新常态下后续审计的效能分析和实现路径
顾力为
【摘要】? 在经济新常态背景下，审计的地位逐渐提升，审计“免疫系统”的功能越来越重要。文章论述了后续审计在经济新常态下改进内部审计工作机制、实现内部审计职能、彰显增值型审计功能的三级效用，并提出实施后续审计项目要在控制审计质量、增加协调的主动性、优化评价标准、提升审计建议水平等方面下功夫，形成审计整改的长效机制，提高后续审计的效能和效用，推进落实审计整改工作。
【关键词】? 后续审计;经济新常态;审计整改
【中图分类号】? F239? 【文献标识码】? A? 【文章编号】? 1002-5812（2019）03-0022-04
当前我国经济的发展已步入新常态，随着审计制度的不断完善，审计的地位明显提升，审计监督的“免疫系统”功能成效显著。2018年1月，审计署公布了新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号），文件中新增了12处“整改”字样，强调内部审计机构应履行督促落实审计发现问题整改工作的职责，单位应对整改不力、屡审屡犯的部门责令改正并进行处理。李克强总理指出，要认识新常态、适应新常态，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，开创审计工作新局面。本文认为在经济新常态背景下，行政事业、国企等单位的内部审计机构按照有关规定组织开展后续审计，对组织推进落实审计整改、推动改革和发展具有重大意义。
一、新常态下落实审计整改的现实困境及政策背景
（一）当前形势下审计整改工作面临的困境分析
审计工作被看作是对单位的健康运行情况进行“把脉问诊”，审计整改则是对“疾病问题”的治疗，严重的甚至需要“刮骨去毒”。审计工作是一项系统工程，是最终实现审计目标的重要举措，需要多部门联合。在当前形势下，有些单位的内部整改工作已取得了一定成效，但也有不少单位的内部整改工作陷入了困境，具体表现为整改推进缓慢、未达到预期效果。主要原因在于：一是审计质量的局限性，造成审计整改不畅。审计查证深度不足，对具有普遍性、重复性和延续性的问题，未从根源上研判问题的起因，查找问题浮于表面;审计定性不精准，没有抓住重点和关键因素，不利于责任的区分和认定;审计建议无可操作性，某些历史遗留难题未得到彻底解决，风险隐患长期存在。二是审计体制的局限性，造成审计整改难落实。审计整改意识薄弱，被审计单位对审计事项不够重视，未自觉自发地落实审计整改;监督机制不完善，“一审了之”，没有后续跟踪被审计单位的实际整改情况;审计结果运用不理想，“重审计、轻处理”，未能有效发挥审计监督的作用。
（二）经济新常态背景下的审计政策
目前，我国的经济发展已呈现新常态，一方面，经济结构优化升级，创新驱动给经济发展带来了新的动力和机遇;另一方面，互联网、金融、信息安全等新兴的系统性风险逐渐显露。党中央、国务院陆续出台相关政策，指明在经济新常态背景下审计工作的新要求、新任务和新方向，将落实整改、加强风险管理提升到前所未有的高度。
要适应新常态、把握新机遇、迎接新挑战，关键点在于落实审计整改，全面建立风险管理机制。2014年，《中共中央关于全面推進依法治国若干重大问题的决定》构建了国家新的权力运行制约和监督体系，首次将审计监督列为党和国家的八大监督制度之一，体现了党和国家对审计的新定位、新要求。《国务院关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号）赋予审计“保障国家经济安全和重大政策落实”的重要职能，并提出要狠抓审计发现问题的整改落实，建立整改检查跟踪机制，严肃整改问责。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，强调应认真研究审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题和提出的建议，将审计结果和整改情况纳入领导干部考核内容。2016年，审计署印发《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》（审政研发[2016]20号）创造性地提出，应改进审计方式方法，建立容错机制，正确把握改革和发展中的新问题、新情况，推动深化改革和创新发展。
二、后续审计的内涵及特征
（一）后续审计的内涵
后续审计是督促审计整改的重要形式。中国内部审计协会发布的《内部审计具体准则第8号——后续审计》指出，后续审计是审计机构为检查被审计单位执行审计结论、决定，检验是否及时采取纠正措施及其效果而进行的审计，适用于各类组织的内部审计机构、审计人员从事的内部审计活动。审计机构在一定时期内，基于实现组织管理目标的需要，遵循成本效益原则，结合被审计对象的特征，考量可支配的审计资源，综合决定是否追加后续审计项目。后续审计是审计项目中最后一个重要阶段，也是落实审计工作成果的关键环节，能够更有效地发挥审计服务职能，促进其提高经营管理水平和风险防范能力，更好地监督被审计单位履行整改职责。
（二）后续审计的特征
1.审计目标特殊。后续审计是为了审查被审计单位是否落实整改而开展的专项审计，具体目标分为三个层次：一是审查有效性，即检查被审计单位针对审计发现的问题所采取的整改措施能否有效降低风险。二是审查合理性，即检查被审计单位纠正违法违规行为的方法、方式是否恰当合理，是否符合成本效益原则、适应本单位的管理模式。三是审查及时性，即检查被审计单位所采取的行动是否适时，能否及时完善内部控制、防范风险。
2.审计时间特殊。后续审计一般被安排在送达审计报告后的一段时间内进行，以不超过两年为宜。原因在于：一方面，给予被审计单位足够的时间，使其采取措施充分自查、自纠，协调其他部门共同完成整改工作;另一方面，开展后续审计距离审计报告结束时间不宜太久，若不及时督促整改，若被审计单位相关责任人调离岗位容易造成推诿扯皮的情况，又或因整改不及时、不彻底，导致“潜在的风险隐患”最终演变为“现实的安全事故”。
3.审计内容特殊。审计机构选择开展后续审计的项目通常存在共性，如发现的问题数量多、性质严重、风险较高、整改难度较大等。新常态下，审计内容包含被审计单位未实际采取整改措施的问题，已经采取了纠正措施但整改效果不明显、未达到预期效果的问题，以及被审计单位力不能及、陷入整改困境的问题。审计内容的层次从传统的财务管理职能审计层面提升到了以内部控制、风险管理为重点的现代管理审计层面，重点关注“三重一大”事项、党和国家重要政策的贯彻落实情况、单位改革发展中出现的重要问题等。可根据后续审计的范围，梳理问题清单，找准重难点和关键问题，有重点地“排兵布阵”，不必重新对被审计对象进行事无巨细的全方位“体检”。
（三）以风险防控为目标的后续审计项目的四个关键步骤
为了应对新常态错综复杂的经济环境下的各种风险和挑战，风险管理和内部控制已上升到至关重要的战略高度。优化审计运行机制，在后续审计中引入风险导向审计理念，突出风险管理和内部控制目的，以此确定审计实施的重点和方向，这是融入新常态、适应新常态的重要措施，主要分为四个阶段（见图1）。
首先，审前风险评估及分析阶段。熟悉研究前一次审计项目的审计决定、审计建议和反馈意见，通过审前调查，收集内部控制环境和整改措施等相关信息，并进行初步分析和判断，预测被审计对象可能存在的风险，评估风险等级，以此确定开展后续审计的要点，重点监督检查政策落实、资金分配和使用、项目实施等情况。
其次，现场查实及审计线索分析阶段。根据审前预估的风险点进行逐项核实，结合现场审计新获得的整改资料，适时调整后续审计的方向与重点。
再次，风险确定及审计分析阶段。现场审计结束前，与被审计单位及时沟通整改事项存在的问题，共同分析整改未到位的原因和依然存在的风险隐患，共同探讨整改的方式方法，督促被审计单位强化责任人的风险意识，落实整改责任。
最后，现场审计结束后，根据整改的问题、剩余的风险程度及等级和被审计单位的意见，出具审计报告并上报管理层。
三、新常态下后续审计的效用分析
从影响范围来看，后续审计的效用表现为多个层级，如图2所示。
（一）改进内部审计工作机制，实现第一层级审计效用
审计主体和客体的主观立场、工作体验、思维方式不同，会引发差异化的风险认知。审计人员通常缺少业务经验，如果拘泥于固定思维模式，难以识别改革发展中出现的新老问题与体制机制不配套形成的矛盾，提出的审计建议可能缺少针对性或适用性;如果没有建立起容错纠错机制，将挫败被审计单位改革的积极性和主动性。国际内部审计师协会认为内部审计的建议不具有强制性，被审计对象可以根据自身情况和最新环境，遵循成本效益、可操作性原则自行选择风险应对策略，采用或不采用审计建议，但同时应当承担相应的风险和后果。实施后续审计，应对重点问题“集中发力”，在了解被审计单位的实际整改情况和效果时，更准确地掌握新常态下新的经营环境情况，更确切地检验审计建议的可行性、合理性和适用性，提高内部审计与组织在风险管理上的融合度;对审计事项进行再次评估和确认，减少审计建议与实际情况的偏差和脱节，强化审计信息的双向沟通，完善内部审计反馈机制。
（二）实现内部审计的职能，体现第二层级审计效用
1.保障内部审计的监督职能。因未建立健全审计发现问题整改机制，不少被审计单位在内部审计机构出具审计报告后，沒有真正贯彻落实整改，造成“一审了之、一罚了之”的现象，导致审计流于形式，严重影响了审计监督效能的实现。通过开展后续审计，及时检查被审计单位对审计中发现问题的整改、纠正措施是否有效、合理，督促推进被审计对象落实审计整改，有效促进内部审计目标的实现，有助于提高审计效用，保障内部审计监督职能的实现。
2.发挥内部审计的增值效应。自1999年国际内部审计师协会（IIA）对内部审计提出“为组织增加价值”的新要求以来，内部审计逐步进入全新的发展阶段。后续审计活动虽然不能直接对外创造产品或服务，但具有内部控制、风险管理等专业技能的审计人员在开展调查、评价风险的过程中，汲取有价值的信息，对改善组织管理或经营的方式和时机产生独到的见解，通过咨询或确认的形式，可以间接迂回地为组织带来利益。为促进我国各类组织实现管理现代化，推动其在新常态背景下创新发展，挖掘审计的潜在价值，在新审计理念的指导下，内部审计机构组织实施后续审计，应以整改问题清单为核心，通过分析当前环境和既定目标下的风险状况，检查单位内部控制的改进程度和审计建议的采纳情况，对整改后经济活动的合规性、有效性、合理性进行重新确认和评价，向组织提供有价值的建议或有意义的审计结果，提升组织的内部控制水平，完善风险管理，最终实现为组织创造和增加价值。
（三）优化组织治理体系，呈现第三层级审计效用
1.完善组织的内部控制和风险防控体系。伴随着我国经济的快速发展，各种风险日益凸显，因组织内部控制缺失或失效，出现了银广夏事件、中航油新加坡公司破产事件等一系列财务舞弊、会计造假丑闻，严重损害了股东利益，造成了不可挽回的损失。在新常态背景下，随着国家政策的不断完善、产业升级换代，审计整改已由传统的财务收支查错纠弊，发展到监督重大决策的科学性、合规性，以及对内部控制的健全性、有效性的查责问效。通过开展后续审计，以科学发展观、内部控制视角重新审视以往审计中发现的问题和管理漏洞，从全局观把握、客观评估当前的风险，对组织的既定目标、决策程序、管理流程等内部控制制度、措施等进行监督和评价，防范和化解组织面临的风险，改进风险管理与内部控制体系，优化组织价值链，提高现代化治理水平。
2.增强法治理念、促进廉政建设。在实施后续审计时，应以国家各级各类法律法规作为审计工作的准绳，检查、监督和评价被审计单位整改纠正的措施和效果，这一过程也被视为是向组织相关成员宣传法律、普及法律、增强法治观念的契机，以促进审计整改得以贯彻落实，维护国家法律法规以及单位内部制度的严肃性。国家审计署审计长胡泽君指出，廉政建设是审计工作的生命线。在后续审计的过程中，检查被审计单位完成首轮整改后组织内部权力运行是否仍然存在风险点，是否严格落实中央八项规定精神和各项廉洁纪律，反向促进法治和廉政制度体系的改革和完善，从而实现“反腐、改革、法治、发展”的最终目标。
四、新常态下提高后续审计有效性的策略
新形势下提高后续审计的有效性，需要全面梳理和提炼近年来审计工作的经验教训，深入查找在思想理念、思维方法、审计方式和运行机制等内部因素与外部的经济新常态环境之间不适应、不匹配的问题，制定并完善符合自身实际的后续审计实施路径，如图3所示。
（一）严格控制审计质量，加强管理并创新审计方式
1.执行全面质量控制。紧密结合新形势、新任务、新要求，从制定审计计划、审计方案，到审计具体实施、撰写审计报告等各环节，严格遵守审计程序。依据审计目标，要求制定的审计方案方向清晰、内容明确、安排合理;关注实施的取证程序的法定性、完整性、可靠性;注重审计证据的可靠性、相关性、充分性，并以此为依据编写内容完整、逻辑清晰的审计工作底稿;审计报告应注重内容全面、事实清晰、定性准确、格式规范。遵循成本效益原则，在编制后续审计方案时，应综合考虑纠正措施的复杂性、落实纠正措施所需要的时间和成本，以及对组织产生的影响。若被审计单位基于对成本和风险偏好等因素的考虑，集体决策决定对审计发现的问题不采取预防或应对措施，并承担由此带来的风险，审计人员应要求其做出书面承诺，同时报告管理层。
2.灵活运用并创新审计方式。审计方式应与审计新要求相匹配，不应局限于应用传统的实地调查、分析性复核等审计方法，在信息化和大数据的时代背景下，探索并创新审计方式方法，尝试对社保审计、信息系统审计、环境资源审计、金融审计等领域的后续审计项目运用数据分析、数据挖掘等新技术，实施实时监控、动态监测的数据联网审计新方式，深入挖掘并堵住审计整改后残存的风险漏洞。审计资料不局限于被审计单位的财政财务收支等相关整改文件资料，更应注重收集其在经济活动、内部控制、风险管理方面的相关情况。
（二）优化后续审计评价标准，体现审计结果的客观公正
优化后续审计评价标准、准确评价问题事项是新常态下顺利落实审计整改的前提条件，要求客观对待不同性质的问题，核实原审计报告中已整改问题事项的真实性、及时性和有效性，对未采取纠正措施的问题查明原因后分情况处理。一是分清主客观原因。对被审计单位主观故意不进行整改的，要继续督促其尽快落实审计整改;对因客观原因未整改到位的，要求其说明原因并提供合理可行的整改方案。二是考虑审计环境变化。审时度势，分析政治、经济、法律等新环境变化对组织产生的影响，判断原问题事项是否与国家最新的政策规定相违背、是否与组织最新的发展战略相偏离、原审计决定和建议是否不再适用，及时调整问题清单和整改建议。三是及时修正漏审、错审情况。如果发现對被审计单位存在错审或漏审的现象，应及时作出修正或补审，重新对被审计对象作出客观、公允的评价。
（三）提升审计建议水平，凸显审计咨询服务能力
要适应经济新常态，就要与时俱进，准确把握新时代特征，将组织目标需求融入到后续审计项目中，关注组织的内部控制和管理，提升审计建议水平，促进组织提高治理水平，实现持续健康发展。可以从以下三方面着手：一是提升审计建议的立意。站在组织战略发展的视角，以实现既定的管理目标为基础，以风险为导向，力求提出促进改革和发展的可行性建议，为组织增加价值。二是增强审计建议的针对性。为职能部门出谋划策，对于在审计中发现的财务管理、人事管理、资产管理、生产管理、销售管理、工程建设管理等方面出现的问题，按项、逐条提出解决问题的具体建议。三是提高审计建议的可操作性。根据审计情况和结论，提出改进工作的措施及办法，审计建议应具有实用性和可操作性，在被审计单位的现实工作中能够具体实现;对于一时难以落实的历史遗留问题，可以建议根据实际情形制定解方案和计划，在预定的期限内，寻找恰当的时机、突破口和方式，分步骤、分阶段解决，逐步降低潜在的风险。
（四）增加协调的主动性，确保审计的效率和效果
为落实经济新常态下“审计全覆盖”的实施要求，近年来内部审计部门的任务普遍紧凑繁多，亟需审计人员多方位协调，在有限的资源配置前提下保证审计的效率和效果，可以概括为三个方面：一是协调资源，优势互补。对审计机构的人力资源、技术和时间进行充分协调，以达到优势互补的目的，对于后续审计项目中涉及法律等专业技术的事项，积极寻求专家的技术支持。二是协调思想，提高认识。为了保证后续审计工作的有序进行，消除与被审计单位的隔阂和对审计工作的误解，应与被审计单位的负责人和联络人进行充分沟通，对审计目标、程序和要求等作出必要的解释，提高其认识。三是协调信息，互动共享。为了确保审计工作朝着既定的目标有效进行，对内，应增加与审计小组成员的互动，努力做到工作步骤与审计计划、方案和分工准确对接，及时掌握工作中出现的苗头性和倾向性问题;对外，增加与被审计单位的互动，了解现时实际操作和最新业务政策之间的差别或差距，以敏感的职业触觉发现疑点、搜索证据，直至查明问题。
（五）发挥联动效应，形成审计整改的长效机制
以后续审计项目为载体，建立团结协作的联动机制，在单位内部形成齐抓共管的良好局面，提升审计整改效率。
一是加强与董事会及审计委员会的沟通。内部审计机构负责人通过直接向其汇报审计报告、反映审计整改情况等，确保后续审计的独立性，强化内部审计的地位，推动审计成果的运用。
二是加强与管理层的交流。通过与管理层顺畅沟通，保证审计的重点内容与组织的管理目标、战略方向和发展规划相适应;详细报告审计结果，促使组织改善经营管理、完善内部控制。高级管理层应对审计报告作出恰当的回复或批复，避免干涉内部审计部门的后续审计过程和结果，以确保审计的客观性和独立性。
三是加强与被审计部门的合作。后续审计是在特定的审计范围内，对被审计单位进行的“第二次审查”，被审计对象容易产生抵触、消极和不满情绪。审计人员应展现扎实的专业胜任能力，既是严谨的“执行者”“审计专家”，又要扮演出色的“协调者”“协作者”角色，主动换位思考，寻求被审计部门的支持和信任;积极构建和谐友好的审计工作环境，充分听取被审计单位和有关方面的意见，使审计结论更公允、审计整改更顺畅。
四是加强与其他部门的联动。健全审计工作机制，强化与纪检监察、组织、人事等其他职能部门的协作配合，建立信息共享、结果共用、整改共同落实的工作机制，带动组织内部所有成员各司其职、各尽其责，协同完善组织治理和内部控制。S
【主要参考文献】
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