晚清财政变革与国计民生
摘要：晚清财政制度改革没有完全按照设定的方案进行，在初始阶段已经存在缺陷。财政变革遇到的窒碍与阻力，不但来自上层，也与晚清时期官心、民心涣散，改革缺乏必要的社会基础和地方大员的有力支持有关。财政变革是为了挽救日益严重的财政危机，以“国计”为出发点，以加征杂税、杂捐为手段，虽在一定程度上有济于“国计”，却有碍于“民生”。过分的搜刮，导致民不聊生，出现抗捐抗税的“民变”。
关键词：晚清；财政变革；阻力；国计民生；民变
中图分类号：K252 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）02-0108-06
晚清面临“亘古未有”之变局，向来为史学界研究的重要时段之一。但检视前此学者的研究，正如罗志田所言，“研究更多集中在‘革命党方面”，或更多的注意“革命派”、“保皇派”和“立宪派”之争①。实际上，在晚清的变局中，财政变革是重点和焦点之一，所谓“今日图富图强，不外财政、军政”②。研究财政史的学者，虽然对晚清的财政变革多有关注，但大多集中在制度层面，并且有较高的评价③。本文转换视角，主要探讨晚清财政变革遇到的窒碍、阻力以及财政变革对国计民生的影响。
一、财政近代化的艰难起航：窒碍与阻力
晚清财政变革遇到的窒碍与阻力，主要表现为如下三端：
首先，在财政行政组织的改革方面，中央财政制度的改革，并没有遵循考察东西洋各国大臣提出的方策办理，而是经历了曲折。时人认为，“国家之安危，视于政治，政治之枢纽，必在中央”④。中央官制的改革是重要的一环。光绪三十一年底，各大臣奉命分赴东西洋各国“考察政治”⑤，回国后，光绪三十二年七月初七日，出使各国考察大臣礼部尚书戴鸿慈与同为考察大臣的闽浙总督端方联衔上奏，“中国今日欲加改革”，必须注意几个方面：“一曰宜仿责任内阁之制，以求中央行政之统一也”。“二曰宜定中央与地方之权限，使一国机关运动灵通也”。“三曰内外各重要衙门皆宜设辅佐官，而中央各部主任官之事权尤当归一也”。“四曰中央各官宜酌增减裁撤归并也”，等等。其中有请改户部为财政部的要求：“户部掌财务行政，为旧制，……以‘户名其部者，盖缘旧日财政以户田为其专务。今征诸各国所掌，则自国税、关税以至货币、国债、银行，其事甚繁，户田一端，实不足以尽之。臣等以为，宜因户部之旧，更其名曰财政部，而以前所设之财政处并入焉。是为第二部（第一部为内政部）”。并且，明确了“中央政府官制”由内阁以及内政部、财政部、外务部、军部、法部、学部、商部、吏部、会计检察院、行政审判院等部院组成。并且认为，东西各国普遍设立的会计检察院，职能重要，“中国户部徒掌本部收支，而各部岁计出入之当否，户部无从过问。各省奏销，则凡外销一项，亦皆无从稽核。是全国财政无一监督之机构也”⑥。随后，戴鸿慈、端方又提出在中央设立编制局，“派王公及内外重臣入局，讨论选择员司，将古今中外官制之利弊详加调查”，从而确定机构和编制⑦。据《申报》记载：“北京专电云，连日王大臣会议官制改户部为财政部，至工部则决议裁撤，故户、工两部堂司各员，自初十日起均不到署，迄今已有七天”⑧。经过连续的讨论，“议裁并部院，现已议定共分十部：（一）内务部，（二）外务部，（三）学部，（四）农工商部，（五）财政部，（六）理藩部，（七）交通部，（八）海军部，（九）陆军部，（十）司法部”⑨。似乎户部改为财政部，已成定局，但到九月，庆亲王奕劻等奏定中央各衙门官制，“九月二十日，钦奉皇太后懿旨：户部着改为度支部，以财政处并入”⑩。这一细节，《清德宗实录》、《光绪朝东华录》等官书缺记。“财政部”的改易，因光绪帝被囚瀛台，而不幸夭折。从中可以体味出，慈禧等将“财政部”弃之不用，而改用传统社会自古有之的“度支”，在形式上有遵祖宗之法的色彩，即使改革，也要守旧制。但对新提出的设立会计检察院和编制局等，则置之不理。所以在实际上，新成立的度支部没有能够改变此前“名为户部，但司出纳之事，并无统计之权”的状况，正如光绪三十四年会议政务处的奏折所称：“度支部为全国财政总汇之区，宜乎内而各衙门，外而各直省，所有出入款目无不周知矣。而今竟不然，各衙门经费往往自筹自用，部中多不与闻；各直省款项，内销则报部尽属虚文，外销则部中无从查考。局势涣散，情意暌隔，此不通之弊也”{11}。这正说明中央财政制度变革的受挫。
在地方财政行政组织上，上揭戴鸿慈等的奏折认为，除“督抚仍现制”外，另设民政司、执法司、财务司、提学司、巡警司、军政司等司。其中的财务司，“列专官，全尽理财之政，而撤各省善后局以入之”。慈禧等也没有按照考察大臣设定的地方官制设财务司等进行。
本来，以中央、行省、地方三级行政体系而言，行省的布政使司（藩司）在财政管理上是一个关键的环节。但地方督抚以善后之名，自行设立各种财政局所，如善后局、军需局、筹款局等等，这些财政局所，直接听命于督抚，各省藩司无从过问，中央政府亦鞭长莫及。而且，各省各自为政，财政机构无法统一，“各局林立，限制毫无”{12}。如奉天，先有粮饷处、税务总局的设置，“各衙门畛域既分，莫相统摄。考查稽核，无自而施，胥吏因缘为奸。……名为财务总汇之区，实则限于总督之一部”，不得已，“归并改为财政总局，举凡全省财政，向日分隶各处，此统归该总局管理”{13}。又如江苏江宁，据《江苏宁属财政说明书》记载，宣统二年设立“江南财政公所”，该所“从前系就江南筹防、金陵支应、江南筹款等局归并，改设财政局，现于宣统二年七月改设财政公所，归藩司统一财权，所有收款即系向解各局之项，照案拨解，该公所经收”{14}。也就是说，江宁的财政机构在纷乱的基础上，先归并为“江南财政局”，再改设“江南财政公所”。地方财政机构设置和改易的混乱，既与地方筹款有关，也与晚清地方督抚专权、财权下移相关联。
其次，官心、民心涣散，于改革不闻不问，甚至交相诋毁。如《申报》所载《论中国今日之内情外势》所言：“今日之人心，愈趋愈下，大有不可收拾之势”。“于朝廷改革庶政，筹备立宪之推行，辄少见多怪，群相诧异，罔知命意之所在。而于地方热心公益者，如振兴教育，创办实业等，亦妄加诋议，斥为多事”。而且，官场、士绅、学界、商界、军界以及新设立之咨议局均不堪。官吏，“惟在升官发财，求其尽心职守，碌碌无过者，已属不可多得。至于矢志清廉，立事勤奋，确存为国为民之念者，上自大吏，下逮微员，能有几何”。地方士绅，“地方公事，颠倒黑白。地方公产，任意侵蚀”。学界，“课程管理步趋东西，与我国社会家庭之能否兼容，是否有益？均不遑过问”。商人，“凡驻足商场者，大半系不学无术之徒，经营谬误，手段恶劣，非特不能与外商竞争，扩利权于海外，甚至国内贸易，亦着着失败，大有江河日下之势。而其致病之原，惟在无远大之念，贪目前之利而已。且同室操戈，互相残贼”。军界，“军人为捍卫国家之干城，必人人有必死之心，方為合格。而我国之军人则异是，惟视入伍为谋生之途耳。……兵士以安身糊口为念，军官以求名谋利为怀”。咨议局，“各省咨议局议员，为人民之代表，身价何等尊重，乃开会未久，而其种种心地龌龊，措施乖谬之现象，已层见迭出，不胜缕指。咨议局为我国实行宪政之萌芽，倘主持其事者，仍不能精白乃心，一秉至公，则我国之前途，尤不可问”{15}。也正如光绪三十二年上谕所言：“上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国”{16}。更有论者认为，是时已经进入“无廉耻之世”，官绅“狼狈为奸”，官民“狗苟蝇营”，不问国计，无心改革，人格卑下，“如此人格，其合立宪之国民乎”？{17} 可以说是一派末世景象，使改革失去了基础和动力。
其三，晚清财权的下移，直接导致了中央政府威权的丧失，地方督抚对中央的有关政令执行不力。太平天国起事以后，清政府出现了严重的财政危机，为了渡过危机，清廷赋予地方督抚和统兵将帅以筹措经费之权，由此开启了财权下移的历史进程。财权下移地方，是晚清财政的一个显著特点。财权的下移，削弱了中央政府对整个国家的统治力。一方面，各项杂税、杂捐多由各省自行开办，缺乏统筹规划，以致税目名称各异、税率各异、征税方式各异{18}。中央财政管理机构户部名义上维持着对全国财政的管理，事实上仅有稽核之虚权，由于地方财政全由各地督抚掌控，各省藩司管理地方财政的职能为各地自设之种种财政局所取代，财政收入的具体情况中央无从了解，省以下之财政亦存在各自为政的状况，并未完全掌握于督抚手中。另一方面，晚清财政管理在旧有规制被打破以后，陷入混乱和无序之中。用以控制各省财政收支的奏销制度，在晚清成为一种公开的应付，各省的财政收入并不如实上报，财政支出也非款款上报，各地大多自行设置外销款项，自收自支。正所谓“财政至今日紊乱极矣。收支浮滥，视若故常，下既不报，上亦不究。一省之财政，淆伸缩操纵之权，封疆不得而主之。外销闲款，向不奏咨，入既无额，出亦无经。各省之财政，淆盈虚调剂之权，中央不得而主之”。导致了“无财无政”的局面{19}。在此情况下，中央户部（度支部）无从掌握全国实际的财政收入和财政支出，也就无法对财政实行有效的管理，有关政令，也难以贯彻执行。正如时人所指出的那样：“疆臣持其短长，直以不能遵办相复，或则阳奉阴違，名实不副，部臣亦无可如何”{20}。中央“出一策”，地方“则以筹款无着而中止”，地方“办一事，则以经费过巨而缩小。因陋就简，挖肉补疮，但以敷衍目前而已”。其他“如议改官制”，“一则曰财力竭蹶，再则曰经费太巨，三则曰安有余力筹款等语。是虽有良策美意，不过以‘无钱二字即可搪塞一切。……故日日言变法，而不振兴如故，日日言改良，而其腐败又如故”{21}。
为了改变上述状况，光绪三十二年，浙江道监察御史王步瀛认为，“改良政治，必先统一事权”{22}。光绪三十四年，福建道监察御史赵炳麟上《统一财权，整理国政》奏折，随后出台了《清理财政章程》等一系列规章，内容涉及到“清理财政以统一财权”的各个方面，标志着从上到下、从中央到地方，全面清厘财政的展开，并昭示着采行新的预决算制度的肇始{23}。本来，“预算、决算，整齐天下之财政，为治国第一要着”{24}。即使在“治国第一要着”的预算过程中，各省与度支部的主张并不相同，特别是涉及到各省岁入、岁出的安排，在各省造册上报的省预算中，体现出保护地方利益、推诿抵制的倾向。如河南巡抚宝棻奏称：“自宣统二年起预算次年出入款项，编造清册，于二月内送清理财政局，由局汇编全省预算报告册，……陆续分造总、散表册，详请奏咨前来。臣逐加查核，自总至散，条分缕析，纲要则附以凡例，解释则载入说明。办理实已不遗余力。惟按照目前情形考之部定章程，尚有不能据实声明者：豫省财政，从前本属有余，近年入款止此，用款日增，已不免岁有短绌。……凡此为难实情，当部臣所曲谅”{25}。其他各省的情况大致如此。尽管“按诸地方情形，则实有不能一律者，亦非尽疆臣跋扈因循之咎”{26}，但“疆臣跋扈因循”，也有相当的成分，这也正是在晚清实施预算的过程中，反复驳查，导致预算难以按期进行的主要原因。
二、挽救财政危机的两难兼顾：国计与民生
晚清的财政变革，特别是清季十年的变革，名义上是在立宪的基调下进行，但实质上是为了解决或摆脱日益严重的财政危机。
晚清财政危机最突出的表现是财政收支的不平衡和入不敷出的加剧。从总体上看，在第一次鸦片战争爆发之后，清廷的财政已经出现入不敷出，太平天国起事之后，财政日益困窘，即如咸丰二年上谕所称：“国家经费有常，自道光二十年以后即已日形短绌，近复军兴三载，糜饷已至二千九百六十三万余两，部库之款原以各省为来源，乃地丁多不足额，税课竟存虚名”{27}。甲午战争以后，战争军费与战后赔款剧增，财政收支的缺口更为巨大。甲午战争成为晚清财政危机加重的一个重要转折点。正如罗玉东早已指出的：“自光绪元年至二十年之间，我国财政虽已呈现东补西缀的窘状，但尚能自给。甲午之战后，则每年皆入不敷出，不借洋款，几至不能度日”{28}。据赫德的调查统计，光绪二十五年，财政岁入为8820万两，岁出为10112万两，财政赤字接近1300万两{29}。至光绪二十九年，财政岁入为10492万两，岁出为13492万两，赤字达3000万两{30}，越来越陷入更为严重的财政危机之中。
如果把清代财政放在一个较长的时段考察，可以发现，清代的财政收入在晚清有一个爆发性的增长，即使在“康乾盛世”期间，岁入也一直徘徊在4000万两左右，光绪中期以后，岁入倍增，达到8000万两以上，光绪末年，更达到2.34亿两以上{31}。
晚清财政岁入的剧增，非但没有使“国计”有济，反而岁出也剧增，财政赤字日益扩大。其所以如此，究其根本原因，是由于当时各项支出的增加，即所谓：“自咸丰同治以来，粤匪乱起，海疆滋事，中外用项日增月益”，“一岁所入不足供一岁之出”{32}。新增支出主要是军费支出、外债支出和赔款支出{33}。据记载，甲午以后，清廷为偿付赔款接连举借巨额外债，光绪二十五年，筹还外债的支出达2300万两，占总岁出10100万两的22.8%。庚子以后，外债、赔款支出继续扩大，光绪二十八年，已在4700万两以上，在整个财政支出中的比重已超过30%{34}。巨额的赔款支出或转借外债，不仅是列强对中国掠夺和控制程度的再次加深，而且依据《马关条约》、《辛丑条约》规定，款额要在各主要税种中分期摊还、抵付。这样，一方面是分期摊还、抵付，使财政支出变态膨胀，另一方面又竭力搜刮，使财政收入也变态膨胀。或许正是在这个意义上，前揭罗玉东《光绪朝补救财政之方策》才说，清朝国势之衰落，即自此时期始，而清朝财政之败坏，亦自此时期始。
当然，我们也注意到，晚清的军费支出，不管是其对内用于镇压人民起义或平定叛乱，还是对外防边御侮，都是为了维护专制统治。但购置洋枪、洋炮，兴办军事企业等，在支出政策导向上具有“自强”的意味。另外，晚清的实业支出，如铁路建设支出、电报事业支出、轮船航运业支出、矿业支出等，公共事业支出，如教育支出、巡警支出、卫生支出等，也占有一定的比重，属于新的支出项目，具有“近代化”的色彩，有利于社会的发展。
任何一个政权都需要通过税收等手段获取财政收入，以维持国家机器的运转。晚清财政收入的劇增，正是由于财政支出变态性膨胀的结果。由此导致了国家理财模式的转换，即由传统的正常时期的“量入为出”，转向非常时期的“量出制入”。不同的理财模式都有其优长，不能简单的判断何种理财模式更有利于国计民生，但问题在于，晚清应对财政危机的“量出制入”，始终是头痛医头、脚痛医脚，想法设法加紧搜刮的“开源”，实际上是对经济发展“母财”的赤裸裸地掠夺以及民众生活资源的敲骨吸髓。其“节流”中对于官员俸薪、公费的裁减以及胥吏工食的极度压缩，又增加了杂捐杂税的开办和加征，必然是以“搜刮”为特质的，间接增加了民众的负担。
晚清在筹饷筹款、摊派赔款、开办“新政”的名义下，财政权逐渐下落到地方督抚的手上。一批由督抚直接控制的财政管理新机构取代了以往听命于中央政府掌管一省财政的布政使司。税征制度因筹款权的赋予，使地方得以有合理的借口开征各种捐税，换句话说，中央默许地方就地筹款，在客观上赋予了地方官员对杂税、杂捐的开办权，从而为名目繁多的杂税、杂捐开启了大门，国家传统税收外的各种捐税逐渐取得了合法地位，晚清税制因此发生了重大变化。各省除了增加盐课盐厘、田赋丁漕、契税、当税、牙税等传统赋税以外，新增了许多与民众息息相关的杂税、杂捐，如洋药税、土药税、斗税、棉花税、油税、炭税、窑税、锅税、驴税、牛税、马税、猪税、羊税、鱼税、鱼苗税、鱼油税、鱼卤税、盐渔税、葡棉税、房租税、苇湖税、木料税、房捐、铺捐、畜捐、车捐、船捐、串捐、布捐、鱼捐、戏捐、妓捐、码头捐、河工捐、塘工捐等等。大多数杂捐、杂税是面对乡村征收，对贫苦农民的压榨尤其剧烈。亦有相当税种面对城镇征收，如北京，“庚子事变后，又增加了屠宰、乐户、妓女、铺捐、车捐、戏捐、烟酒、弹压等八种捐税。多由新设的工巡局征收”{35}。对城镇居民的影响也不可小视。
各种杂税、杂捐不但名目繁多，而且名目混乱。之所以各种税捐多无定章，是由于“各地方创办征收，设立名目册报之时，各不相谋，以致名目纷歧，不能统一”{36}。总体观之，各类杂税“种类既无一定范围，税率亦无一定数目，地方官得以意为设置，征收之数亦可随意高下”。各类杂捐，“征收无统一机关。房、铺、戏、妓、车船等捐，有由工巡捐局抽收者，有由巡警局抽收者。船捐有由钞关抽收者，有由州县自行设局抽收者，……其他茶捐，则由厘捐局抽收，渔捐则由渔业公司抽收。既不统一，又耗经费”{37}。由于此种混乱，给地方官员的乱征乱派，多征多收，中饱私囊，提供了契机，河南巡抚宝棻奏折所言长葛县的情况具有代表性：“原长葛县知县江湘到任以来，横征暴敛，如税契原系八分，加到十二分六厘。上号费每次原系五十文，加到一百文。粮票费每纸原系三文，加到八文。呈词费每次原系一百五十文，加至三百文。戏捐每台原系二千四百文，加到三千四百文。陈公祠公产及陉山书院每亩课租原系六百文，加至九百文。酒捐每家每月原系三百五十文，加至八百文，并缴酒百斤。烟税每家每月原系一千六百文，加到二千四百文，并缴烟三百斤。十二保之产行，每月每保捐钱四十千文。层层剥削，外托举办新政之名，其实尽饱私曩。典史杨梦鲜，终日在署狎妓赌牌，同恶相济，从中分肥，民力已不堪矣”。{38} 由此导致了长葛县的抗捐抗税民变。这种由横征暴敛导致的民变，在晚清，特别是清季十年，并不是个案，仅《辛亥革命前十年间民变档案史料》汇集的档案史料，“民变”就有483例，其中超过一半的案例，直接涉及抗捐抗税{39}。
晚清的抗捐抗税民变已经意味着“苛捐杂税”之下人民生活的特别困苦，相关史料的描述俯拾即是，如广西，“兵燹之余，十室九空。近来各属所办新政，皆竭人民之脂膏为之者也”{40}。“民皆菜色，每年秋后家无斗粟，……哀鸿塞途，饿殍盈途”{41}。即使在清朝“龙兴之地”的奉天，亦是如此：“近年因筹办新政，应用经费超越前数者，奚啻数倍，不得不就本省所出，以谋本省所入。于是改旧行之税率而酌量增加，辟新有之税源而谋筹收入，分别创办，……国内各税，几已竭泽而渔，未便再行加重负担。纵使多方罗掘，恐亦成数难期，仰屋兴嗟，计臣将穷于技矣”。因此特别担心，“仅谋收入，不顾民艰，则民力一匮，财源亦竭，是不可不虑者也”。并且建议：“善言理财者，际此时代，必筹、养兼施，方足与国家经济之原旨相合”{42}。在《甘肃财政说明书》中，也有类似的说词：“夫借债也，加税也，搜括也，裁并也，皆筹款之技也，非财政也。财政者，以财行政，即以政生财”{43}。这种现象无疑是严重的，有识之士的建言，也为当道者敲响了警钟。
三、结语
综合上述可以看出，晚清的财政变革中遇到了种种窒碍和阻力。制度变革是财政变革最为重要的一环，“财政者，以财行政，即以政生财”，时人已经有清醒的认识，为此，专门派出使团，考察各国政治，形成《欧美政治要义》报告书以及数量繁多的奏折和方策，但由于戊戌变法的失败以及清廷的保守心态，中央财政制度和地方财政机构的改革并没有完全按照设定的方案进行，财政制度变革在初始阶段即已存在缺陷，同时也由于晚清官心、民心涣散，改革缺乏必要的社会基础和地方大员的有力支持。因此，晚清的财政变革是有限度的。另一方面，晚清财政变革是为了挽救日益严重的财政危机，以“国计”为出发点，以筹措经费为目的，在当时没有新的财源的前提下，在加征杂税、杂捐之外，难有其他办法。这种加征与摊派，是以搜刮为特质的，虽然一时有济于“国计”，却有碍于“民生”。从法理上讲，“凡民必有所受，乃有所供，所受者教养，所供者赋役，此而不紊，乃谓之治”{44}。人民纳税或者尽其所能支持国家财政渡过危机，是公民应尽的义务，但过分的搜刮，必然导致民不聊生，必然出现动乱的根苗。
注释：
① 罗志田：《革命的形成：清季十年的转折》，《近代史研究》2012年第3期。
② 王步瀛：《为统筹天下大计敬陈管见事》，军机处录副，光绪三十一年十一月二十二日，档案号：03—9537—067，中国第一历史档案馆藏。
③ 代表性文章请参见彭雨新：《清末中央与各省财政关系》，《社会科学杂志》第9卷，1947年；《辛亥革命前夕清王朝财政的崩溃》，《辛亥革命论文集》，湖北人民出版社1981年版。魏光奇：《清代后期中央集权财政体制的瓦解》，《近代史研究》1986年第1期。陈锋：《清代中央财政与地方财政的调整》，《历史研究》1997年第5期；《清代财政的近代转型》，《光明日报》2000年10月13日；《晚清财政预算的酝酿与实施》，《江汉论坛》2009年第1期。周育民：《清王朝覆灭前财政体制的改革》，《历史档案》2001年第1期。刘增合：《西方预算制度与清季财政改制》，《历史研究》2009年第4期；《清季中央对外省的财政清查》，《近代史研究》2011年第6期。
④{20}{22}{26} 王步瀛：《为考察政治将见实行，拟请预筹办法，以免窒碍，而集事权事》，军机处录副，光绪三十二年五月十一日，档案号：03—9281—018，中国第一历史档案馆藏。
⑤ 按：据档案记载，各考察大臣于光绪三十一年十一月二十三日起开始“放洋”，分别考察日本、美国、英国、法国、德国、丹麦、瑞典、挪威、荷兰、奥地利、俄国等国，不断有专折上奏。最后形成《欧美政治要义》一书，并上奏“改定官制”的长篇奏折。
⑥ 戴鸿慈、端方：《为参酌中外、统筹大局，请改定官制，为立宪之预备事》，军机处录副，光绪三十二年七月初七日，档案号：03—9281—031，中国第一历史档案馆藏；戴鸿慈、端方：《请改内外官制名称及办事权限清单》，军机处录副，光绪三十二年七月初七日，档案号：03—9281—032，中国第一历史档案馆藏。
⑦ 戴鸿慈、端方：《为改定全国官制，事体繁重，请设编制局，以资筹议事》，军机处录副，光绪三十二年七月初八日，档案号：03—9281—033，中国第一历史档案馆藏。
⑧《申报》，光绪三十二年七月十七日。
⑨《申报》，光绪三十二年八月初三日。
⑩ 奕劻：《为遵旨将财政处并入度支部事》，军机处录副，光绪三十二年十月十六日，档案号：03—9538—054，中国第一历史档案馆藏。
{11} 《会议政务处覆奏度支部清理财政办法折》，《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版，第1022页。
{12} 《光绪财政通纂》卷53，户部：《开源节流二十四条》。
{13} 赵尔巽：《为筹设财政总局，先将粮饷处、税务总局酌拟归并大概情形事》，朱批奏折，光绪三十一年七月二十四日，档案号：04—01—0011—102，中国第一历史档案馆藏。
{14} 《江苏宁属财政说明書》第7章《江南财政公所》，经济学会1915年铅印本。
{15} 《申报》，宣统元年九月二十四日、九月二十五日。
{16} 《光绪朝东华录》（五），中华书局1958年版，第5563页。
{17} 赵炳麟：《为立宪预防流弊事》，军机处录副，光绪三十二年八月二十一日，档案号：03—9282—021，中国第一历史档案馆藏。
{18} 参见王燕、陈锋：《试论晚清杂税的不确定性特征》，《辽宁大学学报》2016年第3期。
{19}{43} 《甘肃清理财政说明书》初编上《总序》，经济学会1915年铅印本。
{21} 《候选道吴剑丰条陈改良财政、言路、吏治、学务、陆海军、警察等六事呈》，《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第182页。
{23} 参见陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社2008年版，第561—574页。
{24} 赵炳麟：《为新编官制流弊太多事》，朱批奏折，光绪三十二年八月二十五日，档案号：04—01—0111—005，中国第一历史档案馆藏。
{25} 宝棻：《为恭报办理豫省宣统三年预算情形事》，朱批奏折，宣统二年六月二十日，档案号：04—01—1107—06，中国第一历史档案馆藏。
{27} 《皇朝政典类纂》卷173《国用二十·会计》。
{28} 罗玉东：《光绪朝补救财政之方策》，《中国近代经济史研究集刊》1934年第2卷第2期。
{29} 中国近代史资料丛刊编辑委员会：《中国海关与义和团运动》，中华书局1983年版，第64—65页。
{30} 《清朝续文献通考》卷68《国用六》。
{31} 参见陈锋：《清代财政收入政策与收入结构的变动》，《人文论丛》2001年卷，武汉大学出版社2001年版。
{32} 《清朝续文献通考》卷70《国用八》。
{33} 参见陈锋：《清代财政支出政策与支出结构的变动》，《江汉论坛》2000年第5期。
{34} 《清史稿》卷 125《食货六》。
{35} 雷辑辉：《北平税捐考略》，北京社会调查所1932年版，第101—102页。
{36} 《奉天全省财政说明书·划分国家税地方税说明书》第5章《国家税与地方税划分时之改良办法·税则之更定》，经济学会1915年铅印本。
{37} 《直隶全省财政说明书》第6编《杂税杂捐说明书》，经济学会1915年铅印本。
{38} 宝棻：《为查复长葛县民抗捐案件事》，军机处录副，宣统三年正月二十二日，档案号：03—7450—121，中国第一历史档案馆藏。
{39} 中国第一历史档案馆、北京师范大学历史系编：《辛亥革命前十年间民变档案史料》，中华书局1985年版。
{40} 《广西全省财政说明书》第1编《总论》，经济学会1915年铅印本。
{41} 赵炳麟：《为广西财用窘迫，民不聊生，恳恩缓解赔款事》，军机处录副，光绪三十二年八月二十五日，档案号：03—6702—175，中国第一历史档案馆藏。
{42} 《奉天全省财政说明书·奉天财政沿革利弊说明书》卷首《总叙》，经济学会1915年铅印本。
{44} 《申报》，光绪三十三年十一月初十日。
作者简介：王燕，武汉大学历史学院博士研究生，湖北武汉，430072。
（责任编辑 张卫东）
关键词：晚清；财政变革；阻力；国计民生；民变
中图分类号：K252 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）02-0108-06
晚清面临“亘古未有”之变局，向来为史学界研究的重要时段之一。但检视前此学者的研究，正如罗志田所言，“研究更多集中在‘革命党方面”，或更多的注意“革命派”、“保皇派”和“立宪派”之争①。实际上，在晚清的变局中，财政变革是重点和焦点之一，所谓“今日图富图强，不外财政、军政”②。研究财政史的学者，虽然对晚清的财政变革多有关注，但大多集中在制度层面，并且有较高的评价③。本文转换视角，主要探讨晚清财政变革遇到的窒碍、阻力以及财政变革对国计民生的影响。
一、财政近代化的艰难起航：窒碍与阻力
晚清财政变革遇到的窒碍与阻力，主要表现为如下三端：
首先，在财政行政组织的改革方面，中央财政制度的改革，并没有遵循考察东西洋各国大臣提出的方策办理，而是经历了曲折。时人认为，“国家之安危，视于政治，政治之枢纽，必在中央”④。中央官制的改革是重要的一环。光绪三十一年底，各大臣奉命分赴东西洋各国“考察政治”⑤，回国后，光绪三十二年七月初七日，出使各国考察大臣礼部尚书戴鸿慈与同为考察大臣的闽浙总督端方联衔上奏，“中国今日欲加改革”，必须注意几个方面：“一曰宜仿责任内阁之制，以求中央行政之统一也”。“二曰宜定中央与地方之权限，使一国机关运动灵通也”。“三曰内外各重要衙门皆宜设辅佐官，而中央各部主任官之事权尤当归一也”。“四曰中央各官宜酌增减裁撤归并也”，等等。其中有请改户部为财政部的要求：“户部掌财务行政，为旧制，……以‘户名其部者，盖缘旧日财政以户田为其专务。今征诸各国所掌，则自国税、关税以至货币、国债、银行，其事甚繁，户田一端，实不足以尽之。臣等以为，宜因户部之旧，更其名曰财政部，而以前所设之财政处并入焉。是为第二部（第一部为内政部）”。并且，明确了“中央政府官制”由内阁以及内政部、财政部、外务部、军部、法部、学部、商部、吏部、会计检察院、行政审判院等部院组成。并且认为，东西各国普遍设立的会计检察院，职能重要，“中国户部徒掌本部收支，而各部岁计出入之当否，户部无从过问。各省奏销，则凡外销一项，亦皆无从稽核。是全国财政无一监督之机构也”⑥。随后，戴鸿慈、端方又提出在中央设立编制局，“派王公及内外重臣入局，讨论选择员司，将古今中外官制之利弊详加调查”，从而确定机构和编制⑦。据《申报》记载：“北京专电云，连日王大臣会议官制改户部为财政部，至工部则决议裁撤，故户、工两部堂司各员，自初十日起均不到署，迄今已有七天”⑧。经过连续的讨论，“议裁并部院，现已议定共分十部：（一）内务部，（二）外务部，（三）学部，（四）农工商部，（五）财政部，（六）理藩部，（七）交通部，（八）海军部，（九）陆军部，（十）司法部”⑨。似乎户部改为财政部，已成定局，但到九月，庆亲王奕劻等奏定中央各衙门官制，“九月二十日，钦奉皇太后懿旨：户部着改为度支部，以财政处并入”⑩。这一细节，《清德宗实录》、《光绪朝东华录》等官书缺记。“财政部”的改易，因光绪帝被囚瀛台，而不幸夭折。从中可以体味出，慈禧等将“财政部”弃之不用，而改用传统社会自古有之的“度支”，在形式上有遵祖宗之法的色彩，即使改革，也要守旧制。但对新提出的设立会计检察院和编制局等，则置之不理。所以在实际上，新成立的度支部没有能够改变此前“名为户部，但司出纳之事，并无统计之权”的状况，正如光绪三十四年会议政务处的奏折所称：“度支部为全国财政总汇之区，宜乎内而各衙门，外而各直省，所有出入款目无不周知矣。而今竟不然，各衙门经费往往自筹自用，部中多不与闻；各直省款项，内销则报部尽属虚文，外销则部中无从查考。局势涣散，情意暌隔，此不通之弊也”{11}。这正说明中央财政制度变革的受挫。
在地方财政行政组织上，上揭戴鸿慈等的奏折认为，除“督抚仍现制”外，另设民政司、执法司、财务司、提学司、巡警司、军政司等司。其中的财务司，“列专官，全尽理财之政，而撤各省善后局以入之”。慈禧等也没有按照考察大臣设定的地方官制设财务司等进行。
本来，以中央、行省、地方三级行政体系而言，行省的布政使司（藩司）在财政管理上是一个关键的环节。但地方督抚以善后之名，自行设立各种财政局所，如善后局、军需局、筹款局等等，这些财政局所，直接听命于督抚，各省藩司无从过问，中央政府亦鞭长莫及。而且，各省各自为政，财政机构无法统一，“各局林立，限制毫无”{12}。如奉天，先有粮饷处、税务总局的设置，“各衙门畛域既分，莫相统摄。考查稽核，无自而施，胥吏因缘为奸。……名为财务总汇之区，实则限于总督之一部”，不得已，“归并改为财政总局，举凡全省财政，向日分隶各处，此统归该总局管理”{13}。又如江苏江宁，据《江苏宁属财政说明书》记载，宣统二年设立“江南财政公所”，该所“从前系就江南筹防、金陵支应、江南筹款等局归并，改设财政局，现于宣统二年七月改设财政公所，归藩司统一财权，所有收款即系向解各局之项，照案拨解，该公所经收”{14}。也就是说，江宁的财政机构在纷乱的基础上，先归并为“江南财政局”，再改设“江南财政公所”。地方财政机构设置和改易的混乱，既与地方筹款有关，也与晚清地方督抚专权、财权下移相关联。
其次，官心、民心涣散，于改革不闻不问，甚至交相诋毁。如《申报》所载《论中国今日之内情外势》所言：“今日之人心，愈趋愈下，大有不可收拾之势”。“于朝廷改革庶政，筹备立宪之推行，辄少见多怪，群相诧异，罔知命意之所在。而于地方热心公益者，如振兴教育，创办实业等，亦妄加诋议，斥为多事”。而且，官场、士绅、学界、商界、军界以及新设立之咨议局均不堪。官吏，“惟在升官发财，求其尽心职守，碌碌无过者，已属不可多得。至于矢志清廉，立事勤奋，确存为国为民之念者，上自大吏，下逮微员，能有几何”。地方士绅，“地方公事，颠倒黑白。地方公产，任意侵蚀”。学界，“课程管理步趋东西，与我国社会家庭之能否兼容，是否有益？均不遑过问”。商人，“凡驻足商场者，大半系不学无术之徒，经营谬误，手段恶劣，非特不能与外商竞争，扩利权于海外，甚至国内贸易，亦着着失败，大有江河日下之势。而其致病之原，惟在无远大之念，贪目前之利而已。且同室操戈，互相残贼”。军界，“军人为捍卫国家之干城，必人人有必死之心，方為合格。而我国之军人则异是，惟视入伍为谋生之途耳。……兵士以安身糊口为念，军官以求名谋利为怀”。咨议局，“各省咨议局议员，为人民之代表，身价何等尊重，乃开会未久，而其种种心地龌龊，措施乖谬之现象，已层见迭出，不胜缕指。咨议局为我国实行宪政之萌芽，倘主持其事者，仍不能精白乃心，一秉至公，则我国之前途，尤不可问”{15}。也正如光绪三十二年上谕所言：“上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国”{16}。更有论者认为，是时已经进入“无廉耻之世”，官绅“狼狈为奸”，官民“狗苟蝇营”，不问国计，无心改革，人格卑下，“如此人格，其合立宪之国民乎”？{17} 可以说是一派末世景象，使改革失去了基础和动力。
其三，晚清财权的下移，直接导致了中央政府威权的丧失，地方督抚对中央的有关政令执行不力。太平天国起事以后，清政府出现了严重的财政危机，为了渡过危机，清廷赋予地方督抚和统兵将帅以筹措经费之权，由此开启了财权下移的历史进程。财权下移地方，是晚清财政的一个显著特点。财权的下移，削弱了中央政府对整个国家的统治力。一方面，各项杂税、杂捐多由各省自行开办，缺乏统筹规划，以致税目名称各异、税率各异、征税方式各异{18}。中央财政管理机构户部名义上维持着对全国财政的管理，事实上仅有稽核之虚权，由于地方财政全由各地督抚掌控，各省藩司管理地方财政的职能为各地自设之种种财政局所取代，财政收入的具体情况中央无从了解，省以下之财政亦存在各自为政的状况，并未完全掌握于督抚手中。另一方面，晚清财政管理在旧有规制被打破以后，陷入混乱和无序之中。用以控制各省财政收支的奏销制度，在晚清成为一种公开的应付，各省的财政收入并不如实上报，财政支出也非款款上报，各地大多自行设置外销款项，自收自支。正所谓“财政至今日紊乱极矣。收支浮滥，视若故常，下既不报，上亦不究。一省之财政，淆伸缩操纵之权，封疆不得而主之。外销闲款，向不奏咨，入既无额，出亦无经。各省之财政，淆盈虚调剂之权，中央不得而主之”。导致了“无财无政”的局面{19}。在此情况下，中央户部（度支部）无从掌握全国实际的财政收入和财政支出，也就无法对财政实行有效的管理，有关政令，也难以贯彻执行。正如时人所指出的那样：“疆臣持其短长，直以不能遵办相复，或则阳奉阴違，名实不副，部臣亦无可如何”{20}。中央“出一策”，地方“则以筹款无着而中止”，地方“办一事，则以经费过巨而缩小。因陋就简，挖肉补疮，但以敷衍目前而已”。其他“如议改官制”，“一则曰财力竭蹶，再则曰经费太巨，三则曰安有余力筹款等语。是虽有良策美意，不过以‘无钱二字即可搪塞一切。……故日日言变法，而不振兴如故，日日言改良，而其腐败又如故”{21}。
为了改变上述状况，光绪三十二年，浙江道监察御史王步瀛认为，“改良政治，必先统一事权”{22}。光绪三十四年，福建道监察御史赵炳麟上《统一财权，整理国政》奏折，随后出台了《清理财政章程》等一系列规章，内容涉及到“清理财政以统一财权”的各个方面，标志着从上到下、从中央到地方，全面清厘财政的展开，并昭示着采行新的预决算制度的肇始{23}。本来，“预算、决算，整齐天下之财政，为治国第一要着”{24}。即使在“治国第一要着”的预算过程中，各省与度支部的主张并不相同，特别是涉及到各省岁入、岁出的安排，在各省造册上报的省预算中，体现出保护地方利益、推诿抵制的倾向。如河南巡抚宝棻奏称：“自宣统二年起预算次年出入款项，编造清册，于二月内送清理财政局，由局汇编全省预算报告册，……陆续分造总、散表册，详请奏咨前来。臣逐加查核，自总至散，条分缕析，纲要则附以凡例，解释则载入说明。办理实已不遗余力。惟按照目前情形考之部定章程，尚有不能据实声明者：豫省财政，从前本属有余，近年入款止此，用款日增，已不免岁有短绌。……凡此为难实情，当部臣所曲谅”{25}。其他各省的情况大致如此。尽管“按诸地方情形，则实有不能一律者，亦非尽疆臣跋扈因循之咎”{26}，但“疆臣跋扈因循”，也有相当的成分，这也正是在晚清实施预算的过程中，反复驳查，导致预算难以按期进行的主要原因。
二、挽救财政危机的两难兼顾：国计与民生
晚清的财政变革，特别是清季十年的变革，名义上是在立宪的基调下进行，但实质上是为了解决或摆脱日益严重的财政危机。
晚清财政危机最突出的表现是财政收支的不平衡和入不敷出的加剧。从总体上看，在第一次鸦片战争爆发之后，清廷的财政已经出现入不敷出，太平天国起事之后，财政日益困窘，即如咸丰二年上谕所称：“国家经费有常，自道光二十年以后即已日形短绌，近复军兴三载，糜饷已至二千九百六十三万余两，部库之款原以各省为来源，乃地丁多不足额，税课竟存虚名”{27}。甲午战争以后，战争军费与战后赔款剧增，财政收支的缺口更为巨大。甲午战争成为晚清财政危机加重的一个重要转折点。正如罗玉东早已指出的：“自光绪元年至二十年之间，我国财政虽已呈现东补西缀的窘状，但尚能自给。甲午之战后，则每年皆入不敷出，不借洋款，几至不能度日”{28}。据赫德的调查统计，光绪二十五年，财政岁入为8820万两，岁出为10112万两，财政赤字接近1300万两{29}。至光绪二十九年，财政岁入为10492万两，岁出为13492万两，赤字达3000万两{30}，越来越陷入更为严重的财政危机之中。
如果把清代财政放在一个较长的时段考察，可以发现，清代的财政收入在晚清有一个爆发性的增长，即使在“康乾盛世”期间，岁入也一直徘徊在4000万两左右，光绪中期以后，岁入倍增，达到8000万两以上，光绪末年，更达到2.34亿两以上{31}。
晚清财政岁入的剧增，非但没有使“国计”有济，反而岁出也剧增，财政赤字日益扩大。其所以如此，究其根本原因，是由于当时各项支出的增加，即所谓：“自咸丰同治以来，粤匪乱起，海疆滋事，中外用项日增月益”，“一岁所入不足供一岁之出”{32}。新增支出主要是军费支出、外债支出和赔款支出{33}。据记载，甲午以后，清廷为偿付赔款接连举借巨额外债，光绪二十五年，筹还外债的支出达2300万两，占总岁出10100万两的22.8%。庚子以后，外债、赔款支出继续扩大，光绪二十八年，已在4700万两以上，在整个财政支出中的比重已超过30%{34}。巨额的赔款支出或转借外债，不仅是列强对中国掠夺和控制程度的再次加深，而且依据《马关条约》、《辛丑条约》规定，款额要在各主要税种中分期摊还、抵付。这样，一方面是分期摊还、抵付，使财政支出变态膨胀，另一方面又竭力搜刮，使财政收入也变态膨胀。或许正是在这个意义上，前揭罗玉东《光绪朝补救财政之方策》才说，清朝国势之衰落，即自此时期始，而清朝财政之败坏，亦自此时期始。
当然，我们也注意到，晚清的军费支出，不管是其对内用于镇压人民起义或平定叛乱，还是对外防边御侮，都是为了维护专制统治。但购置洋枪、洋炮，兴办军事企业等，在支出政策导向上具有“自强”的意味。另外，晚清的实业支出，如铁路建设支出、电报事业支出、轮船航运业支出、矿业支出等，公共事业支出，如教育支出、巡警支出、卫生支出等，也占有一定的比重，属于新的支出项目，具有“近代化”的色彩，有利于社会的发展。
任何一个政权都需要通过税收等手段获取财政收入，以维持国家机器的运转。晚清财政收入的劇增，正是由于财政支出变态性膨胀的结果。由此导致了国家理财模式的转换，即由传统的正常时期的“量入为出”，转向非常时期的“量出制入”。不同的理财模式都有其优长，不能简单的判断何种理财模式更有利于国计民生，但问题在于，晚清应对财政危机的“量出制入”，始终是头痛医头、脚痛医脚，想法设法加紧搜刮的“开源”，实际上是对经济发展“母财”的赤裸裸地掠夺以及民众生活资源的敲骨吸髓。其“节流”中对于官员俸薪、公费的裁减以及胥吏工食的极度压缩，又增加了杂捐杂税的开办和加征，必然是以“搜刮”为特质的，间接增加了民众的负担。
晚清在筹饷筹款、摊派赔款、开办“新政”的名义下，财政权逐渐下落到地方督抚的手上。一批由督抚直接控制的财政管理新机构取代了以往听命于中央政府掌管一省财政的布政使司。税征制度因筹款权的赋予，使地方得以有合理的借口开征各种捐税，换句话说，中央默许地方就地筹款，在客观上赋予了地方官员对杂税、杂捐的开办权，从而为名目繁多的杂税、杂捐开启了大门，国家传统税收外的各种捐税逐渐取得了合法地位，晚清税制因此发生了重大变化。各省除了增加盐课盐厘、田赋丁漕、契税、当税、牙税等传统赋税以外，新增了许多与民众息息相关的杂税、杂捐，如洋药税、土药税、斗税、棉花税、油税、炭税、窑税、锅税、驴税、牛税、马税、猪税、羊税、鱼税、鱼苗税、鱼油税、鱼卤税、盐渔税、葡棉税、房租税、苇湖税、木料税、房捐、铺捐、畜捐、车捐、船捐、串捐、布捐、鱼捐、戏捐、妓捐、码头捐、河工捐、塘工捐等等。大多数杂捐、杂税是面对乡村征收，对贫苦农民的压榨尤其剧烈。亦有相当税种面对城镇征收，如北京，“庚子事变后，又增加了屠宰、乐户、妓女、铺捐、车捐、戏捐、烟酒、弹压等八种捐税。多由新设的工巡局征收”{35}。对城镇居民的影响也不可小视。
各种杂税、杂捐不但名目繁多，而且名目混乱。之所以各种税捐多无定章，是由于“各地方创办征收，设立名目册报之时，各不相谋，以致名目纷歧，不能统一”{36}。总体观之，各类杂税“种类既无一定范围，税率亦无一定数目，地方官得以意为设置，征收之数亦可随意高下”。各类杂捐，“征收无统一机关。房、铺、戏、妓、车船等捐，有由工巡捐局抽收者，有由巡警局抽收者。船捐有由钞关抽收者，有由州县自行设局抽收者，……其他茶捐，则由厘捐局抽收，渔捐则由渔业公司抽收。既不统一，又耗经费”{37}。由于此种混乱，给地方官员的乱征乱派，多征多收，中饱私囊，提供了契机，河南巡抚宝棻奏折所言长葛县的情况具有代表性：“原长葛县知县江湘到任以来，横征暴敛，如税契原系八分，加到十二分六厘。上号费每次原系五十文，加到一百文。粮票费每纸原系三文，加到八文。呈词费每次原系一百五十文，加至三百文。戏捐每台原系二千四百文，加到三千四百文。陈公祠公产及陉山书院每亩课租原系六百文，加至九百文。酒捐每家每月原系三百五十文，加至八百文，并缴酒百斤。烟税每家每月原系一千六百文，加到二千四百文，并缴烟三百斤。十二保之产行，每月每保捐钱四十千文。层层剥削，外托举办新政之名，其实尽饱私曩。典史杨梦鲜，终日在署狎妓赌牌，同恶相济，从中分肥，民力已不堪矣”。{38} 由此导致了长葛县的抗捐抗税民变。这种由横征暴敛导致的民变，在晚清，特别是清季十年，并不是个案，仅《辛亥革命前十年间民变档案史料》汇集的档案史料，“民变”就有483例，其中超过一半的案例，直接涉及抗捐抗税{39}。
晚清的抗捐抗税民变已经意味着“苛捐杂税”之下人民生活的特别困苦，相关史料的描述俯拾即是，如广西，“兵燹之余，十室九空。近来各属所办新政，皆竭人民之脂膏为之者也”{40}。“民皆菜色，每年秋后家无斗粟，……哀鸿塞途，饿殍盈途”{41}。即使在清朝“龙兴之地”的奉天，亦是如此：“近年因筹办新政，应用经费超越前数者，奚啻数倍，不得不就本省所出，以谋本省所入。于是改旧行之税率而酌量增加，辟新有之税源而谋筹收入，分别创办，……国内各税，几已竭泽而渔，未便再行加重负担。纵使多方罗掘，恐亦成数难期，仰屋兴嗟，计臣将穷于技矣”。因此特别担心，“仅谋收入，不顾民艰，则民力一匮，财源亦竭，是不可不虑者也”。并且建议：“善言理财者，际此时代，必筹、养兼施，方足与国家经济之原旨相合”{42}。在《甘肃财政说明书》中，也有类似的说词：“夫借债也，加税也，搜括也，裁并也，皆筹款之技也，非财政也。财政者，以财行政，即以政生财”{43}。这种现象无疑是严重的，有识之士的建言，也为当道者敲响了警钟。
三、结语
综合上述可以看出，晚清的财政变革中遇到了种种窒碍和阻力。制度变革是财政变革最为重要的一环，“财政者，以财行政，即以政生财”，时人已经有清醒的认识，为此，专门派出使团，考察各国政治，形成《欧美政治要义》报告书以及数量繁多的奏折和方策，但由于戊戌变法的失败以及清廷的保守心态，中央财政制度和地方财政机构的改革并没有完全按照设定的方案进行，财政制度变革在初始阶段即已存在缺陷，同时也由于晚清官心、民心涣散，改革缺乏必要的社会基础和地方大员的有力支持。因此，晚清的财政变革是有限度的。另一方面，晚清财政变革是为了挽救日益严重的财政危机，以“国计”为出发点，以筹措经费为目的，在当时没有新的财源的前提下，在加征杂税、杂捐之外，难有其他办法。这种加征与摊派，是以搜刮为特质的，虽然一时有济于“国计”，却有碍于“民生”。从法理上讲，“凡民必有所受，乃有所供，所受者教养，所供者赋役，此而不紊，乃谓之治”{44}。人民纳税或者尽其所能支持国家财政渡过危机，是公民应尽的义务，但过分的搜刮，必然导致民不聊生，必然出现动乱的根苗。
注释：
① 罗志田：《革命的形成：清季十年的转折》，《近代史研究》2012年第3期。
② 王步瀛：《为统筹天下大计敬陈管见事》，军机处录副，光绪三十一年十一月二十二日，档案号：03—9537—067，中国第一历史档案馆藏。
③ 代表性文章请参见彭雨新：《清末中央与各省财政关系》，《社会科学杂志》第9卷，1947年；《辛亥革命前夕清王朝财政的崩溃》，《辛亥革命论文集》，湖北人民出版社1981年版。魏光奇：《清代后期中央集权财政体制的瓦解》，《近代史研究》1986年第1期。陈锋：《清代中央财政与地方财政的调整》，《历史研究》1997年第5期；《清代财政的近代转型》，《光明日报》2000年10月13日；《晚清财政预算的酝酿与实施》，《江汉论坛》2009年第1期。周育民：《清王朝覆灭前财政体制的改革》，《历史档案》2001年第1期。刘增合：《西方预算制度与清季财政改制》，《历史研究》2009年第4期；《清季中央对外省的财政清查》，《近代史研究》2011年第6期。
④{20}{22}{26} 王步瀛：《为考察政治将见实行，拟请预筹办法，以免窒碍，而集事权事》，军机处录副，光绪三十二年五月十一日，档案号：03—9281—018，中国第一历史档案馆藏。
⑤ 按：据档案记载，各考察大臣于光绪三十一年十一月二十三日起开始“放洋”，分别考察日本、美国、英国、法国、德国、丹麦、瑞典、挪威、荷兰、奥地利、俄国等国，不断有专折上奏。最后形成《欧美政治要义》一书，并上奏“改定官制”的长篇奏折。
⑥ 戴鸿慈、端方：《为参酌中外、统筹大局，请改定官制，为立宪之预备事》，军机处录副，光绪三十二年七月初七日，档案号：03—9281—031，中国第一历史档案馆藏；戴鸿慈、端方：《请改内外官制名称及办事权限清单》，军机处录副，光绪三十二年七月初七日，档案号：03—9281—032，中国第一历史档案馆藏。
⑦ 戴鸿慈、端方：《为改定全国官制，事体繁重，请设编制局，以资筹议事》，军机处录副，光绪三十二年七月初八日，档案号：03—9281—033，中国第一历史档案馆藏。
⑧《申报》，光绪三十二年七月十七日。
⑨《申报》，光绪三十二年八月初三日。
⑩ 奕劻：《为遵旨将财政处并入度支部事》，军机处录副，光绪三十二年十月十六日，档案号：03—9538—054，中国第一历史档案馆藏。
{11} 《会议政务处覆奏度支部清理财政办法折》，《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版，第1022页。
{12} 《光绪财政通纂》卷53，户部：《开源节流二十四条》。
{13} 赵尔巽：《为筹设财政总局，先将粮饷处、税务总局酌拟归并大概情形事》，朱批奏折，光绪三十一年七月二十四日，档案号：04—01—0011—102，中国第一历史档案馆藏。
{14} 《江苏宁属财政说明書》第7章《江南财政公所》，经济学会1915年铅印本。
{15} 《申报》，宣统元年九月二十四日、九月二十五日。
{16} 《光绪朝东华录》（五），中华书局1958年版，第5563页。
{17} 赵炳麟：《为立宪预防流弊事》，军机处录副，光绪三十二年八月二十一日，档案号：03—9282—021，中国第一历史档案馆藏。
{18} 参见王燕、陈锋：《试论晚清杂税的不确定性特征》，《辽宁大学学报》2016年第3期。
{19}{43} 《甘肃清理财政说明书》初编上《总序》，经济学会1915年铅印本。
{21} 《候选道吴剑丰条陈改良财政、言路、吏治、学务、陆海军、警察等六事呈》，《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第182页。
{23} 参见陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社2008年版，第561—574页。
{24} 赵炳麟：《为新编官制流弊太多事》，朱批奏折，光绪三十二年八月二十五日，档案号：04—01—0111—005，中国第一历史档案馆藏。
{25} 宝棻：《为恭报办理豫省宣统三年预算情形事》，朱批奏折，宣统二年六月二十日，档案号：04—01—1107—06，中国第一历史档案馆藏。
{27} 《皇朝政典类纂》卷173《国用二十·会计》。
{28} 罗玉东：《光绪朝补救财政之方策》，《中国近代经济史研究集刊》1934年第2卷第2期。
{29} 中国近代史资料丛刊编辑委员会：《中国海关与义和团运动》，中华书局1983年版，第64—65页。
{30} 《清朝续文献通考》卷68《国用六》。
{31} 参见陈锋：《清代财政收入政策与收入结构的变动》，《人文论丛》2001年卷，武汉大学出版社2001年版。
{32} 《清朝续文献通考》卷70《国用八》。
{33} 参见陈锋：《清代财政支出政策与支出结构的变动》，《江汉论坛》2000年第5期。
{34} 《清史稿》卷 125《食货六》。
{35} 雷辑辉：《北平税捐考略》，北京社会调查所1932年版，第101—102页。
{36} 《奉天全省财政说明书·划分国家税地方税说明书》第5章《国家税与地方税划分时之改良办法·税则之更定》，经济学会1915年铅印本。
{37} 《直隶全省财政说明书》第6编《杂税杂捐说明书》，经济学会1915年铅印本。
{38} 宝棻：《为查复长葛县民抗捐案件事》，军机处录副，宣统三年正月二十二日，档案号：03—7450—121，中国第一历史档案馆藏。
{39} 中国第一历史档案馆、北京师范大学历史系编：《辛亥革命前十年间民变档案史料》，中华书局1985年版。
{40} 《广西全省财政说明书》第1编《总论》，经济学会1915年铅印本。
{41} 赵炳麟：《为广西财用窘迫，民不聊生，恳恩缓解赔款事》，军机处录副，光绪三十二年八月二十五日，档案号：03—6702—175，中国第一历史档案馆藏。
{42} 《奉天全省财政说明书·奉天财政沿革利弊说明书》卷首《总叙》，经济学会1915年铅印本。
{44} 《申报》，光绪三十三年十一月初十日。
作者简介：王燕，武汉大学历史学院博士研究生，湖北武汉，430072。
（责任编辑 张卫东）
