我国“城居保”制度中存在的问题及其完善对策探究

    郭嘉儒

    摘要：我国城镇居民养老保险制度是为解决城镇非从业居民的养老问题而制定和实施的，实施两年多取得了突出成就的同时也暴露出许多问题，本文重点分析了其中的问题并提出了相应的解决策略。

    关键词：“城居保”制度；基础养老金；基金监管

    一、我国城镇居民社会养老保险制度的建立

    根据党的十七大精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中华人民共和国社会保险法》的规定，国务院出台了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）决定，从2011年7月1日起开展城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”）试点。这是继2009年新型农村社会养老保险试点后党中央、国务院为加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系作出的又一重大战略部署，它的实施标志着我国基本建成了覆盖城乡的社会养老保险体系，对于维护社会稳定和构建社会主义和谐社会都有重大的战略意义。

    （一）“城居保”制度设计的初衷

    城镇居民社会养老保险制度是为深入贯彻落实科学发展观，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步解决城镇无养老保障居民的老有所养问题而建立的。其目标是建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度，实行社会统筹和个人账户相结合，与家庭养老、社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，保障城镇居民老年基本生活。

    （二）“城居保”制度的实施原则

    “城居保”制度实施的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从城镇居民的实际情况出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）和政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和居民自愿相结合，引导城镇居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，城镇居民养老保险实行属地管理。

    二、“城居保”制度设计中存在的问题

    我国“城居保”制度的实施使城镇非从业居民的养老问题得到了解决，使他们享受到了改革发展的成果，体现了社会主义的公平正义，维护了社会的和谐和稳定，但同时在制度实施的过程中也出现了许多问题需要我们予以重视并解决。

    （一）资金筹集困难

    1.基础养老金水平低于最低生活保障标准，丧失保障作用。中央政府补贴标准是每人每月领取55元的基础养老金。这样的基础养老金的水平不仅相对于物价水平而言过低，甚至远远低于城镇居民最低生活保障标准的150元的保障水平，难以满足城镇贫困居民的基本生活，因此其保障作用非常弱，远不能实现养老保障的制度设计目标。这也违背了该制度制定的“保基本”原则，产生的最大危害是直接影响了参保人的积极性，因而也很难实现“广覆盖”这一原则。因此，基础养老金水平亟待提高，中央应加大财政支持力度。

    2.地区经济发展不平衡，中西部地区地方政府补贴不到位。《指导意见》规定，“地方人民政府应对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对城镇重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。”东部地区较发达，地方财政资金充裕，有能力满足上述标准，而且许多发达地区补贴标准比较高。但是中西部地区由于经济发展比较落后，地方财政资金较为匮乏，因此补贴资金经常不到位，提高补贴标准更是无从谈起。因此一方面需要地方政府大力发展经济保障养老保险资金充足到位，加强监管，杜绝拖欠现象。另一方面，要完善转移支付制度，中央政府要对严重困难地区给予适度补贴，解决地方筹资困难。

    3.政府补贴因物价上涨、利率调整等影响而削弱了保障力度。政府补贴带来的保障可能会被物价上涨、利率调整等因素所抵消，因此，需要建立浮动的政府补贴标准制度，使“城居保”制度对城镇居民的养老保障落到实处。

    （二）制度缺乏激励机制，参保率低

    城镇居民养老保险釆取自愿参保的方式，所以通过制度激励来引导居民参保就显得尤为重要。首先是在制度设计时应注意鼓励和引导不同年龄段的参保对象。按《指导意见》规定，年满60周岁，缴费满15年即可领取基础养老金，这就难以体现缴费时间长短对养老金待遇的影响，极有可能导致16至45周岁居民不愿提早参保现象的出现。其次地方政府补贴应充分体现多缴多补。若不同缴费档次统一按每人每年30元标准进行补贴，会导致多数居民在选择缴费标准时“从低缴纳”。第三，“绑定缴费”政策不具有可持续性。按照《指导意见》规定，“城镇居民养老保险制度实施时，已年满60周岁，未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的，不用缴费，可按月领取基础养老金。”但这项政策的实施是以子女参保为前提条件的，该政策在城镇居民家庭结构复杂的情况下不便操作，同时也会导致子女初次低标准参保、甚至过后不续保的情况出现，影响到政策的效率和连续性。

    （三）基金监管体制不健全

    1.基金金保值增值困难

    按照现行制度设计，“城居保”个人账户是“实账”，可以理解为是政府主导的强制储蓄计划。根据制度，个人账户基金都只能存入银行和购买国债。这部分资金纳入了社保基金预算，管理上相对比较规范，安全性有保障，但是只按一年期银行利率来计息，资金效益不高。

    特别是CPI一直在高位运行，在真实利率持续为负的背景下，实际上已造成养老储蓄基金的贬损。据有关测算，当前基本养老保险个人账户的实际收益率不足2%，而2005年以来的加权通货膨胀率为2.22%，这意味着养老保险基金不仅未能按制度要求实现保值增值，反而处于缩水状态。因此，提出合理有效的养老金保值增值办法是我国养老保险制度可持续发展的重大而又紧迫的战略任务。

    2.资金统筹层次低，资金风险大

    “城居保”制度绝大部分基金的管理、运营集中在区县一级，他们一般不具备相应的基金管理人才、技术和投资主体资格，而由区县级管理“城居保”基金存在着管理手段缺乏、管理水平低、易于受当地行政力量干预等问题。县级统筹使得基金分散、运营层次低、社会化程度低、基金调剂范围小，难以形成规模效益；管理体制上存在政事不分的弊端，县级城镇养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色，容易致使违规存放基金、违规投资和违规使用现象的发生。由于缺乏健全的监管机制，“城居保”基金管理风险难以得到有效控制。

    三、 完善我国“城居保”制度的路径选择

    （一）提高中央政府财政补贴水平，完善政府间转移支付制度

    就目前的CPI水平而言，55元的基础养老金远远难以满足城镇居民的基本生活，有悖于制度设计的初衷，因此中央政府的补贴水平亟待提高。在构建和谐社会的背景下，中央政府应加大对社会保障投入的倾斜力度，加大对城镇居民社会保障制度基础养老金的投入力度，才能使城镇居民的老年生活得到保障，从而实现社会的稳定。同时与其他国家相比我国在社会保障方面的投入过低，社会保障支出占中央财政支出的比例，远低于发达国家30%至50%的比例，其中澳大利亚是35%，日本是37%，加拿大是39%，中国只有12%，而城镇职工养老保险占据这12%投入的绝大部分，因此中央财政对“城居保”的投入亟待提高而且存在很大的提升空间。

    （二）建立城镇居民养老保险补贴水平的自动调整机制

    城镇居民养老保险补贴水平往往受到经济、政治、社会等因素的影响。具体为某一地区的经济发展阶段、收入水平、物价水平、政府职能转变、地方财政实力、老年人口数量等相关因素，这些因素自身就处于动态变化之中。因此养老保险补贴的水平也不能是一成不变的，应该是动态的、可调整的。补贴水平的标准应该随收入水平、物价指数、最低生活保障标准等因素进行适时合理的调整，以期使该制度真正做到“保基本”。使老年人口的生活质量和社会的经济发展、物质水平成正比例调高。

    （三）拓宽筹资渠道，建立明确的缴费资助制度和激励机制

    首先要加强宣传，鼓励其他经济组织、社会组织和个人为参保人缴费提供资助，以动员全社会的力量来解决城镇居民养老问题。例如广泛开展社会保障基金的募捐活动，奖券发行，除去 10%-15%的发行管理费用和 40%-50%的奖金外，剩下的筹措资金作为社会福利基金。其次要迅速建立起明确的资助实施制度和资助激励机制，为资助顺利实现提供制度保障和政策支持。

    （四）增强制度激励，尽快从“制度全覆盖”走向“人群全覆盖”

    “城居保”制度在实施中遇到的困境首先是制度困境，因此首先要调整制度。首先，缴费年限越长补贴水平应越高，这样才能使居民尽早参保。其次，选择缴费标准越高补贴率应越高，才能使居民选择缴费档次时充分考虑到补贴激励机制，体现制度弹性。第三，取消缴费绑定制度，靠制度自身的优越性来吸引居民参保，提高参保可持续性，真正体现“城居保”制度的公共产品性质。

    （五）完善基金监管体系

    基于政府管理下的基金保值增值困难的问题，可以通过严格的标准筛选可靠的基金托管人，明晰委托代理关系，从而实现基金的高效运转和保值增值。由政府直接管理基金的优势在于降低了交易成本，政策灵活度较高，但其缺点也是显而易见的即制度运行透明度较低，管理效率较低，基金挪用风险较高等。因此政府负责按照严格标准遴选出可靠的基金托管人，按照市场规律进行运作和投资，效率较高、竞争性强、透明度高，政府负责监管其日常运作的安全性，这在一定程度上弥补了政府单一管理的不足。

    基于资金统筹层次低的问题，要提高“城居保”基金统筹层次，逐步实现省级统筹，强化省政府在管理“城居保”基金中的责任。各省必须尽快打破县、市的行政区域界线，按照中央政府的要求，组织各省内部实行“城居保”基金的统一筹集、管理和调度。为配合上述目标的实施，中央政府要进一步完善财政补贴分配机制，促进地方政府加大对“城居保”改革的财政投入力度。

    参考文献：

    [1]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中 国人民大学出版社，2002.

    [2]郑秉文.2011中国养老金发展报告[M].北京：经济管 理出版社，2011.

    [3]郑功成.用社会保障促进社会和谐[J].北京：社会保 障研究，2005，（1）.

    [责任编辑：褚永慧]