他类型自然保护地进行功能优化和重组，形成能涵盖整个三江源地区的自然保护地体系，这是实现三江源长效化保护的重要保障。一是基于三江源国家公园为参考标准，按照保护对象、目的及生态价值，科学界定三江源各类保护地内涵并形成不同保护级别;二是将试点区域内的自然保护地类型归并到三江源国家公园，进行功能重组和优化组合;三是基于三江源国家公园体制，融合并统一三江源地区各类保护地标准体系，打破保护地的“孤岛效应”，使各保护地优化分区管控措施，创新自然资源使用制度，使各产权主体能够共建保护地、共享资源收益，真正形成人与自然和谐共生。
（二）建立三江流域上下游联动生态共建共享机制
在气候变化大背景下，三江源生态保护受到严峻考验，由于三江源地區落后的经济发展水平不足以支撑三江源长效化保护，因此，建立三江流域上下游联动共建共享机制既是现实的需要，也是支撑三江源地区可持续发展的重要基础，有助于三江源经济发展转型，从而实现源头主动、流域联动，在生态环境共治中协同发展，以生态建设、生态保护和绿色发展为核心，建立整个流域统一管理、统一发展、统一协调的生态共治模式。[7]一是探索建立流域横向生态补偿机制。三江源生态资源外溢性突出，形成以流域水资源使用和碳排放权交易制度为主的补偿对象，可协商选择资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式，借助金融手段，如，信贷支持、PPP、绿色产业基金、绿色保险等对三江源生态保护提供支持。构建更加合理多元的财政转移支付体系，从生态产品和生态服务的公共物品属性看，多元财政转移支付方式是必要的，不同类型的公共物品应由不同层级政府主体提供，这是财政转移支付的重要依据。在三江流域各省区推动建立多元化的财政转移支付体系，发挥地方创新精神和积极性，形成中央政府与地方政府、各级地方政府间更清晰的权责体系;二是建立流域综合治理机制。流域是典型的山水林田湖草有机生命体，在流域综合治理过程中，流域管理体制是治理取得实效的重要制度保障。打破“九龙治水”，加强各职能部门协商合作，充分发挥市场机制，提升全流域资源治理水平，提高流域生态承载能力;三是建立流域产业发展协同机制。三江源主要以特色生态农产品种养和初级加工为主，产业基础薄弱且精深加工不足，商品附加值不高，企业抗风险能力弱。通过建立流域产业发展协同机制，能够发挥流域上中下游产业优势，提升产品供给能力和质量，增强企业抗风险能力，增加三江源地区牧民收入水平。
注释：
[1]曾立青.三江源区水土流失预防保护工程成效[J].中国水土保持，2016（10）：5-7。
[2]魏少燕.国家森林公园的资源评价与开发规划研究——以朱雀国家森林公园为例[D].长安大学，2008。
[3]唐芳林.中国国家公园建设的理论与实践研究[D].南京林业大学，2010。
[4]杨锐.试论世界国家公园运动的发展趋势[J].中国园林，2003（7）。
[5]何跃君.关于三江源国家公园体制试点的做法、问题和建议[J].中国生态文明，2016（06）：74-79。
[6]石婷.流域生态共建共享机制必要性探讨[C].全国环境资源法学研讨会，2009。
[7]马洪波.扎实推进三江源国家公园体制试点建设[N].光明日报，2018。
（作者单位：中共青海省委党校）
