辅警履职致害的法律责任归属
陈舒凡
关键词辅警 行政辅助行为 国家赔偿一、辅警履职致害法律责任归属的司法困境
我国正处于社会转型时期，伴随着改革开放程度和经济发展水平的高速发展，我国社会秩序和治安问题也正面临着前所未有的严峻挑战。在正式警力维护社会和谐稳定的同时，警务辅助人员（辅警）在缓解基层警力紧张、提高执法效率等方面也发挥了举足轻重的作用。但由于辅警的法律地位及权利义务一直没有被相关法律明确界定，辅警在参与执法的过程中暴露出许多问题亟待解决，辅警在履职过程中造成相对人权利受侵害的案件亦时有发生。辅警从事警务活动但并没有独立公职地位，其在履职过程中造成相对人合法权益受到侵害应当由辅警自身承担民事赔偿责任，还是可以启动国家赔偿程序？这一法律责任归属问题备受关注，在实践判例中，亦存在较大的争议。
“王阿兰不服温州市公安局交通警察支队交通行政检查一案”中，协警张增文为避免原告及第三人逃避交通检查，手持木棒击碎第三人无证无牌驾驶的三轮摩托车挡风玻璃，导致原告王阿兰摔下摩托车受伤。根据二审法院的判决，上诉人提起行政诉讼的行为系协警上前拦截车辆以制止第三人驾车掉头逃避检查的事实行为，该事实行为不发生法律效力，不属于人民法院行政诉讼受案范围。与该案件类似的，在“钟茂雄、冼玉妹等与东莞市长安镇上沙股份经济联合社等财产损害赔偿纠纷”一案中，原告未能举证证明辅警孙志明存在个人侵权的行为，故其要求辅警孙志明承担侵权责任，缺乏事实和法律依据，予以驳回。这两个案例表明，面对没有正式公职编制辅警的执法行为，合法权利受到侵害的当事人往往不知道向何方索赔，以何依据索赔。实践中，在案件相关各方均不想赔偿时，赔偿机制的缺陷导致法院往往会以“不属于人民法院行政诉讼受案范围”“证据不足”这样的理由绕过案件事实本身进行判决，这大大增加了受损害当事人维护自身权益的难度，使当事人的合法权益难以受到保障，与此同时，这样的判决也是缺少公信力的。
《中华人民共和国人民警察法（草案）》第七十五条（警务辅助人员）就如何承担辅警的履职后果进行了专条规定，并主张“警务辅助人员协助人民警察依法履行职责的行为受法律保护，履行职责行为后果由所在公安机关承担”。包括苏州、珠海、武汉、广州等多数地方辅警规范均概括性地规定了履职后果“由公安机关承担”。实践中，也有许多判决认定辅警履职造成他人损害案件的赔偿责任属于国家赔偿的范围。
但由于《国家赔偿法》中明确界定了赔偿主体、辅警的法律性质存在争议、以及追责机制模糊等原因，不乏有认为辅警履职致害应由辅警自身承担民事责任的声音。例如在“固镇县公安局与张东追偿权纠纷案”中，公安机关坚持认为辅警张东的行为不应适用《国家赔偿法》，辅警张东并不享有执法权，其履职行为仅为履行劳动合同，因此在该过程中造成当事人损伤、进行侵权赔偿，应是辅警与当事人之间的民事侵权之诉。当地公安机关将此次纠纷作为民事案件提起诉讼，并要求该辅警返还公安机关垫付的赔偿款。虽然法院最终以辅警“在履行工作职责过程中造成他人损害，应由固镇县公安局承担相应法律后果”为由，驳回了公安机关的诉讼请求，但由此可见，就如何认定辅警履职造成的侵权责任问题，存在是否应当由辅警个人承担民事赔偿责任的争议，实践中公安机关常以“合同工”“无编制”为由，以开除辅警为解决方案划清界线、草草了事，也存在法院判决由辅警个人承担相关民事责任的情况。
综上，辅警履职损害相对人合法权益究竟该由辅警自身承担民事责任，还是能够依法启动国家赔偿程序，抑或认同法院以程序问题为由绕开侵权赔偿的实体问题进行判决存在争议。辅警履职致害的法律责任如何归属已然成为当下的司法困境之一。随着辅警规模不断壮大，实践不断发展，辅警这一群体更向体系化规范化发展，要想进一步完善辅警制度，減少乃至避免在辅警履职致害的赔偿问题上出现同案不同判的情况，应当结合《国家赔偿法》规定，相关法律法规和司法解释，在平衡相对人、辅警、国家机关三者利益的情况下，明确辅警履职致害的责任归属。
二、辅警赔偿责任归属差异的原因分析
我国立法领域中通常对“辅警”这一概念采取“辅警是指直接由警察机关聘用，协助正式的人民警察执行各项警察任务的警务辅助力量。”这一狭义解释。根据《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》中所描述：“警务辅助人员是根据社会治安形势发展和公安工作实际需要，面向社会群众招聘，为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员。”因此，导致辅警赔偿责任归属存在争议的重要原因是我国辅警“行政性”和“市场性”并存。一方面，辅警协助公安机关执行辅助工作，公安机关负责对辅警工作进行指导和监督，辅警与公安机关二者之间一定的行政关系体现了其行政性;另一方面，辅警履行执法任务的依据在于公安机关与辅警之间签订的合同，凸显了其市场特性。双重性质二者孰轻孰重导致了辅警主体究竟是私法主体还是公法主体、辅警行为究竟是私法行为还是公法行为存在争议，因而导致赔偿制度的适用存在争议。
（一）适用国家赔偿的原因
分析辅警履职致害是否满足我国国家赔偿责任的构成四要件，即主体要件、行为要件、结果要件和因果关系要件。从主体要件来看，《国家赔偿法》第二、三条中分别使用“国家机关和国家机关工作人员”“行政机关及其工作人员”对行为主体进行表述。学理上对“国家机关工作人员”存在狭义和广义两种理解。狭义解释认为国家机关工作人员是指在国家机关中担任国家职务、依法从事公务的人员;广义解释认为国家机关工作人员是指在国家机关工作的所有人员，包括干部、工勤人员、聘用人员等。。出于保护相对人利益的考虑，应对主体要件采取尽量广义的解释。辅警由公安机关直接聘用，自然属于广义解释中的“国家机关工作人员”的范围。
行为要件指可以进行国家赔偿的行为必须是执行职务行为，主要指具体行政行为。辅警协助人民警察执行任务，提供行政辅助行为属于行政事实行为，具备“执行职务行为”属性，行为目的是出于行政管理的必要，为了维护公共利益和社会秩序，满足行为要件的要求。辅警履职造成相对人合法权益受到侵害，损害结果要件和因果关系要件显然已经达成，不必赘述。因此，根据对国家赔偿构成要件的逐个分析，辅警履职造成的相对人权益受损的损害赔偿已经满足国家赔偿要求，应当启动国家赔偿程序。
（二）适用民事赔偿的原因
从辅警的主体资格进行分析，目前我国辅警仍不属于国家机关的行政编制范围，其与正式警察有本质的身份差异，不具备独立执法资格，是政府合同聘用制工作人员，而非国家机关工作人员，主体不适格。从辅警的职责行为出发，无论协警是以不正当方式违法进行行政协助，还是脱离“协助”行为的定位，超出权力边界执法，都欠缺此为行使行政执法权的法律依据，故主张由公安机关承担该法律责任于法无据，国家机关不能成为法律后果的承担者。因此，应由辅警个人承担法律责任，对给相对人造成的民事损害承担民事赔偿责任。
（三）辅警履职致害适用两种赔偿制度的区别
从赔偿主体来看，国家赔偿由国家机关履行赔偿责任，民事赔偿由造成损害结果的辅警个人承担赔偿责任，故适用国家赔偿能更好地保障相对人的受损权益得到补偿，在一定程度上也对辅警权益提供了一定的保护，有利于辅警积极履行职权。从赔偿责任的归责原则的角度进行分析，国家赔偿采用多元的归责原则，以违法责任为主，以结果责任原则为补充;民事赔偿以过错原则为主，辅之以无过错原则及公平责任原则，故辅警履职的归责制度的建构也要考虑是否符合两种赔偿方式的归责原则。从赔偿的范围来看，国家赔偿主要限于物质损害的赔偿，精神损害仅在侵害名誉权、荣誉权并造成严重后果的情况下才可以适用;国家赔偿以抚慰性赔偿为主，对物质损害的赔偿仅限于直接损失，并不包括间接损失。民事赔偿则不以物质损害的赔偿为限，也包括精神损害的赔偿，针对物质损害赔偿而言，除了直接损失，也包括期待利益损失。相对人权利受到侵害时，民事赔偿的金额范围相对较大。三、现存辅警赔偿责任归属制度的问题与不足
（一）适用国家赔偿的问题与不足
首先，辅警的法律性质模糊，不能完全符合“国家机关工作人员”的定义是辅警履职能否适用国家赔偿的一大硬伤所在。其次，虽然国务院《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第四条规定“警务辅助人员依照本办法履行职责受法律保护，相关法律后果由公安机关承担”看似支持了由国家承担辅警法律责任的观点。但对该条文进行充分研读后不难发现，公安机关仅在辅警履行职责的行为合法时才承担赔偿责任的法律后果，即辅警履职致害启动国家赔偿程序以辅警依法履职为前提。辅警不正当履职，即因违反程序或突破权限所实施的行为而造成的法律责任应该如何分配，在该《意见》中并没有明确规定。如果根据意见推定为仍由公安机关承担法律责任，那么相关法律法规需要进一步明确在公安机关履行赔偿责任后是否可以向实施该行为的辅警个人进行追偿，以及如何追偿等问题。
（二）适用民事赔偿的问题和不足
认为辅警赔偿责任应该适用民事赔偿的重要原因之一在于主张辅警不具备独立的行政主体资格和职权。但国家责任以公权力行为的存在为成立前提，判断是否由国家承担责任的关键在于此种责任是否由公权力行为引起，行为目的是否在于进行行政事务的管理，而非行为实施主体的法律地位。辅警在人民警察的指挥下协助执行任务，涉及警察公权力的行使，目的在于对社会公共秩序进行管理，满足国家承担法律责任的条件。并且从司法实践上看，世界范围内主体要件总体正呈现出不断弱化的趋势，并逐步被行为要件所吸收。。换而言之，同样的执法行为仅因实施主体行政编制不同，赔偿责任分配方式不同，这样的归责方法越来越少的被适用。国家机关工作人员实施执法行为造成相对人合法权益受到侵害时，由国家承担赔偿责任，而当行政辅助人实施相同的执法行为造成损害后果时，却由辅警个人担责，国家并不承担法律后果，这就会导致国家机关逃避责任，公权力行为“遁入私法”，对相对人和辅警都显失公平。四、辅警履职致害归责的对策建构
笔者认为，辅警属于行政辅助人的范围。德国行政法将其称之为Verwaltungshelfer，台湾学者将其翻译为“行政助手”或“行政辅助人”。“行政辅助人意指私人作为行政机关行使公权力时的帮手，其并非如被授权人以自己的名义独立行使公权力，而是直接受行政机关的指挥命令从事活动，犹如行政机关的‘延长之手（Verlaengerter Arm）。”。
德国国家赔偿制度对于我国辅警不正当履职归责的法律制度建构有借鉴意义，德国基本法第三十四条对国家赔偿的范围作了明确规定，并确立了国家赔偿责任原则，“凡行使公权力之人，如违反其对第三人所负的职务上的义务，原则上由国家或行使该公权力之人员所属之团体负赔偿责任”。该条法律应当理解为：无论是否得到国家的公职编制、是否在机关任职，凡是以国家名义行使公权力的人，国家都应对其履职过程中所造成的侵权行为负责。辅警作为行政辅助人是行政机关为更好的行使行政管理职能而招募的辅助人力，其行为的后果亦归属于行政机关，显然属于“行使公权力之人”之列，国家应按照法条承担赔偿责任。
将辅警的主体地位在法律上加以明确自然是最具有说服力的。但笔者认为，在现今我国尚未有法律明确肯定辅警属于国家机关工作人员之列的情况下，辅警履职致害的赔偿责任也应由国家承担。需要强调的是，根据辅警履职致害的情况不同，由国家承担赔偿责任的归责原则和原因不同。
首先，在辅警所做出的行政辅助行为本身违法的情况下，辅助行为作为行政机关行为的延伸，辅助行为所依附的整个行政行为本身因而自然落入违法范围，根据国家赔偿的违法责任原则，行政机关理应按照法律，承担违法责任。
如果在辅警履过程中并不存在“违法行为”，而是在实施过程中因为疏忽或其他原因造成相对人的合法权益受到侵害，即在行政辅助行为本身无过错但“伤及无辜”的情况下，可见作为行政辅助人的辅警没有尽到合理的注意义务，“法律对行为过程的调整形成了一种辅助性的主管法律秩序，其表现为各种注意义务的設置，对主观法律秩序的违反，表明行为人未尽注意义务”。可以由此认为，在此种情况下，行政机关需要承担“过错责任”，也符合我国国家赔偿制度中的多元赔偿原则。根据《国家赔偿法》第16条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”因此行政辅助人在行政机关依法进行监督的情况下实施辅助行为造成损害的，在辅警不存在故意或重大过失、实际情形难以控制的情况下，由行政机关履行国家赔偿责任，且行政机关不得向辅警进行追偿;进行国家赔偿后查明确因辅警故意或重大过失造成的相对人损害，行政机关可以向辅警个人进行追偿。
另外一种情况，也就是辅警未按程序或超出职权范围行使行政辅助行为。行政辅助人在具体行政事实行为中并未根据行政机关的指令行动，或是行政机关工作人员在做出行政指令之后未跟踪监督行政辅助行为，因而造成相对人损害的，也应当启动国家赔偿程序。在实际操作中，相对人难以清晰分辨辅警和正式执法人员的区别，也往往不能及时准确地判断辅警是否具有行使某种行政辅助行为的职权，以及辅警的执行行为是否符合行使行政辅助行为的程序要求，所以相对人往往处于一个弱势地位。辅警作为行政辅助人，应当在行政机关的指示下，按照其指示要求，协助该机关处理行政事务。根据辅警制度的行政性要求，行政机关在做出任务指示后应对相关的辅助行为进行监督。以上两种情况均属于行政机关工作人员确有监督义务，而实际情况中却未尽到监督职责。在此情况下的归责原则本质上属于“过错责任”原则，即行政机关对监督不力承担过错责任，由行政机关对疏于监管的行政辅助行为所造成的损失进行赔偿。
结合上述对域外法律的借鉴，及以上三种辅警履职致害情形的具体分析，笔者认为，辅警履职过程造成相对人合法权益受损应当由国家承担赔偿责任。
