法规政策频出，助力媒体健康有序发展
宁黎黎
【摘要】2016年，我国相继出台了一系列与广电行业，尤其是与广播发展密切相关的法规、政策。本文从媒体融合、广告发布、节目管理、网络安全四个方面出发，分析总结了系列法律、法规、政策的出台背景、规范目标及其发挥的作用。
【关键词】媒体融合 广告行为 节目管理 创新 网络安全
【中图分类号】G221 【文献标识码】A
2016年，传媒业发生了许多超出我们想象的事件，也出现了很多亟待解决的问题：多家报纸、杂志陆续宣布休刊、停刊；广电媒体的融合之路走向纵深，在经历了初期的华丽转身之后，面临着体制机制、盈利模式、人才培养等方面的问题；新媒体在迅猛发展的同时也存在着服务无序、监管不力等问题……面对这些情况，国家陆续推出了一系列法律、法规和政策，确立相关行业的规范标准，制定了促进相关领域发展的举措。本文着重盘点了那些与广电行业，尤其是与广播发展密切相关的法律、法规、政策和举措，以供广播同人参考。
一、总局出台媒体融合指导意见，明确融合目标及任务
自2014年8月中央全面深化改革领导小组审议通过《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》以来，我国广电媒体纷纷加大投入力度，融合取得了很大进展。但是，很多融合仍处于广播电视与互联网简单相“加”的阶段，没有实现深度融合的目标。为此，国家新闻出版广电总局于7月18日发布了《关于进一步加快广播电视媒体与新兴媒体融合发展的意见》（以下简称《意见》），明确了媒体融合的总体目标和重点任务。
媒体融合的总体目标是：广播电视媒体与新兴媒体融合发展力争两年内在局部区域取得突破性进展，形成几种基本模式。在“十三五”后期，融合发展取得全局性进展，建成多个形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体，打造出数家拥有较强实力的新型媒体集团，基本形成布局合理、竞争有序、特色鲜明、形态多样并具有可持续发展能力的中国广播电视媒体融合新格局。媒体融合发展的重点任务是：“一个融合发展理念”，即树立深度融合发展理念；“八个融合型体系建设”，即加快融合型节目、制播、传播、服务、技术、经营体系和运行机制、人才队伍建设。
广电媒体与新兴媒体的融合发展是大势所趋，是传统广电抓住机遇、战胜挑战的必由之路。尤其是在传统媒体出现瓶颈的关键阶段，融合发展对于促进广电媒体转型升级，提升广电媒体在传统领域以及互联网新兴领域的传播力、影响力、公信力和舆论引导能力，具有重要的指导作用。
二、系列“广告新规”出台，严格规范媒体广告发布行为
（一）史上最严互联网广告管理办法实施
2016年7月4日，国家工商行政管理总局发布了《互联网广告管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），于9月1日起施行。《暂行办法》的出台恰逢新修订的《广告法》实施一周年，是对新《广告法》的必要补充和细化。
尽管新《广告法》新增了关于互联网广告的规定，将互联网广告活动纳入到《广告法》的约束范畴中，并针对广告扰民、弹出广告、利用互联网平台发布违法广告等行为做出了禁止性规定，进一步强化了广电媒体对广告的监管力度，但是，由于互联网广告复杂多样，《广告法》的规定，缺少具体的实施细则，不能解决所有的问题，所以，需要出台一个专门针对互联网广告的规定。基于此，《暂行办法》应运而生，对互联网广告的内涵、性质、主体、行为、法律责任等作了较为全面的规定。
《暂行办法》的要点在于：第一，明确了付费搜索广告的定性。在2016年的“魏则西”事件后，“付费搜索”的定性问题引起了受众的广泛关注。但是，无论是国家网信办联合调查组还是《搜索规定》都没有对此作出明确界定。调查组将付费搜索的法律性质界定为“商业推广服务”，而《搜索规定》从网信办管辖的互联网信息服务的逻辑出发，把互联网搜索信息服务视为信息服务的一种。《暂行办法》则明确规定，互联网广告包括“推销商品或者服务的付费搜索广告”，并在第七条第二款要求“付费搜索广告应当与自然搜索结果明显区分”。第二，要求弹窗广告能够一键关闭。《暂行办法》第八条第一款规定，“利用互联网发布、发送广告，不得影响用户正常使用网络。在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。”“不得以欺骗方式诱使用户点击广告内容。”第三，强化了广告主的第一责任。《暂行办法》第十条第一款规定“互联网广告主应当对广告内容的真实性负责”。第十条第四款规定，“互联网广告主委托互联网广告经营者、广告发布者发布广告、修改广告内容时，应当以书面形式或者其他可以被确认的方式通知为其提供服务的互联网广告经营者、广告发布者”，这一规定有效解决了互联网广告中“跳转链接”的审核责任问题。
《暂行办法》从互联网广告的实际出发，落实了新《广告法》的各项规定，其不仅是对我国互联网广告行业发展的积极回应，还是促进产业健康发展和保护消费者权益途径。短期看来，这些规定也许会给互联网行业带来不适，但长期而言，新规定在规范互联网广告方面的正面影响将逐渐凸显，一定能够为媒体发展、广告经营和受众生活带来积极的变化。
（二）加强医疗养生类节目和医药广告播出的管理
医疗养生类节目和医药广告一度成为很多广电节目创收的重要来源，但是，由于节目市场的不规范，很多节目存在非法向受众推销药品或传播虚假广告的行为。为了加强对此类问题的监管，2016年8月26日，國家新闻出版广电总局发布了《关于进一步加强医疗养生类节目和医药广告播出管理的通知》（以下简称为《通知》）。
首先，《通知》严格规定了医疗养生类节目的制作主体只能是电台和电视台，社会公司不能制作医疗养生类节目，且要求医疗养生类节目必须实行备案管理。其次，《通知》对参加节目的嘉宾和节目主持人的资质提出了明确的要求。再次，《通知》规定了节目播出过程中的禁止性行为，比如：严禁发布医疗广告、严禁推销商品和服务、严禁为相关企业做宣传或提示联系信息等。此外，《通知》还对医药广告的播出时长和方式做出了严格限制。
《通知》的发布应时应景，对于规范媒体行为、整顿广告市场具有重要意义。
（三）广告发布登记管理新规替旧法
2016年11月1日，国家工商行政管理总局发布了第89号令，公布了《广告发布登记管理规定》，于2016年12月1日起施行。同时，2004年11月30日由国家工商行政管理总局公布的《广告经营许可证管理办法》废止。
这一新规中与广电媒体密切相关的内容主要包含以下几方面：第一，广播电台、电视台、报刊出版单位从事广告发布业务的，应当向所在地县级以上地方工商行政管理部门申请办理广告发布登记。第二，办理广告发布登记，应当具备下列条件：1.具有法人资格；不具有法人资格的报刊出版单位，由其具有法人资格的主办单位申请办理广告发布登记；2.设有专门从事广告业务的机构；3.配有广告从业人员和熟悉广告法律法规的广告审查人员；4.具有与广告发布相适应的场所、设备。第三，广告发布单位应当使用自有的广播频率、电视频道、报纸、期刊发布广告。第四，广告发布登记有效期届满需要延续的，广告发布单位应当于有效期届满30日前向工商行政管理部门提出延续申请。第五，广播电台、电视台、报刊出版单位必须依法办理广告发布登记，广告发布登记事项发生变化的要及时办理变更登记，否则要被处罚。
三、严抓节目管理，鼓励原创创新
（一）在把好节目内容关的基础上推动创新工作
2016年6月，国家新闻出版广电总局发布了《关于大力推动广播电视节目自主创新工作的通知》，自6月起实施。此通知又被称为“原创令”，标志着广电总局将大力扶持原创节目模式，叫停“天价”引进版权的行为。在政策上鼓励原创的同时，广电总局应当在实操层面中分清真伪，防止国内市场成为抄袭、山寨的泛滥之地。
“原创令”主要从四个方面明确了广电节目创新管理的重点：1.要求围绕“中华文化基因、中国特色、中国风格、中国气派”等主题，全力推进广播电视节目的自主创新工作。2.支持鼓励自主原创节目。要求增强知识产权意识，不断研发和生产拥有自主知识产权的优质节目，把节目原创作为自主创新工作的核心。3.做好引进境外版权模式节目的备案工作。4.把“920”时段作为推动自主创新的重要基地。
将综艺节目作为规范重点，表明了广电总局对于目前综艺节目缺乏原创性这一问题的重视。鼓励广播电视自主研发原创节目，限制境外节目的引进，能够促使国内电台和电视台提升原创意识及对原创知识产权的重视，加大对原创内容的投入。当然，一批优秀原创综艺节目的涌现也证明了国内的内容创造还有很大的开发前景。
（二）虚假新闻仍是治理重点
真实是新闻的生命，是媒体公信力的基础，也是新闻工作的基本准则。近些年来，随着网络媒体的快速发展，虚假新闻、不实报道屡见不鲜，一定程度上扰乱了新闻秩序，降低了媒体公信力。為了从源头上防止新闻造假，早在2011年，新闻出版总署就制定了《关于严防虚假新闻报道的若干规定》，对新闻从业人员的基本职业规范、新闻单位的管理要求、如何防范虚假新闻的产生及应承担的责任等各方面做出了明确的规定。但是随着互联网的蓬勃发展，虚假新闻的种类更加多样、形式更加隐蔽、传播速度更快、影响范围更大，因此，带来的相关危害也就更加严重。为此，国家互联网信息办公室于2016年7月3日出台了《关于进一步加强管理制止虚假新闻的通知》，可谓是《关于严防虚假新闻报道的若干规定》的加强版。
《关于进一步加强管理制止虚假新闻的通知》由国家网信办负责制定，其主要目的是为了进一步打击和防范网络虚假新闻，针对网络媒体落实主体责任。比如：该《通知》要求各网络新闻发布平台，包括网站、微博、微信等，必须建立规范的稿件发布流程，明确各流程的基本职责，同时还要求各大平台必须有健全的监督机制以保障各流程正确有序地运行；各网络平台不得道听途说随意编造新闻，也不得在基本事实上添油加醋，歪曲事实真相；必须标注新闻事实的来源，不得虚假标注；网络平台还必须将坚持正确的舆论导向放在首位，不能为了抢“首发”就忽视事实真相，尤其是通过自媒体平台发布的、未经核实的消息，不能直接发布，必须按照发稿程序经过审查核实后才能报道。
（三）严控和引导社会类、娱乐类新闻节目
社会类、娱乐类节目因具备贴近生活、生动有趣等特性，受到受众的广泛关注和喜爱，但是，其中有些节目存在传播不良风气、误导受众等现象。为了加强对社会类、娱乐类新闻节目的规范和管理，国家新闻出版广电总局下发了《关于进一步加强社会类、娱乐类新闻节目管理的通知》，于2016年8月4日起实施。
该《通知》主要从三个方面对两类节目进行了规范管理：1.网上网下统一标准。不仅传统广播电视播放的节目需要遵守《通知》的要求，网络媒体制作播出的节目也必须遵守，二者实行统一的标准。2.实行严格的准入管理制度。只有取得《信息网络传播视听节目许可证》，且许可项目中含有相关资质的网站，才能首发或转载社会类、娱乐类新闻节目。3.严格限定了两类节目的制作主体。比如：社会类新闻只能由广播电视来制作，社会制作机构没有制作社会类新闻的资格；娱乐类新闻可以实行制播分离，由社会机构制作，但是广播电视必须对节目内容进行严格把关。
四、“新法”“新规”联合出击，保障网络安全，规范互联网服务
（一）法律层面保护国家及个人信息安全
2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了《中华人民共和国网络安全法》，于2017年6月1日起施行。
《网络安全法》从总则、网络安全支持与促进、网络运行安全、关键信息基础设施的运行安全、网络信息安全、监测预警与应急处置、法律责任七个方面明确了当前我国网络安全方面存在的问题及应对措施。
我们几乎每个人都有过个人信息遭泄露的经历，比如通过房产中介看过房子的可能会接到房屋信息方面的电话；刚生过宝宝的会接到月嫂中心、婴幼儿产品推销方面的电话；家有适龄儿童的会接到各种艺术培训的电话……对方不仅知道你的姓名、联系方式、家庭住址，甚至还了解你的家庭成员情况，这一现状着实令人堪忧。
根据中国互联网协会发布的《2016中国网民权益保护调查报告》，从2015年下半年到2016年上半年的一年间，我国网民因诈骗信息、个人信息泄露等遭受的经济损失高达915亿元，人均133元。网络诈骗的发生，一般会经历个人信息被收集、遭泄露、被买卖、最后被不法分子实施诈骗等环节。针对这种网络诈骗多发的态势，《网络安全法》第四十条规定，网络运营者应当对其收集的用户信息严格保密，建立健全的用户信息保护制度。第四十一条规定，网络运营者收集、使用个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，公开收集、使用规则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经被收集者同意。第四十六条规定：“任何个人和组织不得设立用于实施诈骗，传授犯罪方法，制作或者销售违禁物品、管制物品等违法犯罪活動的网站、通讯群组，不得利用网络发布与实施诈骗，制作或者销售违禁物品、管制物品以及其他违法犯罪活动有关的信息。”
除了以上具体的规定，《网络安全法》还制定了严格的处罚措施，对网络诈骗溯源追责。相信通过《网络安全法》的实施和保障，像“徐玉玉”这样的案件和惨剧会越来越少，个人信息安全和国家的网络安全将会提升至一个崭新的阶段。
（二）规范互联网信息搜索服务
日常生活和工作中遇到不确定或者不清楚的问题，人们经常会说“问度娘”（百度搜索），由此可见，人们对搜索引擎十分依赖。尽管搜索引擎为受众整合和查阅信息提供了便利，但问题也同样存在。比如：部分搜索结果存在误导受众的情况，标题与实际内容严重不符，受众点击链接搜索到的不是自己需要的信息；还有的搜索结果含有色情、暴力等违法信息。这些问题不仅给受众带来了负面影响，更扰乱了整个互联网健康有序的发展。为了规范互联网信息搜索服务，国家互联网信息办公室于2016年6月25日发布了《互联网信息搜索服务管理规定》，于2016年8月1日起实施。
《互联网信息搜索服务管理规定》明确了互联网信息搜索服务的概念，即运用计算机技术从互联网上搜集、处理各类信息供用户检索的服务。该《规定》还要求互联网信息搜索服务提供者应当取得相关资质，不得以任何形式提供含有法律法规禁止的信息内容；打击非法网络公关行为，禁止相关从业人员牟取不正当利益；要求互联网信息搜索服务提供者提供客观、公正、权威的搜索结果，不得损害他人或组织的合法权益；如果互联网搜索服务提供者提供付费搜索信息服务，“应当依法查验客户有关资质，明确付费搜索信息页面比例上限，醒目区分自然搜索结果与付费搜索信息，对付费搜索信息逐条加注显著标识。”
《互联网信息搜索服务管理规定》对于搜索引擎服务，尤其是付费搜索信息服务作了明确的规定，对长期存在的搜索引擎乱象会起到一定的约束作用。
（三）移动互联网应用程序服务市场步入法制轨道
当下，大多数人的手机里都存有几个常用的移动互联网应用程序（App）。一方面，这些应用程序给民众生活带来了便利，促进了经济社会的发展。但另一方面，一些应用程序也成为不法分子实施违法犯罪行为的平台，比如通过应用程序传播违法违规信息，窃取公民个人隐私或者实施诈骗行为等。为了加强对移动互联网应用程序信息服务的规范管理，国家互联网信息办公室于2016年6月28日发布了《移动互联网应用程序信息服务管理规定》。
《移动互联网应用程序信息服务管理规定》要求各应用程序提供者应当严格落实信息安全管理责任，对注册用户进行真实身份信息认证；通过机制的建立健全来保障用户信息安全；要对网络发布的信息内容进行审核，严禁出现违法违规的内容，一旦出现要对发布主体采取相对应的处置措施；制作和发布的内容不得侵犯他人的知识产权等。同时，要求应用程序商店履行管理责任，主要是对应用程序提供者进行监督，比如：对应用程序提供者的身份进行审核，保证其真实性、安全性和合法性，要求其保护用户信息，要发布合法信息内容及合法应用程序等等。
（四）规范网络视听节目直播服务
目前，互联网直播作为一种新型传播形式迅猛发展，广泛应用于娱乐互动、新闻报道等领域。据不完全统计，在国内提供互联网直播平台服务的企业超过300家，且数量还在增长。但是，由于监管上存在漏洞，直播平台违法传播内容、违规开展新闻信息直播，以及主播在直播过程中做出出格行为的现象屡有发生。为了加强互联网直播规范管理，促进行业健康有序地发展，2016年我国出台和发布了一系列加强网络直播监管的规定。比如：2016年9月9日国家新闻出版广电总局发布的《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》，以及11月4日国家互联网信息办公室发布的《互联网直播服务管理规定》。
《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》着重对网络视听节目直播服务的资质作了严格的限制，规定只有符合条件的机构和个人才能通过互联网对重大政治、军事、经济、社会、文化、体育等活动、事件以及一般社会团体文化活动、体育赛事等组织活动的实况进行视音频直播。
《互联网直播服务管理规定》除了提出“资质”上的要求，主要对直播内容进行了严格的限制。首先，只有具有互联网新闻信息服务资质的互联网直播服务提供者和发布者才有资格在许可范围内开展服务。其次，在内容方面，要求互联网直播服务的提供者应当遵守法律法规，坚持正确导向，大力弘扬社会主义核心价值观，培育积极健康、向上向善的网络文化；不得利用互联网直播服务从事法律法规禁止的活动等。第三，落实了互联网直播服务提供者的主体责任。要求其配备与服务规模相适应的专业人员，具备与其服务相适应的技术条件，健全信息审核、信息安全管理、值班巡查、应急处置、技术保障等制度等等。
这些规定将进一步净化网络直播市场，规范网络直播行为，改变直播平台恶意竞争的乱象，使网络直播更专业、更规范。
注释
①《2016年广电总局颁布了哪些政策新规最全盘点》，百度贴吧，http：//tieba.baidu.com/p/4790608605. 访问日期：2017年1月4日。
②2016年4月12日，西安电子科技大学21岁学生魏则西因滑膜肉瘤病逝。他去世前在知乎网站撰写治疗经过时称，在百度上搜索出武警某医院的生物免疫疗法，随后在该医院治疗后致病情耽误。此后了解到，该技术在美国已被淘汰。
③“920”时段一般是指各卫视晚上九点二十的节目时段。
④《一年间网民因网络安全损失915亿元 超半数网民称个人信息泄露严重》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2016-06/25/c_129088920.htm. 访问日期：2017年1月9日。
⑤《互联网信息搜索服务管理规定》第十一条，新华网，http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-06-25/c_129089056.htm.
⑥《国家网信办全文发布<互联网直播服务管理规定>》，法治中国，http：//www.china.com.cn/legal/2016-11-04/content_39632951.htm.访问日期：2017年1月9日。
