社会工作参与“服务型”社会治理的路径
关键词 “服务型” 社会治理 社会工作 社区发展
作者简介：李开，惠州学院政法学院，助教，研究方向：社会治理和社会工作。
中图分类号：D669 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.069
十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建共治共享的社会治理格局。“共建”“共治”“共享”三个关键词充分彰显出其概念框架，鲜明体现出以合作性、公共性和多元性为基本内涵的多元共治理念。（夏锦文，2018）政府正在从全能政府向有限型政府转变，整合多方资源和社会力量解决公共事务。习近平总书记指出，社会治理核心在人，重点在城乡社区，关键是体制机制的创新。社会工作者是具有专业知识和技能，在社区服务方面拥有独特优势的服务型人才。社会治理与社会工作同属社会范畴，自然有其逻辑联系，从而社会治理就可以吸纳社会工作的智慧（顾东辉，2014）。社会工作的主体是社会服务机构及其专业工作人员，这正是社会治理中多元主体的组成部分。就社会工作具体参与社会治理的路径而言，是通过服务来参与治理，为了更好地服务而参与治理，这就是服务型治理的基本内涵（王思斌，2015）。因此，社会工作对社会治理有重要的推动作用，而提供专业服务是社会工作参与社会治理的路径选择。推动社区发展，发动居民关心社区问题并采取行动来改善社区状况，是社会工作服务的主要任务之一，也是社会工作参与“服务型”社会治理的重要途径。本文采用参与式研究法 ，以S社区中心推动社区发展实践为例，从服务型社会治理的视角对D市某典型农村S社区进行社区发展分析，并在此基础上探究社会工作推动社区发展的专业服务实践，进而构建具有传统文化特色的基层社会治理实践内容和路径。一、社区发展视角下S社区情况分析
社会工作推动社区发展的专业实践属于服务型社会治理的实践范畴。因此，S社区中心实践中，选择从社区发展视角对社区情况进行分析，从而探索社会工作参与服务型社会治理的具体路径。
“社区发展”这个概念最早是由美国社会学家F·法林顿在1915年提出。社区发展是一种过程，即由人民自己的努力与政府当局联合一致，去改善社区的经济、社会及文化环境，把社区与整个国家的生活合为一体，并对国家的进步尽其最大的贡献”（徐震，1983）。社区发展立足于地方基层，依靠当地居民的积极主动参与谋求本地发展（陈涛，1997）。社区发展是一个提升社会意识的过程，以集体参与鼓励居民识别和表达本身需要，并因而采取适当行动 （徐永祥，2001）。社区发展定义的演变体现了其内涵的 4方面特征：一是将社区空间作为发展载体，以了解该对象中“人的需求”為前提;二是以社区综合提升作为根本目标，它需要外部动力的支持和推动，这一协助主体从政府逐步扩展到多元社会机构;三是它强调社区内部成员的参与合作能力，以实现群体的共同提升;四是它表现为一场有计划的行动过程，是将外部资源更好应用于社区载体的实践过程（闫琳，2011）。
综上所述，可以将社区发展的核心要素概括为调查需求、居民参与、一起行动。因此，可从社区发展的社区需求、居民参与、行动过程三个层面对S社区进行分析。S社区是D市的典型农村地区，外来人口 与本地人口都为3千多人，老年人433人，残疾人73人，低保困难家庭89人，青少年782人，妇女842人，其他918人，总户数744户，且S社区在该市被列为经济欠发达地区，属于水乡文化 特色村落，拥有龙舟、贡案、粤剧、宗祠等传统文化。S社区中心坐落于村内的中心位置，与居民委员会和文化广场相靠近，共派驻了4名社工，服务周期为三年。进驻前，社工展开社区调查和分析，从社区发展的角度来看，S社区情况主要体现如下特征：
（一）社区需求多元化、碎片化
S社区外来人口和本地人口都各占一半，并且外地人口有逐渐超过本地人口的趋势。就外来人口而言，存在生存、维权、婚恋、教育、娱乐、融入等方面的需求。外来人口来自五湖四海，对于社区不熟悉，抱着对生活的希望来到该社区生活，大多数人并无太高的文化素质和技能，只能选择进入该社区的制衣、造纸、模具等劳动密集型工厂内打工，由于一般工厂工资由两部分组成，一部分是基本工资，一部分是加班工资，基本工资不多，往往需要加班来挣得更多的资金，因此大多数进厂打工的外来人口的生活空间被挤压在工厂内，娱乐的需求未得到满足。在面临工厂拖欠工资、发生工伤事件的情况下，外来人口通常求助无门，缺乏相应的法律保障，有部分过激的外来人口会选择在政府门口拉横幅、静坐、闹事等极端手段。其中有一部分是跟随主要劳动者来到该社区的亲属，有小孩、老人、妻子等，他们都依赖于主要劳动者的薪资收入来生存，因此进一步加重了主要劳动者的负担。外来人口的小孩只能选择在教学资源相对较差的民办学校就读，无论教学和管理都存在缺陷，因此他们受教育程度较低，即使有部分青少年渴望读书，但学校和家庭环境往往让他们难以静下心来。外来人口渴望融入社区，但很少能够交到本地的朋友，感受到本地人对自身的歧视，生活习俗和语言等因素有进一步拉大了与本地居民的距离。并非外来人员缺乏参与意愿，而是社区现行的管理组织、制度规范、参与渠道、互动平台等客观原因的不足增加了他们融入当地社区的难度。（何华玲，巢飞，2018）S社区所在D市设立了外来人口的管理部分，主要提供兜底的基本服务，例如疾病救助、异地就读、法律援助等，但与外来人口广泛而深入的需求相比还有不小的差距。就本地人口而言，按照人口不同结构分层，可分为老年人、青少年、妇女、残疾人、低保困难家庭等不同类型。各类人群存在不同层面的需求，例如老年人主要存在精神慰藉、居家照顾、临终关怀的需求，青年人存在社交、成长、学业的需求，妇女存在子女教育、再就业、健康维护的需求，残疾人存在社区康复、社区照顾、社区融入等方面的需求，低保困难家庭存在经济援助、疾病救助、生活保障等需求。相比外来人口而言，本地人口因为有当地户籍政策的照顾，因此各方面的需求都能够得到较好地满足，长者有居家养老服务，青少年有共青团、学校等组织的服务，妇女有居委会、妇联等单位的服务，残疾人有当地残疾人联合会、康复就业服务中心的 照顾，低保家庭有民政部门的援助。然而，本地的各类型人口之间也较为缺乏交流、互动，限制了他们之间的相互了解，进而采取互帮互助的行动解决一些彼此的基本的需求。社区的碎片化是一种城市发展中的过渡现象，产生了较为严重的社会政治后果，即社区民众的政治态度和公民参与出现了高度分化，以致于社区内部难以达成共识。（葛天任，2014）因此，我们看到S社区各类型人口需求的多元化，外来人口和本地人口不能很好地融合，本地人口之间也缺乏足够的交流互动，需求较为碎片化，缺乏一条主线将各类需求串联起来，没有共同愿景，且呈现逐步分散化趋势。
（二）居民参与程度低
S社区的外来人口本来在家乡的自然社区里相互团结、相互合作，有能力按原来的价值意义生活的，但是随着现代化过程的工业化和城市化的推进，个人来到异地打工，渐渐倾向冷漠的、孤立封闭的状态，缺乏主动参与社会公共事务的热情和动机。由此他们也越来越显得无助和软弱，个人和社区公共问题都很难得到解决。而本地人口一部分受中国传统文化观念的影响，“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的心态居多。受我国行政化的体制影响，S社区主要的居民动员模式都是采取行政命令、单位组织的形式，未能真正从热心社区公益事业角度出发参与社区事务。除了部分不关心社区事务的居民，还有一部分在社区中有一定范围的影响力，主要有以下三种：一种是以兴趣为纽带连结起来，参加社区内各类文体娱乐活动的居民，例如广场舞队能够自发自动地组织舞蹈，并参与社区表演，又例如篮球队，会自发地组织篮球比赛。另一种是以团委、机关的志愿者为代表的居民，会定期地开展探访长者、捐资助学、环保清洁等活动。还有一种是民间的其他组织，例如宗亲会、佛友会等，会在祭祀、重大传统节日等自发地组织集体活动。然而，这些组织都各自为阵，对彼此缺乏了解，未能围绕社区的共同议题，采取集体行动，推动社区发展。因此，从总体而言，S社区的居民参与程度还比较低，相当一部分居民对社区事务漠不关心，一部分则各自为阵，参与的范围和影响力有限，还未形成合力。
（三）行动过程规范缺失
社区发展有赖于居民开始关心及讨论社区问题，并通过协商作出决策，使得居民和各利益团体相互沟通，互相讨论达成共识，采取集体行动来改善社区问题。要形成统一的行动，就要要统一的议事规范，然而社区居民的议事规范性仍存在不少挑战。议事成员一般是被社区居委会动员、说服后才参与，很少主动参与;议事的程序甚至决议事先由社区居委会制定形成，议事成员只是参与举手表决投票了事。在议事过程中，议事成员抱着凡事依赖社区或上级政府的心态，很少发挥自身的主动性。（陈思，2011）在实地的调研中发现，S社区的外地人口很难和本地人口形成对话，即使为他们创造了交流的平台，也很难形成共识，进而互相之间产生偏见。外地人口会感到被歧视，而本地人则觉得外地人口素质低下，无法交流。例如在一次社区活动中，社工有意安排了本地青少年和外地青少年一起行动，互相配合，但仍然较难融合到一起，分成很明显的两个阵营，双方很难达成共同的行动规则。按理说，外地人口和本地人口的融合不是一天两天就能做到的，本地人口和本地人口群体应该不会出现类似的情况，然而同类群体内部仍然会出现很大分歧，或者所谓的交流只是流于形式、吐槽，毫无建树，对于改善社区情况帮助不大，讨论缺乏规则和逻辑，未能达成统一的认识。议事规则和行动规则都需要通过社区教育来提升社区居民的共同意识。因此，S社区的居民议事规则缺失，不能很好地形成社区共同意愿，行动规则失范，不能很好地形成合力，推动社区改变。二、社会工作参与“服务型”社会治理的社区实践
全球治理委員会指出：治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和;治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程（全球治理委员会，1995）。因此，S社区中心社工针对上述社区发展的问题及社区居民的需求，开展了一系列社区发展实践服务，旨在形成社区共同愿景，推动居民积极参与，制定共同的行动规范，改善社区问题，以更好地参与服务型社会治理。
（一）形成社区共同愿景
正如前文所述，社区的不同主体，包括外来人口、本地居民、社会组织和政府机关等人员有着不同的需求，若把它们切割开来看待，则很难形成共识。社工需另辟蹊径，找到一根能够串联起各个人群的主线，经过仔细讨论，决定选择以水乡文化传承和发展作为切入点。首先，外来人口对于水乡传统文化有好奇心理，通过向外来人口讲解宗祠、龙舟、贡案、粤曲背后的历史故事来让他们了解社区的文化背景，进而促进他们学习粤语、包粽子、做贡案等当地语言和习俗，以便和当地居民有共通话语;其次，本地居民也有传承水乡文化的迫切需求，透过文化的这一条主线，鼓励老年人将传统文化传承给青少年，一方面解决了他们精神空虚的问题，另一方面又让青少年加深了对本土文化的认同;最后，文化具有很强的整合功能，能够有效地整合外地人口和本地居民的价值观，能够很好的连结起老年人、青少年、妇女、残疾人等不同群体，形成共同的价值观。文化整合指的是处于特定历史时期的组织，以多种文化因素并存为前提条件，利用一定的方式和手段确立共同的价值观念和思想认识，组织成员在保留自己观点与看法的基础上对组织形成良好的认同感和责任感（靖治，2017）。因此，S社区中心社工设计了一个水乡文化传承项目，将各类人群都纳入项目的活动范围内，形成“认识社区文化，发展社区文化”的社区共同愿景，从而为推动居民参与找到了抓手。当然，不同的社区会有不同的侧重点，例如可以选择改善社区环境卫生、帮扶困境家庭、营造公共空间，通过列出不同的主题来供居民选择，最终确定共同愿景。
（二）推动居民积极参与
在确定了共同愿景后，居民的参与程度、范围是社区发展的重点，因此S社区社工从以下几方面推动居民参与。一是为外来人口充权赋能。社区发展某种程度上讲就是“人的发展”，居民只有真正认同社区愿景，把社区当成自身的生活环境时，才会愿意积极地去采取行动。充权概念的价值取向在于引导个人、家庭采取乐观的态度，积极参与决策和通过行动来改变自己的不利处境，提升自己的权利和能力，从而使得整个社会的权力结构更趋公正（范斌，2004）。S社区中心社工通过开展文化融入项目，引导外来人口增强沟通和表达的能力，来在社区内发声，让更多的本地居民了解到他们的心历路程从而获得理解和尊重。同时通过参与公益活动，展示良好个人形象等方式，学习本地语言，改变本地居民的偏见。在一段时间的坚持过后，他们获得了正面的体验和感受，内在的力量就增强了，愿意主动地参与到社区发展活动中来。二是引导本地居民互帮互助。让他们在参与社区发展中感受到实实在在的获得感和幸福感，例如长者在讲述和教授传统文化过程中，体现了自身价值，丰富了精神生活，而青少年则增强了沟通能力，学习了传统文化等。三是建立多元的社区社会组织。社区社会组织具有很好的灵活性，可以广泛地参与到各个层面的社区事务。因此，通过外地人口和本地居民的融合，不同群体的互帮互助，建立多元的社区社会组织，很好地推动了居民参与，形成了强大的合力，不断推动了社区的发展，让社区变得更加和谐、美丽和幸福。
（三）行动过程规范有序
在形成了共同愿景，又调动了居民参与的积极性以后，就要探索如何引导居民有序地参与社区发展和社会治理。社区议事厅是社区议事协商的主要平台，社区议事厅坚持党的领导、坚持基层群众自治制度、坚持依法协商、坚持有序参与、坚持协商于决策之前和决策实施之中的原则，开展社区“参与型”协商活动。（北京市民政局，2017）由此可见，通过社区议事引导居民参与社会治理需要遵循相应的具体规则。S社区中心社工综合考虑各方面影响因素，从以下几个方面着手。一是党建引领社区发展行动。社区发展工作最不能忽视的一股力量就是党员，有效地组织党员参与社会发展，争取他们的支持，为各项服务工作牵头引领，将会起到事半功倍的作用。因此社工特别重视党员对于社区发展行动的支持。二是为行动制定操作规则。例如探望长者的规则，要了解长者的基本情况，要参加探访培训，要学习倾听、鼓励的技巧等等。又例如集会议事的规则，引入焦点访谈的技巧，确定议事主题，制定发言规则，重点突出，富有成效，同时提出有建设性的行动方案。三是理性有序参政议政。对于部分需要政府相关部门协助的事情，不能仅凭一腔热情，制定了相应的参政议政规则。例如针对社区卫生问题，通过公开信箱和网上议政平台向相关部门提出建议。三、社会工作参与“服务型” 社会治理的实践路径
根据三年多的服务经验总结，S社区中心社工摸索出一条具有中国传统文化色彩的“服务型”社会治理的实践路径，即从情、理、事，三个方面和层次进行有效参与。
（一）情：建立情感联系和搭建关系网络
中国是一个人情社会，所以建立情感联系是社会工作参与“服务型”社会治理的，凝聚人心的第一步，也是社会工作所说的建立专业关系的过程。个体心理健康范畴内可以借助心理学的手段解决情感问题，但社会层面的情绪、情感的引导应该纳入到社会治理下，多主体社会治理才是实现情绪、情感引导的有效路径（王俊秀，2017）。由此可见情感联系，不仅解决个人的情绪问题，还能化解社会群体情绪，维护社会稳定。具体而言，社工通过三种方式与居民建立情感联系。一是入户探访，了解每户人家的具体情况，建立起“熟人社区”，让居民和社工熟起来，把社工当成“自己人”。二是搭建关系网络，协助外来人口和本地居民互相沟通，互相联络，形成互帮互助的关系网络。三是共同参与活动加深情感链接。通过邀请不同的社区居民、群体、社会组织参与活动，分工合作，从而加深彼此的情感连结。四是帮助他们解决实际问题，从而获得好感。当情感和关系建立起来后，社区内的政府部门、社会组织、企业、学校、社区居民、外来人口等都会给社工“面子”，为之后的社区治理和社区发展打下坚实的基础。
（二）理：完善组织架构和议事规则
在社会治理大格局中，社区社会组织对社会治理的作用日益凸显，需引进专业社工人才、推进合作治理、创新参与模式和监管模式以及构建多元主体自治共治的治理格局等（郑秋茹，2018）。S社区中存在大量的篮球队、舞蹈队、宗亲会、手工队等等，组织关系松散，没有清晰的组织架构，社工可以在与他们建立起良好的情感联系后，协助其成立社区社会组织，这样不仅可以获得部分资金扶持，还可以获得公共的展示平台，不断优化其组织架构，让其更好地参与到社区治理事务中。协商民主是追求大部分人的利益而不是只追求部分的个体利益的政策，这个政策是建立在所有人的利益和追求之上而发布的，这表明了对待公民政治一切平等的信念。（陈安杰，2015）居民自治是现代城市社区民主自治的新形态，更是我国基层民主的重要组成部分，其成熟程度和自治水平是衡量社会基层治理的重要标尺。而为了达成居民自治议事规则的制定显得尤为重要。S社区社工对于社区议事的开会形式、主题收集、讨论流程、决议的产生、决议的执行等各个方面进行了详细规定。同时保持所有的活动都是在法律允许的范围内开展的，确保政治方向的准确性。社会工作者还需从群众中选取议事成员，培养他们的议事能力。议事成员不能受利益和熟人关系的制约，真正能从社区居民的实际需求和长远利益出发。议事成员要熟悉当地社区情况，有一定的参政议政经验，具有一定的文化素养和实际工作经验，才能保证居民议事产生高质量的议事结果。
（三）事：提供服务内容和服务平台
社区治理是指涉及社区的多元主体之间通过合作互动，共同提供公共产品和实施对社区公共事务的管理，完善社区居民自治，实现社区公共生活整体利益最大化和可持续发展的过程。（张永理，2017）当前在全国各地各社区各部门都会开展形式多样的社会治理服务项目，然而，绝大多数的社会治理服务的实践表明，各类服务之间缺乏联系、部分重叠、追求形式、缺乏延续性等问题。服务与服务之间缺乏统一的协调，主线不明确，看似丰富多彩，实则对持续稳定地推开社区发展，解决实际的社区问题无益，居民和社会组织的参与也会变得杂乱无章，无法形成合力。S社区中心社工的實践表明，社区发展必须有统一的服务平台和相互协调的服务内容。第一，社会工作者要将所有政府部门落到社区的“事”和社区社会组织、居民的“事”进行汇总，排列组合，选择有资源、有能力的主线去做，去推动社区发展，有轻重有先后，例如有些社区可以选择文化发展、有些则可以改变社区环境、有些选择精准扶贫等等。第二，社会工作者要善于凝聚社区共识，形成社区共同意愿，整合社区各方主体的力量共同参与社会治理，提出具有品牌意义的项目，将社会治理变成一个个具体的“我们共同的事”来做，陪同他们一起解决社区问题，改善社区状况。创新社会治理的目的不是为了把社会控制住，不发生社会问题，而是要构建一种与现代社会相适应的有效的“自组织治理”体制机制（王思斌，2014）。通过一件件的民生实事，让政府和各种社会力量有话可说，有“事情”可谈，寻找到双方共同的合作点，各司其职，最终实现“共建共治共享”的社会治理格局。四、结语
社会工作与社会治理具有高度契合性，社会工作的服务型治理的特点反应了共建共治共享的社会治理要求。（王思斌，2016）综上所述，S社区中心社工通过三年的社会工作参与“服务型”社会治理的实践摸索了具体的实践路径。推动社区发展的社会工作实践，就是社会工作参与社会治理的重要介入行动。社会工作者在调查清楚社区各类不同群体需求的情况下，引导居民形成社区共同愿景，进而推动居民积极参与社区事务，贡献智慧和力量，最后引导他们通过具体行动规范有序地参与社会治理。在实践的基础上，社会工作者从中国的传统文化习惯出发，发展出情、理、事的三层参与路径。一是从“情”开始，建立情感联系，搭建关系网络;二是从“理”入手，完善组织架构和议事规则;三是用“事”推动，提供服务内容和服务平台。运用参与路径，社工有效改变了居民意识，调动了社会力量，解决了社区问题，营造了良好的社区环境，达到了基层社区社会治理的目的。
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