《档案法实施办法》授权条款梳理与分析
夏蕾
摘 要：本文通过对部分省市公布的权力清单中以《档案法实施办法》为法律依据或实施依据的档案行政权力进行梳理和分析，以期为基层做好权力清单制度建设工作提供有益参考。
关键词：档案法实施办法；权力清单
2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求省、市、县政府都要建立权力清单制度。作为政府机关之一的档案行政管理部门，也必然要建立权力清单制度。因此，建立权力清单，就要依法确定权力，按照“职权法定”原则，梳理档案行政权力的来源。《档案法》与《档案法实施办法》（以下简称《办法》）是档案行政权力的主要法定来源，梳理它们到底赋予了哪些档案行政权力，对于建立档案行政权力清单制度，确定档案行政权力清单有着重要的作用。
一项职权的法律依据或实施依据，往往会涉及《档案法》、《办法》、部门档案规章、地方档案法规，以及地方各级政府、政府档案行政管理机关制发的规范性文件。那么，《办法》到底赋予了我们哪些权力？本文以《部分省份省级档案行政权力清单实证分析》《全国副省级市档案行政权力清单实证分析》《市县级档案行政权力清单实证分析》三篇文章涉及的41个省市县区为样本，选择其中25个职权项目法律依据或实施依据单一为《办法》和最高位阶为《办法》的省市县档案行政管理机关已公布的权力清单为样本，对《办法》所规定的档案行政权力进行归纳与梳理。
1 依实施依据归纳分析
依实施依据对25个省市涉及的105项权力事项进行归纳，由于部分省市权力清单中只是笼统地注明依据《办法》，没有注明依据《办法》的具体条款，在归纳整理时，对照其他省市同名权力事项所依据的具体条款，进行了补充。归纳结果如下：《办法》第2条涉及行政服务1项（贵州省），行政确认6项（宁波市、湖南省、杭州市、浙江省、山东省、嘉兴市各1项）；《办法》第4条涉及其他1项（江苏省）；《办法》第6条涉及行政奖励12项（江苏省1项、大连市1项、兰州市3项、宁波市1项、苏州市1项、烟台市5项）； 《办法》第8条涉及行政监督1项（济南市），行政指导1项（广东省）；涉及行政服务7项（广东省4项、宁波市1项、烟台市1项、长春市1项）；涉及其他1项（兰州市）；《办法》第10条涉及行政指导2项（广东省）；《办法》第13条涉及行政服务2项（贵州省）；涉及行政确认1项（济南市），涉及其他2项（兰州市1项、河北省1项）；《办法》第18条涉及行政许可4项（长春市、宁波市、嘉兴市、杭州市各1项）；涉及其他3项（长春市、烟台市、武汉市各1项）；《办法》第19条涉及行政许可4项（浙江省、杭州市、宁波市、嘉兴市各1项）；《办法》第20条涉及其他8项（山东省、南京市、长春市、济南市、沈阳市、武汉市、兰州市、南平市各1项），涉及行政许可1项（河北省）；《办法》第22条，涉及其他15项（福建省1项、河北省1项、山东省1项、兰州市2项、成都市1项、杭州市1项、济南市1项、嘉兴市1项、南昌市1项、南京市2项、南平市1项、厦门市1项、烟台市1项），涉及行政服务1项（贵州省），涉及行政确认1项（济南市）；《办法》第23条，涉及（广东省）；《办法》第24条，涉及其他3项（山东省、济南市、烟台市各1项）；《办法》第27条，涉及行政处罚2项（兰州市），涉及其他23项（河北省2项、成都市3项、济南市6项、南平市6项、烟台市6项）；《办法》第29条，涉及行政处罚1项（兰州市），涉及其他1项（武汉市）。
可见，105项权力事项中有2项涉及2条以上《办法》条款，统计时只计序号靠前的第1条条款。归纳的结果：共涉及《办法》中的14项条款。分别是第2条、第4条、第6条、第8条、第10条、第13条、第18条、第19条、第20条、第22条、第23条、第24条、第27条、第29条。占《办法》全部31条的45.16%。同一条款涉及的权力类型最多的4项，最少的1项。4项的1条，3项的2条，2项的5条，1项的6条。平均约2条。
2 依权力类型归纳分析
从表1可见，按涉及的权力类型分，涉及行政监督（1项）、行政处罚（3项）、行政指导（3项）、行政服务（5项）、行政确认（8项）、行政许可（9项）、行政奖励（12项）、其他（64项）共8种。其中涉及权力型（行政监督、行政处罚、行政确认、行政许可）和非权力型（行政指导、行政服务、行政奖励、其他）各4种。权力型共涉及21项，非权力型涉及84项。权力性事项只是非权力事项的四分之一。
3 依职权名称归纳梳理
依职权名称对25个省市涉及的105项权力事项进行归纳，结果如表1。从表1中我们可以看到，《办法》同一条款授予的权力事项，不同的省市權力清单中的名称存在差异，并且涉及的权力类型也有差别。
4 依授权条款包含的权力类型所涉及的省市归纳分析
依14条授权款对包含的8种权力类型所涉及的省市数量多少，从少到多排序结果如下：《办法》第4条，涉及江苏省，占4.00%；《办法》第10条，涉及广东省，占4.00%；《办法》第23条，非权力型，涉及广东省，占4.00%；《办法》第29条，权力型和非权力型，涉及兰州市、武汉市，占8.00%；《办法》第24条，非权力型，涉及山东省、济南市、烟台市，占12.00%；《办法》第13条，权力型和非权力型，涉及贵州省、河北省、济南市、兰州市，占16.00%；《办法》第19条，权力型，涉及浙江省、杭州市、嘉兴市、宁波市，占16.00%；《办法》第6条，非权力型，涉及江苏省、兰州市、烟台市、宁波市、大连市、苏州市，占24.00%；《办法》第8条，权力型和非权力型，涉及广东省、长春市、烟台市、济南市、宁波市、兰州市，占24.00%；《办法》第18条，权力型和非权力型，涉及武汉市、杭州市、嘉兴市、宁波市、烟台市、长春市，占24.00%；《办法》第27条，权力型和非权力型，涉及河北省、南平市、兰州市、成都市、济南市、烟台市，占24.00%；《办法》第2条，权力型和非权力型，涉及嘉兴市、山东省、浙江省、湖南省、杭州市、宁波市、贵州省，占28.00%；《办法》第20条，权力型和非权力型，涉及山东省、河北省、济南市、长春市、南京市、兰州市、武汉市、南平市、沈阳市，占36.00%；《办法》第22条，权力型和非权力型，涉及山东省、河北省、贵州省、福建省、济南市、兰州市、烟台市、南平市、厦门市、嘉兴市、南昌市、南京市、杭州市、成都市，占56.00%。
各涉及1个省市的有3条（第4、10、23条），涉及2个省市的有1条（第29条），涉及3个省市的有1条（第24条），各涉及4个省市的有2条（第13、第19条），各涉及6个省市的有4条（第6、第8、第18、第27条），涉及7个省市的有1条（第2条），涉及9個省市的有1条（第20条），涉及14个省市的有1条（第22条）。
5 结论与分析
综上，我们可以得出如下初步结论：
5.1 授权条款接近《办法》全部条款半数，略低于《档案法》的授权比例。依实施依据共涉及《办法》中的14项条款，与《档案法》的授权条款数相同。《办法》中的14项授权条款占《办法》全部31条的45.16%，略低于《档案法》的授权条款占51.85%的比例。
5.2 与《档案法》相反，非权力型条款远多于权力型条款。权力清单，其本质是将行政权力置换为行政行为，从这个意义上讲，可以将行政行为划分为权力行政行为和非权力行政行为。权力行政行为主要包括行政执法（如行政处罚、行政确定、行政许可等）、行政司法（如行政复议、行政调解等）等行政行为。非权力行政行为主要包括行政指导、行政奖励、行政调查等。而所谓权力行政行为落实到权力清单中就是“权力型事项”，非权力行政行为就是“非权力型事项”。因此，“将所有我们有权做的事项，不论是‘权力事项与‘非权力事项一并列入档案行政‘权力清单是必要的”。[1]
与《档案法》不同。《办法》明确授权权力型事项的条款1条（第19条）；非权力型事项的条款有5条（第4、第6、第10、第23、第24条）；既包含授权权力型事项，又包含授权非权力型事项的条款有8条（第2、第8、第13、第18、第20、第22、第27、第29条）。《办法》中授权的权力事项有21项，而非权力事项有84项，前者只有后者的1/4。非权力事项远远高于权力事项。
5.3 与档案法相同，同一条款授予的职权事项，多数是多个名称同时存在。由于没有统一的分类标准，与《档案法》中存在的同一条款授予的权力事项，存在不同和差别，同一条款在有的省市，只划定权力事项一项，而在另一些省市则是几项。虽然在前期整理时已经将权力事项名前所加“对”字删除，但仍然存在同一法律条文中的同一条款的同一行为，有两种或者更多的权力名称。比较而言，只有少数条款只有一个职权名称，且一个省市使用，多数都存在多个职权名称并多省市使用的情况。
5.4 既包含授权权力型事项，又包含授权非权力型事项的条款，涉及的省市最多，占比最高。与《档案法》的授权条款中，明确授权权力型事项的6项条款平均涉及48.04%的省市，明确授权非权力型事项的3项条款平均涉及19.61%的省市，既包含授权权力型事项，又包含授权非权力型事项的3项条款均涉及11.85%的省市不同。《办法》的授权条款中，明确授权权力型事项的1项条款涉及16%的省市，明确授权非权力型事项的5项条款平均涉及9.6%的省市，既包含授权权力型事项，又包含授权非权力型事项的8项条款平均涉及27%的省市。最少涉及1个省市，占比4%，最多涉及14个省市，占56%。
参考文献：
[1]邵荔.档案行政“权力清单”与“非权力清单”[J].档案管理，2016（3）：26～28.
（作者单位：开封市城区公路管理局 来稿日期：2016-12-06）
