农村集体经济组织市场主体研究与探索
李明星++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++宋绍繁
近年来，随着以农业现代化为导向的新型农业经营体系的创新发展和城乡统筹建设的逐步推开，集体所有和家庭承包相配套的农村产权及经营制度逐渐表现出诸多不适。对此，为盘活农村资产、健全农村市场、维护农民权益，依托建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，实现农村集体经济市场化改造成为研究和探索的主要方向。
农村集体经济市场法人构建问题
就我国农村集体经济产权制度改革试点的基本情况来看，从市场主体构成形式上梳理出全国农村集体经济组织的四种模式：一是传统的企业法人模式。集中体现在发达地区，依托土地大规模征收流转，传统的股份合作社向工商业转变，获得登记注册成立股份制公司。二是类股份合作制企业的模式。当前部分农村集体经济股份合作制改革试点，依据相关政策意见效仿股份制公司管理运营，但并不作工商登记。三是“双轨制”模式。通过对社区股份合作社和其所属的企事业单位实施分别登记，下属企事业单位具有法人资格，以满足集体经济组织的特殊需求。四是“都江堰”模式。由政府颁发《农村集体经济组织法人证书》，承认农村集体经济组织为一种有别于企业、社会团体、事业机关等法人的全新法人地位。
尽管农村集体经济组织作为法人主体，其地位基本得到认可，但就市场行为而言，其仍然面临几个方面的问题：
——产权完善存在困难。就产权主体而言，首先，法律明确规定，村委会是村民自治的社团组织，不具有市场法人资格。其次，无论是从法律解读还是现实情况而言，村委会成员与农村集体经济组织的成员并不完全重合。此外，受教育水平和市场信息所限制，传统的村民小组的经济功能和组织能力十分薄弱，很难具备自主经营的能力。因此，农村集体土地所有权主体实际上处于虚位。就对产权权能认识而言，现实情况中，相当部分农民及村组干部认为集体土地就是村级所有，甚至是村委会所有，或者农民家庭所有，权利意识十分模糊。因此，对农村集体产权权能的边界及范围辨别处于模糊状态。
——村民小组条件薄弱。从全国大多数农村地区来看，村民小组突出体现力量单薄、人才匮乏、组织分散的特点。同时，以成都为例，相较全国其他地区，成都平原聚居程度较高，经过多年的“拆院并院”、土地整理、集中居住以后，村民小组边界不清、居住混杂，产权分割困难，这就决定了村民小组难以在市场经济中承担主体角色。
——乡镇组织缺少支撑。自1982年《宪法》修订之后，规定将原来“政经合一”的人民公社体制改为政社分设体制，设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织，但在实际实施过程中，后者一直没有建立，因此，乡级集体经济组织实际上属于名存实亡。另一方面，目前许多地方都实行县辖镇（或街道）的行政结构，而镇和街道的非农业人口数量和工商经济的比重不断增大，其成员的外延远远超越了原人民公社（合作社）的范围，管理主体上也是以我国基层一级的人民政府为主，农村集体经济组织基本不存在。
构建农村市场主体基本逻辑
就必须要将明确农村集体经济产权主体和完善农村集体经济组织市场主体地位作为切入点，全面厘清构建农村集体经济组织市场主体的基本逻辑。
——主体关系辨析是前提。以四川农村产权制度改革和农村集体经营性建设用地入市试点为例，经学术界、法律界和行政机关人员的共同研讨，基本达成共识：农村集体经济组织入市的实施主体与所有权主体并不具有严格同体性。实施主体可以是任何具备经营权能和交易资质的市场法人主体，集体资产所有权人可以委托任何合法主体按照市场交易规则进行入市流转交易，无论是资产股份合作社还是股份有限公司、有限责任公司等，都可以作为入市代表，都应该按照相关法律规定履行登记注册程序和交易委托程序。但作为农民集体经济组织参与市场竞争的代表形式，研究认为，这种模式的基本目标应是努力促进各类市场主体成为接受农村集体经济授权、独立自主的法人主体，终极目标是实现农村政企分开、代表农村经济活力、发展现代农业的创收主体。因此，在现行法律未作出直接规定前提下，将农村集体经济所有权主体和入市主体界定为“委托——代理”关系当属最优选择。
——组织形式创新是途径。一是依托工商业市场主体。通过进一步拓展完善城市工商业市场主体的经营服务内容，将农村集体经济纳入到其服务对象之中，引入土地经营与交易等。二是支持成立集体资产管理企业。支持有条件的农村集体经济组织组建成立企业公司，但要坚持经济组织成员和企业股东的绝对重合性，同时参照工商登记管理办法和城市工商业市场主体运营模式进行经营管理。三是创新股份联合制公司。为规避股份制公司对股东成员的限制，可探索创新股份联合制，按照村组集体经济组织持有集体股的形式，让集体经济组织以股东身份联合成立股份制公司。
——法制体系健全是保障。首先，市场经济的不断深化引致农村集体经济组织发生变革，出现了诸多新的情况和问题亟待结局，法律法规的同步推进自然成为必要；其次，农村集体产权制度本身存在主体虚位和权能模糊的问题，这对于发展集体经济而言存在较大的制度困境，需要从国家法律的途径进行界定厘清；此外，就我国法律体系本身而言，在改革过程中也存在自相矛盾的情况，农村产权制度改革和农村集体经济组织市场主体界定是进一步完善法律体系和规范政策框架的机会。正是基于内外共需的基本前提，法制体系的健全显得至关重要。
农村集体经济市场主体认定建议
结合上述有关问题和逻辑梳理，对当前我国农村产权制度改革和集体经济市场主体认定办法提出以下建议。
——在稳定和完善农村集体所有制前提下创新产权实现形式。主要是通过所有权和使用权分离的形式，避免了产权性质的改变和产权进一步虚化，同时要结合实际，针对不同权能的实现，例如产权流转交易和抵押融资等，选择性创造有利条件，让客观条件约束成为制度约束的有效补充，通过双向约束实现农村产权的规范化。
——彻底实现农村集体组织“政经分离”，加快创新集体经济入市主体构建。要严格参照国家基本上位法相关规定，以市场化为导向，以坚持民主为准绳，以发展经济为目标，划清农村自治管理与经济行为边界，扫清制度障碍。在此基础上，结合市场发展需求，创新集体经济市场主体实现形式。
——加快完善法律法规修订。当前农村产权制度改革和农村集体经济发展在诸多方面都已经进入到修法边线，改革深化和现实需求都对完善法律法规体系提出了迫切要求，尤其要尽快建立集体经济组织市场主体地位确立实现登记管理的相关法律法规，才能够为农村集体经济可持续发展提供法制保障。
——加强农村集体经济市场主体的能力建设。充分整合市场资源，以现代经营管理为目标，倡导“合作学习”“引进学习”等模式，结合理论设计和实践经验，建立专门的技术支撑体系和完备市场风险管控机制。
——加大政策扶持力度。重点是围绕金融创新，合理引导城市资本和先进要素下乡，在盘活农村资源市场的同时，健全农村金融市场，提升农村集体经济软实力。
在市场导向和试点创新的共同推动下，通过对多种创新创建农村集体经济市场主体和入市办法的实践总结与理论分析，在明确主体认定必要性和理清主体关系基本逻辑前提下，认为通过主体分开和授权委托相结合的办法是较为合理有效的做法。但是，模式创新仅对发展集体经济有一定的推动作用，事实上仍然没有解决最根本的问题，对此，要在综合考察改革试点过程中具体情况的基础上，加快制定完善农村集体经济组织市场法人主体认定的法律法规，保障农村集体经济组织以平等合法的身份进入市场经济体系，推动城乡经济一体化均衡发展。
