对“政治—行政二分法”误读的批判性审视
[摘要]“政治—行政二分法”是公共行政研究的经典原则，但是现实中过分强调政治与行政的分离实际上是对威尔逊原初思想的误读。在威尔逊看来，政治与行政之间虽然具有不同之处，但是威尔逊在定义公共行政中并没有将行政脱离于政治。“政治—行政二分法”所强调的政治与行政分离的内涵形成于市政研究运动，正是这一运动使得这一原则被错用。本文以这一事件为分析起点，对政治与行政二分原则被误读提出批判性审视，从而阐明其真实的意义以及在实践中如何批判地使用等一系列问题。
[关键词]公共行政；二分原则；批判；市政研究运动
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2018）01—0059—06
[作者简介]王鲁，男，南京大学政府管理学院硕士研究生，南京大学中美文化研究中心证书班研究生，研究方向：公共管理基础理论、比较政治经济。
公共行政的发展史是一个不断批判的历史——公共行政总是围绕工具理性与价值理性、实证主义和价值主义、手段与目的之间展开激烈的争论。随着社会的发展进入后现代主义，公共行政仍然没有达成共识，甚至变得更加多元。“……公共行政的理论家似乎对他们的工作争论不休，因而看来很难在这个领域中建立一种接近范式之类的东西……”[1]甚至有学者在20世纪90年代提出“认同危机”。但是实际上正是这种不确定性以及批判所引致的公共行政中的张力，使得它作为一门学科蓬勃发展起来。作为公共行政发展贯穿始终的一条基本原则——“政治—行政二分法”从产生之初就不断遭到批判和质疑，但是公共行政发展到后现代，它仍然是一条经久不衰、被大学课堂作为经典范式进行讨论的话题，本文的研究对象就是这一原则。
一、提出问题：如何批判地认识“政治—行政二分法”
“政治—行政二分法”是公共行政理论得以体系化和发展为一门学科的基石。这一理论的思想在由《行政学研究》提出后，之后成为公共行政基本原则，同时公共行政学界的许多学者将《行政学研究》看作公共行政诞生的标志。威尔逊提出这一原则的最初思想后，古德诺进一步将其论证，形成了完备的理论框架。可以說，“政治—行政二分法”从此一直占据了公共行政学的主流位置，虽然在它之后有许多理论产生，但是并没有出现可以替代它的理论。
“政治—行政二分法”成为公共行政学界研究政府管理的“常识”，人们认为这一原则就是指行政从政治中脱离出来，充当执行的角色，政府行政不应该参与政治过程。二分原则（以下将“政治—行政二分法”简称为“二分原则”）在后来的公共行政发展中一直被用于这种范式的解读，尽管屡遭批判，但现今许多学者的理解仍然没有走出这一困局，这一切后果都是由于学术界对于二分原则的误读以及缺乏批判性认识所致。那么，二分原则在威尔逊和古德诺那里的原意是什么？他们创立这一原则的初始意图是什么？这一理论后来如何被误读以及被批判？我们在学习公共行政时如何批判地认识这一原则？这将是本文回答的问题。
二、批判误读：二分法的提出与内涵澄清
政治与行政的概念诞生于西方，并且非常古老，最早可以追溯到古希腊和古罗马，但是当时的政治与行政的概念与现代的有所差别。[2]政治与行政的关系是西方政治科学与行政科学探讨的中心问题。
《行政学研究》发表之前，对于公共行政的定义主要是基于政治与行政融合的情景下进行。早期的行政职能被定位于国家体系下的执行权，与立法权和司法权混同存在；现代意义上的三权分立下的行政权仍然是“executive”（执行权）的意义，而没有实现向“administration”的转变。
《行政学研究》使得政治与行政在理论意义上的界限出现了明确的划分。威尔逊认为，行政与政治不同，“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。”[3]它强调政治与行政是不同的职能体系，必须要对于这一区别有明确的认识。“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”
威尔逊区分了政治与行政后，在《行政学研究》中这样定义公共行政：“公共行政（Public administration）是公法的细述和进行系统执行的活动。”这里实际上表明，威尔逊是在区分政治行政的概念之下重新定义公共行政的。而且威尔逊在开展定义公共行政的工作中，也没有完全摆脱政治的影响，并且他只是开展公共行政概念的定义方面的研究，实际上并没有给予公共行政概念一个精确性定义。所以，在他看来，政治与行政之间虽然具有不同之处，但是威尔逊在定义公共行政中并没有将行政脱离于政治。在《行政学研究》中，他给予公共行政的主要贡献，不在于将政治与行政决然分开，而是“……呼吁人们关注的行政，目的是要劝说人们关注行政、研究行政，唤醒人们对于行政的意识……”[4]所以，后来的学者对《行政学研究》写作初衷的理解出现偏差，认为这篇文章主要是想要将政治与行政区分开来，但是威尔逊谈到的两者的关系实际上是在统一的前提下进行一种原则上的提醒。
当然，威尔逊写作《行政学研究》也有现实背景。此时的美国存在着严重的政治腐败和社会问题，政治对于行政的压制已经达到了一种无法容忍的地步，因此行政必须要从政治的压制中解放出来。1887年，美国通过了《彭德尔顿法案》，建立了以考试和功绩为标准的现代文官制度，为公共行政的独立性的确认，进一步指明了方向。
在威尔逊之后，传统的观点认为古德诺给予了二分原则以完整的论证。我们所理解的是古德诺论证了政治—行政二分原则，证明其法条式的地位，但是现实中却并不是这样的，古德诺等人在使用二分原则时十分审慎。古德诺从质疑美国三权分立体制出发，认为现实中政治架构中的三种权力不能完全分离，美国政治的运作实际上与三权分立的原则是相冲突的。“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致……，为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范”。[5]由于三权分立在实际中的并没有被执行，二分原则的成立也将是理论上的贡献，政治与行政的二分主要在理论上成立，在实际中很难做到。而且古德诺十分主张行政集权，比如说他谈到美国地方政府具有更大的立法自主权，实际上就是取得立法机构的部分权力，“……区分政府职责的正式的法律基础实质上已经被政府的实际运作所改变……”。[6]政府实际上也具有政治功能，如部分立法权、行政裁量权等，从而否定了许多学者对于理论上所讲的政治与行政的决然分开的错误理解。
三、批判实践：政治与行政二分在实践中被错用
如果说《行政学研究》呼吁了公共行政作为一门学科的重要性，那么市政研究运动真正使得公共行政具有确立一门学科的可能性。市政研究运动开启了公共行政的实践研究，使得公共行政走向了专业化和体系化。虽然公共行政作为一门学科诞生和完善于美国，但是实际上美国对于公共行政的研究晚于德国、法国和英国。其中与美国研究产生激烈交锋的是英国关于行政的研究，英国不承认美国提出的二分原则便是很好的证明。英国对于公共行政的研究主要是基于历史与哲学研究，充斥着人文主义传统；而美国对于公共行政的研究主要是基于管理主义取向，坚持工具理性，而实现这一研究传统的标志性事件主要是20世纪初的市政研究运动。“只有在美国，公共行政研究才在市政研究的主题下找到了超越传统政治学和行政法学的思维路径，而且也同时找到了与现代科学管理理论相结合的发展方向，从而为初生的公共行政学开辟出了一个相对独立和相对自足的领域”。[7]
伴随着市政研究的兴起，关于公共行政的培训与教学蓬勃开展起来。1906年美国第一个市政研究所在纽约成立。1911年，研究所又增设了公共行政服务培训学校（Training School For Public Service，后来发展为麦克斯韦尔学院）。古利克阐述了公共行政培训学校的目标，主要是“培训从事公共事务（public business）研究和管理（administration）的人才。提供这样的人才，以满足对于能够通过客观的方法和结果来评判市政服务的研究者和行政官员的日益增长的需要。获取并出版可以作为教材和授课基础的事实，它们可以被用于像城市政府（city administration）讲授a.政治科学、政府与社会学，b.会计，c.工程，d.公共卫生，e.学校行政的关系”。[8]
随着学校的成立，原有的公共行政研究资料和课程的缺乏的状况开始得到改善，各种各样的与政府行政管理有关的知识教学型的小册子不断地涌现出来，为公共行政的学员提供了大量的原始研究资料，从而为后来公共行政学科的系统化研究积累了大量的宝贵资料。所以，尽管威尔逊呼吁将公共行政作为一个独立的领域进行研究，但是真正将这一构想变为实际的则是市政研究所中汇集的那群来自实务界、拥有公共行政实践的研究者。1921年，研究所与培训学校共同整合为“全国公共行政学院”（National Institute of Public Administration），它明确自己的组织目标是：“管理一个致力于为公共服务、为政府研究、为有才智的公民角色和市政教学培训人才的公共行政学校；研究并报告公共行政的原则与实践；维护并促进一个关于公共行政的图书馆的发展。”[9]培训学校的蓬勃发展促使了大学中对于公共行政的研究，一些大学设立公共行政专业，并且逐步承担了相关的学生培养任务，而原有的培训学校以及类似的培训机构则逐渐地从学生培育中退出，从而实现了大学与培训机构之间的分工整合。大学主要是向学生传授公共行政方面的专业性、基础性的知识；而取得相关大学的学位资格的学生再通过培训机构进行实务方面的培训，从而使得这些来自于大学的学生具备实际工作能力。
市政研究运动对于公共行政学的发展作出了不可磨灭的贡献，“……它通过限定研究范围而使得公共行政研究有了相对稳定的聚焦点……”，[10]市政研究运动实现了公共行政的专业化研究以及公共行政作为一门独立的学科建立起来。同时，它也强化了公共行政的工具化和操作实践的研究，可以说，从整个市政研究的发展历史来看，它解决了公共行政从政治学中脱离出来后的一种技术操作问题。加之市政管理运动和科学管理运动的交融，使得公共行政研究强化了在技术层面的发展，这也就从事实上忽略了公共行政的公共性质，行政完全独立于政治领域。
市政研究运动虽然蓬勃发展，使得威尔逊呼吁公共行政成为一门学科的理想成为可能，但是它的发展实际上曾遭受很大的外界质疑，特别是在起初成立市政研究所时，受到了纽约市的反市政研究运动的极大阻碍，市政研究人员不仅难以获得市政府的相关资料，而且还被提起诉讼，由此也使得市政府的研究人员被排除到了政府职位之外。[11]人们之所以反对市政研究运动，主要是由于市政研究在外界看来有着很强的政治动机，掺杂着各种政治利益。为了摆脱外界质疑，顺利地将这一运动推进下去，市政研究者必须要表态，证明自己的所有行政研究与政治无关，“于是，在文官制度改革中形成的‘政治—行政二分原则在此时却成为了市政研究运动的‘护身符，市政研究所通过宣布自己‘政治中立的立场而使研究者与资助者都争取到了必要的生存空间”。[12]美国学者罗伯茨（Alasdair Roberts）认为，在政治—行政二分原则的前提下，市政研究的推行主要是由于它的“非政治性”，“公共行政共同体能够得以扩张，得益于3个洛克菲勒慈善机构的资金支持，这些机构对于公众关于它们参与‘政治活动极为敏感，并曾拒绝支持‘政府研究，以免被公众认为涉入了政治。政治—行政二分原则——一种认为政府活动的某一领域可以是‘非政治的这一早已众所周知的观念——作为一种修辞策略，可以允许这些机构为它们对于‘政府研究的支持进行辩护”。[13]所以，市政研究正是将威尔逊所论证的政治与行政的关系肢解为政治与行政是决然分开的情况下，博取了外部支持，从而使得该运动发展下去。
登哈特在《公共组织理论》中将这一原则的意义描绘为“象征性”的，并且它的实际意义影响“式微”。“正如事情往往是这样，象征意义不知怎么就超越了其现实意义。许多对公共行政早期著作进行评论的学者过分强调政治—行政二分法，把它看作是早期研究的核心……”，[14]登哈特也表示了二分原则的象征意义占据行政学研究圣坛的困惑，她分析可能的原因是“……政治—行政的明確区分看起来在地方政府（特别是那些实行市议会—经理管理形式的地方政府）颇为流行，它们通常就将决策功能赋予市议会，而将行政执行功能赋予市经理……”。[15]这一考证也表明了以“市政经理制”为核心的市政研究运动对于政治—行政二分原则的象征性意义起到了推波助澜的作用。
市政研究运动本身所强调的一种实践化的思想以及在与外部阻碍力量博弈过程中，巧妙利用威尔逊政治与行政关系的论证框架，通过强调与政治分开，为市政研究造势。两个举动实际上就强化了威尔逊所讲的政治与行政决然分开的事实，从而为以后研究曲解威尔逊《行政学研究》论述的政治与行政关系奠定了基础。我们都知道，公共行政学诞生于美国，但是实际上，20世纪30年代之前，美国的公共行政研究完全不被重视，公共行政的主流研究地位一直在欧洲。随着市政研究运动的发展，公共行政在美国发展出一条不同于欧洲的道路——强调实践、技术操作与实用性，美国因此在20世纪30年代后取得了公共行政的强势话语地位。而市政研究运动所倡导的工具理性模式使得政治—行政二分原则被公共行政界不断地理解为政治与行政决然分开，也就产生了如今的“二分法”的称谓，这与威尔逊和古德诺对于政治与行政的关系的论证的本意实际上是背离的，以后的学者遵循这一路径掀起了公共行政研究的声势浩大的技术化模式研究，同时这一工具理性的倡导也遭受到后来倡导公共价值的学者激烈的批判。如今，公共行政领域关于工具理性和价值理性的争论仍然在持续，但是公共行政的技术性的主流地位仍然没有被撼动。
我们并不是在否定市政研究的历史贡献，实际上正是它机智地运用了这一原则，才使得公共行政学得以被开创。市政研究的倡导，确实使得公共行政研究走向工具化和管理主义的取向，之后的学者一直沿着这一路径使得公共行政逐步体系化，却也使得公共行政逐步丧失了公共性，出现了所谓的“公共行政危机”，虽然后来也在不断地弥补这一缺陷。还需要要强调的是，威尔逊、古德诺等学者对于政治与行政的关系的论证并不是和市政研究所倡导的政治与行政二分原则具有一致性的，市政研究确实将这一理念误用，导致了后进学者对于这一原则进行了强烈的批判。
四、重新建构二分法的理解
“政治—行政二分法”在行政学的发展史上可以说是奠基性的，虽然如今的行政学开创了许多新的范式，但是都很难与二分法相媲美。对威尔逊提出二分法的初衷进行理性审视，我们不难发现，他并不是要将政治与行政决然分开，而是更多的是强调在理论发展上建立一门独立的行政学科，在实践中提出政府管理的指导原则。之后的市政研究运动为了便于推进运动，对外呼吁将政治与行政分开，以保持市政研究运动的“独立性”或者“纯粹性”。沿着市政研究运动的思路，倡导者们开始不断完善政治与行政二分法的理论范式，但是实际上他们并没有忽视政治与行政的密切关系，在众多的批判声背后隐含着重大的理论误解。不仅在理论界如此，实践界对二分法也存在着非理性的误读，许多学者或者官员没有对这一原则进行深刻理解，便在实践中盲目运用，这种误解和误读最终导致了实践中对政治与行政关系的错置与误置、行政管理的腐败和低效。
对于重新理解政治与行政二分原则的真实含义，本文认为可以从理论与实践两个维度进行理解。
（一）理论方面——主要是行政学科建立和研究方法论
威尔逊在《行政学研究》一文中，结合美国的政治实践强烈呼吁对美国的政治与行政加以区分的必要性，并认为当务之急是要开创一门相对独立于政治学之外的行政科学。威尔逊所处的时代已经不再是经济发展水平比较低、社会生活简单、政府管理活动很少的早期资本主义。此时的资本主义经历了第二次工业革命的洗礼已经出现了快速的工业化，整个社会经济和民众生活出现了颠覆性的改变，社会公共事务日益增多，这就要求政府不再是只具有过去简单的管理职能，政府需要在复杂的社会中承担许多方面的管理和服务工作。“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂化起来，尽管它当初曾经一度是很简单的”“政府的职能在逐日变得更加复杂和艰难，它们并且在数量上也同样在大大增加。行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任务”。如果说我们“在以往许多世纪当中就可以明显地看出政府活动方面的困难在不断汇集起来，那么在我们所处的世纪则是眼看着这些困难正在堆积成无以伦比的高峰”。[16]因此，威尔逊认为，政府管理必须要进行大刀阔斧的、不同于以往的改革，因为“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身体已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长，跟它所具有的生活技能相比较，已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的方法。因此，现在我们已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”“这就是为什么应该要有一门行政科学，这就是为什么会有这样一門科学的理由之一”。[17]
威尔逊在其著作中十分明确地阐释出建立行政科学的必要性，强调行政的独立性只是其建立行政科学的外部原则。他在行政学研究方法上强调一种操作理性或者工具理性，这许多方面来自于对外来经验的学习和总结，“最好是选择与我们自己完全不相同的环境气氛，并且以极其小心的态度，去考察例如法国和德国的那些制度。通过这种‘媒介物去观察我们自己的制度，我们就将会像那些在观察我们时不带成见的外国人所能看到的那样去观察我们自己。而只要我们是只知道我们自己，那么我们就是对自己一无所知”。但是在学习外来经验时，行政学要做到符合本国实际，并且要服务于政治目标，“……（这里主要是剔除其他国家的影响，为我所用）只要在思想上保持这种区别界限，也就是说，只要把研究行政学看作是我们的政策得以轻便地付诸实行的一种手段，看作是一种使得对全体人民来说算是民主制度方面的政治性东西，对每一个人来说，则是在行政上可能执行的东西，那么我们就是立足于百分之百安全的基础之上了，因而我们就能够学习外国制度所肯定能够教给我们的东西而不犯错误。就这样我们便替我们的比较法设计出来了一个调节与权衡的砝码。就这样我们便可以对外国政府进行解剖学的观察而不用害怕会把它们的任何疾病传染到我们的血管中来。[18]从他对于行政学研究的方法来看，通过剔除别国的行政操作实践中的政治目的后，将实践过程植入到本国行政研究中来，最终达到服务于政治发展的目标。显然，政治与行政没有决然的分开。
总之，正是被割裂的行政所形成的二分法使得行政学作为一门独立的学科诞生，同时如果没有在之后对威尔逊行政学思想错误理解后的批判，公共行政不可能出现不同于一般行政的公共部分，从而也不可能出现完善的学科体系。
（二）实践方面——组织运作的原则和对于中国政府管理的意义
“政治—行政二分法”的最初提出主要是针对政治上的美国政党分肥制以及行政上的公务员制度，它比较有效地解决了美国历史上政党分肥导致的政府腐败问题，提高了政府的工作效率，同时也为美国建立了完备的公务员制度。但是，由于后来的行政实践对威尔逊的行政学思想的误读，使得实践中政治与行政之间的关系出现了巨大的错置，使得行政权力过度集中，政治被行政压制后政府重新回到了效率低下和腐败盛行，正是由于政治与行政的极端分离导致了政府管理的失败。
对政治与行政关系的正确理解对于在实践中正确运用这一原则开展政府管理至关重要。强调行政过程不同于政治活动，可以为政府组织提供工作的一系列基本原则——行政是政府活动的特定领域，它虽然也具有决策职能和政治属性，但是它的性质主要是执行性的，这一特性包含在组织管理、预算管理、公共部门的人力资源管理、行政监督等各个方面，行政机关具有独立性。行政机关的这种相对独立自主性一方面要求我们要处理好行政机关与其环境特别是执政党的关系；另一方面，也要处理好行政机关与立法及司法机关的关系。通过行政机关的相对独立自主，有利于改变其从属与依附地位，充分发挥其潜能。[19]
在运用这一原则解决中国问题时，要特别慎重。一方面防止将政治与行政完全割裂后，形成行政独大，加剧中国的腐败问题；另一方面，在涉及到政党政治和政府行政时，要明确党政分开的真实意涵——党政分开是一种功能性分开，而“政治—行政二分法”的理想化原则是结构性分开，两者在根本上是不同的，所以不能混同使用和套用分析。[20]
五、总结
二分原则指导公共行政研究的主流地位至今仍然没有被撼动，这是行政学界已经达成的共识。本文从对“政治—行政二分法”誤读的批判性审视出发，阐明了威尔逊行政学思想并没有要建立政治与行政二分原则，同时也不是将政治与行政决然分离。政治与行政二分是在美国的市政研究运动中，倡导者为了顺利有效地推行市政管理从而不断强调行政的工具作用后形成，同时在市政研究运动中行政的科学原则对于城市管理的改善也起到了巨大的推动作用，之后的研究秉持这一原则开展学术研究和实践。本文也不是对市政研究“改造”威尔逊的行政学思想进行否定，而是一种批判性的审视，市政研究对于行政作为一门独立的学科形成起到了巨大的作用，这是值得肯定的。但是，对于威尔逊真实的行政学规划有必要进行澄清，并且在理解了行政与政治的真实关系后要明确如何在现实中运用这一原则。
“仅就理论上看，政治与行政两分法的观点也有可能把人们引向误区。因为这种观点容易给人一种错觉，似乎政治与行政是政府两种相互独立、相互平衡的活动。从这种错误的观点出发，有人把行政学当成了一种与政治学相平行的独立学科，脱离政治学的指导研究行政学，甚至宣称行政学的研究内容只是政府管理的技术问题，它须摆脱政治学的价值观， 坚持所谓‘价值中立原则，或者根本就不过问价值问题。”[21]二分法可以说在学术研究中为理论推演提供了经典的假设，但是在实际操作中它只是具有象征性意义。
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[8][9]Luther Gulick ， The National institute of Public Administration ： A Progress Report， New York： The National Institute of Public Administration，1928， p. 55—56， pp. 70—71
[13]Alasdair Roberts ， “ Demonstrating Neutrality ： The Rocke Feller Philanthropies and the Evolution of Public Administration，1927 —1936，“Public Administration Review ， Vol. 54 ， NO. 3（May Jun，1994 ） ，pp. 221 — 228.
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责任编辑：杨伟民
