建筑废弃物综合利用地方法规立法条款的对比研究
董子章 刘文锋 王然铎
关键词地方 建筑废弃物 资源化利用
建筑垃圾，又称建筑废弃物，指人们在从事拆迁、建设、装修等建筑业的生产活动中产生的渣土、废旧混凝土、废旧砖石及其他废弃物的统称。处理建筑垃圾的过程中包括运输、中转、消纳、利用等多个环节，涉及到城市市容、环保、卫生等多个领域。建筑垃圾资源化综合利用可以广泛分布于处理建筑垃圾的各个过程，是达到减量化、无害化、资源化再利用、资源化再生产品的推广与使用的综合管理活动，同时，它也是破解“建筑垃圾处理难”的有效手段，其意义和作用极广泛和深远。其中，“减量化、无害化、资源化”（以下简称“三化”）处理是建筑垃圾资源化综合利用的基本原则，“三化”以减量化为基础，资源化是关键，无害化是底线。法律法规是把建筑垃圾资源化利用落到实处的有力武器，应通过订立法律加速建筑垃圾资源化综合利用进程，促使建筑垃圾资源化利用贯穿于整个建设施工的全过程，形成建筑垃圾资源化利用闭环，将为当前建筑垃圾围城、占用土地等多方面危害产生阶段性解决方案。同时，建筑垃圾资源化综合利用的有关立法明显促进了生态环境、经济社会的发展，也是促使各地方施行或将要施行建筑垃圾资源化综合利用立法的重要原因。本文对国内部分省市关于建筑垃圾资源化利用立法方面的举措展开相关研究，总结了全国各地制定法律的实践和历程，分析了其中立法的特点以及有益经验。一、地方建筑垃圾资源化利用立法
截至2019年年中，草拟了地方性法规或政府规章的大中城市就有19个，其中，上海于2017年9月颁布了最新有关建筑废弃物处理的相关政策，深圳的《深圳市建筑废弃物管理办法》于2018年8月召开了立法听证会。青岛与济南分别在2018年3月、5月相继修改、出台了地方法规，各地方政府高度重视建筑垃圾管理的立法工作，制定了“依法治理、政府干预”的管理思路。
（一）《上海市建筑垃圾处理管理规定》
《上海市建筑垃圾处理管理规定》于2017年9月11日市政府第163次常务会议通过并公布。共七章五十一条，自2018年1月1日起施行，于2010年公布的《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》同时废止。《规定》对建筑垃圾的源头减量与资源循环利用;处置场所、设施的规划与建设;建设工程垃圾的处置;装修垃圾的处置;法律责任做出了相应规定。其突出特色是：（1）在垃圾处理原则上，由先前的“三化”原则变为“三化”和“谁产生、谁承担处理责任”的原则。（2）凸显了电子信息技术在执法过程中的应用，将信息化运用于多部门协同的管理模式，强调了要建设建筑垃圾处理信息管理系统，针对各部门职责范围，将建筑垃圾处理有关的信息纳入信息系统。（3）强调了“行业自律与信用管理”，要求相关行业协会制定行业自律规范，督促会员单位加强建筑垃圾处理的管理;对于违反规范的会员单位，可以采取自律惩戒措施。对于失信企业，相关失信信息将纳入市公共信用信息服务平台。（4）鼓励各高校、科研机构、企业开展关于建筑垃圾资源化利用的相关研究。（5）强化了源头减量减排和资源化利用的要求，明确了水路运输单位纳入运输许可监管。
（二）《深圳市建筑废弃物管理办法》
《深圳市建筑废弃物管理办法》尚未正式颁布，但深圳作为全国首个“建筑废弃物减排与综合利用试点城市”，在建筑废弃物资源化利用立法方面的成果不容小觑。《办法》主要针对建筑垃圾的分类排放管理;运输管理;受纳管理;综合利用管理;法律责任进行了相应规定。在适用范围与排放管理方面，与其他城市不同，家庭裝修废弃物将不纳入处理范围。增加了第四条政府职责与第六条联单管理，引入“现场分类”制度，对于建筑废弃物处理方案也增加并完善了相应的核准制度，要求“建设单位、施工单位应当按照建筑废弃物减排及处理方案执行。确需变更的，应当经建设主管部门核准变更后方可实施”。同时，明令禁止向海域排放建筑废弃物。在运输方面，明确了从事建筑垃圾运输企业需具备的条件，增加了“定期组织驾驶员安全教育培训”制度，鼓励采取水上运输。在综合管理方面，加大了鼓励及优惠政策，倡导建筑废弃物减排和回收利用的新技术、新工艺、新材料、新设备的研究、开发及使用。
（三）《济南市城市建筑垃圾管理条例》
《济南市城市建筑垃圾管理条例》于2018年3月29日山东省第十三届人大常务委员会第二次会议批准，旨在推进建筑垃圾综合利用，保护和改善生态环境;共六章五十八条，自2018年5月1日起施行。《条例》主要针对建筑垃圾的排放、运输和消纳;综合利用;过程监管;法律责任做出了相应规定。在确定了垃圾处理要遵循“三化”原则的同时，进一步确立了“谁产生、谁承担处置责任”的原则。在管理模式上，强调多部门依照职责，做好建筑垃圾管理。《条例》加强了对运输企业及相关制度的管理，对与建筑垃圾运输有关的企业及相关车辆实行市场准入和退出制度。提高了违法成本，个人及未纳入准入名录的企业或车辆不得从事建筑垃圾运输。对于在一年之内被处罚三次以上的建筑垃圾运输企业，会由市城市管理局决定其是否退出建筑垃圾运输企业名录，三年内不得从事建筑垃圾运输。此外《条例》还规定了市、区人民政府应当在产业、财政等方面扶持建筑垃圾再生利用，通过政策引导实现资源化综合利用的突破。
（四）《青岛市建筑废弃物资源化利用条例》
《青岛市建筑废弃物资源化利用条例》于2018年9月7日修订，属于资源综合利用类法规，共六章三十条，针对资源化利用方案的编制与审核、再生产品的生产与推广应用、法律责任进行了相应规定。《条例》以建筑废弃物资源化综合利用为出发点与落脚点，与其他地方建筑物立法相比立意较高，其突出特色：（1）确立办理施工许可证前编制建筑废弃物资源化利用方案和建筑废弃物处置缴费制度，从源头监控建筑废弃物的产生，实施“谁产生，谁缴费”，并鼓励具备条件的施工单位对建筑废弃物进行现场分类。（2）科学布局建筑废弃物资源化利用场所，实施建筑废弃物利用生产经营企业的准入制度，准入制度要求从事建筑废弃物利用生产经营的企业需要具备“企业选址应当符合布局规划;年处理能力一百万吨以上;采取封闭式生产工艺;生产条件符合环境保护有关规定”的条件。（3）就地消化建筑废弃物制度，鼓励移动处理设备进入施工现场回收利用建筑废弃物，进行建筑废弃物的资源化利用（4）建筑废弃物品质达标制度，如果企业要使用由建筑废弃物生产的再生产品，这些再生产品应当符合国家标准、地方标准、行业标准等标准的检验，并且在出厂时应当出具产品质量合格证明，办理备案。（5）建筑废弃物强制使用制度与应用推广保障，以制度保障建筑废弃物资源化利用工作的开展。相应的制度措施如下：全部或者部分使用财政性资金的建设工程项目，使用建筑废弃物再生产品能够满足设计规范要求的，应当采购和使用建筑废弃物再生产品。市、区（市）人民政府应当在年度财政预算中安排资金，用于建筑废弃物资源化利用工作。建设单位使用经市城乡建设行政主管部门备案的建筑废弃物再生产品的，按照比例返还建筑废弃物处置费。鼓励高等院校、科研机构、建筑废弃物资源化利用企业开展建筑废弃物资源化利用科学研究和技术合作，参与相关行业标准、国家标准的制定，推广建筑废弃物资源化利用新技术、新工艺、新材料、新设备。
二、各地方立法对比
对于日益庞大的建筑垃圾数量，地方政府在立法方面不断探索行之有效的解决方法，取得了一定的成就。本章选取了一些较为典型的城市，对其有关建筑垃圾的立法进行了归纳（见表1），探索出相应的办法，为今后各地的立法工作提供参考。
（一）立法等级
大多数城市对于建筑废弃物综合管理相关制度颁布以出台地方性规章作为主要办法，仅有少数城市将其上升至地方性法规。
（二）囊括范围
多数城市依据住建部规定，初步实现了建筑垃圾管理种类的全覆盖，即对包括建设、施工、装修三大过程在内的传统意义的建筑垃圾进行管理。只有深圳、成都、广州等少部分城市依据各类建筑垃圾的不同处理要求和管理制度采取了精细分类管理的思路。
（三）立法原则
在地方政府规章中，各个城市均采用“三化”原则，即“减量化、资源化、无害化”，同时，部分城市也确立了“谁承担处理责任”这一原则。
（四）立法结构
在大多数地方性法规中，对于建筑垃圾的全流程管理体系是以建筑垃圾处理消纳为依据的，而且它们的划分都是按照章节系统的，主要包括排放、运输、消纳、监督等。地方政府规章中，西安市政府分别制定了《西安市人民政府关于进一步加强建筑垃圾清运管理工作的通告》和《关于进一步加强建筑垃圾清运行业管理的实施意见》，充分体现了立法的精细化和针对性。
（五）立法目的
建筑废弃物综合利用地方法规的立法意义主要在于两个方面，一方面是规范建筑垃圾管理，另一方面是维护城市市容。广州和深圳以源头减排为主。深圳市还特别提出了“保护人民生命财产安全，妥善处置建筑废弃物”的新思路。
（六）部门职责
建筑垃圾管理涉及城市市容、环境保护等多领域，各大城市往往参照住建部规章规定，明确一家主管部门，落实一批配合部门，采取“I+X”的管理体制。绝大多数城市主管建筑废弃物的部门包括市容環境卫生管理部门、建设主管部门等，只有极少部分城市自己特设的管理部门，如青岛的建筑废弃物资源化利用办公室。对于配合部门的职责，大多数城市已经在政府的规章中阐述地明确具体，比如对于建筑垃圾消纳场所的规划与制定，建筑垃圾陆路、水路活动的监督管理，制定政策、价格以及标准应分别由与它们职责相关的规划部门，公安、交通管理、海事等部门，财政、物价、环保、房管等部门参与负责。值得一提的是，“以属地为主、条块结合”是成都、西安等市正在实行的管理原则。
（七）建筑垃圾处理服务市场准入
各市处置建筑垃圾的核准制度均已按照国务院行政法规以及有关规章进行了进一步的细化规定。为推行运输企业规模化、规范化运营，在企业的市场准入上，近半数的城市都建立了明确的制度，企业需要满足在运输车辆数量、场所、安全等方面设立的许可条件方可进入市场。成都则以建立建筑垃圾运输企业备案制度，实行企业名录管理的方式来严格建筑垃圾处理服务市场准入标准。
（八）建筑垃圾消纳、综合利用等设施的设置
各个城市对于建筑废弃物处理场所的规划，是参照住建部规章的规定，并且结合了城市总体规划、物流管控、建筑废弃物处理趋势等多要素编制而成的。大多数城市管理建筑废弃物处理场所以行政许可的方式进行，消纳场不仅需要满足设置条件还需要取得行政许可才能获得处置建筑废弃物的资格。
（九）执法保障
各地采取了包括罚款、责令停运整改、暂扣或吊销许可证等方式的多种行政处罚和强制措施，加大了违规行为惩戒力度。有的城市已经实行了运输企业名录管理，在这些城市中，违规企业将会面临被城市管理部门从名录中除名的处罚，最高可获处20万元以下罚款。四、结论
总结以上的描述，我们将国内对于建筑垃圾法律层面有借鉴意义的经验总结为六点：一是确立以“减量化、资源化、无害化”为核心的“三化”原则;二是明确政府有关部门的职责，分工明确，充分共同享用管理执法等有关信息;三是对与建筑垃圾处理有关的运输企业、运输工具以及从业人员等环节实行全品种管理和全过程管控;四是在方法上运用法律、行政、财政等多种手段，政策上做出规划、制定标准、出台政策多策并举;五是各个城市在法律制定和政策出台中重视建筑垃圾源头减量和资源利用率;六是关注和追究建筑垃圾产生者责任，严格管理作为源头的施工现场。各个城市根据本市的实际情况也出台了一些具有地方特色的创新做法，让人眼前一亮，比如深圳市建立渣土车加挂专用铭牌制度，北京市实行建筑垃圾夜间运输制度，成都市实施建筑垃圾运输企业记分管理制度等。在我国，随着建筑废垃圾围城困局不断发酵，以及政府不断深入推进“减量化、资源化、无害化”的处理政策，完善建筑垃圾资源化综合利用的法律规制势在必行。
