新疆南疆三地州贫困现状、机制与精准扶贫问题研究
[摘要]南疆三地州目前处于贫困人口基数大、经济发展水平落后、产业结构不合理、基础设施建设水平较低的贫困状态。导致贫困的机理也是多方面的，如地理因素、产业结构因素、民族性因素、教育因素和劳动力因素等。经过近几年的精准扶贫开发，南疆三地州在脱贫攻坚上也取得了一定的成效，实施了建档立卡工作、经济水平显著增长、相关产业逐步发展壮大、基础设施建设逐渐完善。为尽早实现精准脱贫，南疆三地州需要加大金融扶贫、产业扶贫、完善教育培训体系、社会维稳等工作。
[关键词]南疆三地州；贫困；现状；机制；精准扶贫
[中图分类号]F328.3 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2018）02—0101—05
[作者简介]赵渊博，男，中共中央党校研究生院博士研究生，研究方向：经济结构转型升级。
贫困问题是长期阻碍新疆地区尤其是南疆三地州发展的最主要因素。在实现全面建成小康社会的进程中，脱贫攻坚成为南疆三地州将要面对的艰巨任务。2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》中明确指出，将南疆三地州作为14个集中连片特困区之一，并作为脱贫攻坚的重点对象。2015年11月，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布，精准扶贫和精准脱贫成为扶贫开发的指导方针。从此，南疆三地州的脱贫攻坚进入了全新的精准时代。本文通过分析该地区贫困现状、致贫机制与精准扶贫成效，并提出精准扶贫与精准脱贫的政策建议。
一、南疆三地州的贫困现状
（一）贫困人口基数较大
南疆三地州包括和田地区、喀什地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州（简称克州），地处新疆西南部和沙漠地带。南疆三地州包括24个县，其中有19个县被列为国家贫困开发重点县，占比为79.2%，其余5个为扶贫开发比照县。该地区长期贫困积累了大量贫困人口，导致贫困基数较大，给脱贫攻坚带来一定困难。截至2016年末，克州有29795户尚未脱贫，涉及115943人，占克州总人口的19%，加上享受最低生活保障的9万多人，这一比例高达34.8%。①而喀什地区共有贫困户16707户，贫困人口71945人，占地区总人口的11.5%。按照新的贫困标准，南疆三地州贫困人口数高达266万人，占新疆扶贫总人口的81%，其中有64万的深度贫困人口生活在高海拔地区和沙漠地带。
除了有较高的贫困人口基数，该地区人口增长也呈现不断上升的态势。喀什地区2016年人口出生率为16.58‰，人口自然增长率为12.08‰，人口死亡率为4.51‰；②和田地区人口出生率为20.94‰，人口自然增长率为15.79%，死亡率为5.15‰；③克州地区人口出生率为20.33‰，人口自然增长率为14.24‰，死亡率为6.08‰。三地州的人口出生率和人口自然增长率均高于全国的12.95‰和5.86‰，而死亡率却均低于全国7.09‰的水平。①
（二）经济发展水平落后
南疆三地州贫困与经济发展落后直接相关。经济总量上，2016年南疆三地州全年国民生产总值超过1114亿元，占新疆GDP的11.9%。南疆三地州人均GDP为13501元，占全疆人均GDP的33.4%。其中，克州地区人均GDP为16777元，喀什地区为17431元，和田地区为10215元，均远低于全疆40427元和全国53980元。
（三）产业结构不合理
产业发展水平不高、产业结构不合理成为南疆三地州落后的又一重要因素。如表1所示，南疆三地州产业结构经历了“一三二”到“三二一”的转变。三大产业中，第一产业占比由2000年的54.1%降低到2015年的27.3%，高于2015年新疆第一产业16.7%的比重，比例过高；第二产业增幅较大，从13.3%上升到2015年的27.4%，但仍低于新疆第二产业的38.6%；第三产业比重整体呈上升趋势，达到2015年的45.3%，略高于全疆平均水平；2016年南疆三地州第一产业比重有所上升，第二产业下降，第三产业保持不变，形成“三一二”格局。
（四）基础设施建设水平较低
南疆三地州基础设施建设水平长期处于停滞不前状态。从生产生活的基本需要来看，水利、交通、通讯和电力等设施依然匮乏。南疆三地州居民依水而居，但控制性水利工程的缺乏使得该地区无法充分利用稀有的水资源；农业灌溉系统的缺失限制了农业高效发展，水资源利用率很低；电力基础设施建设不足，给生产生活带来诸多不便；铁路、公路、航空限制了居民日常出行选择，降低了货物运输能力；医疗机构、初等教育机构严重不足，尤其是农村的学前教育机构占比过低，医疗机构数量和从业人员数量与质量均难以满足当地基本需要。
二、南疆三地州的贫困机理
（一）地理位置因素
和田地区、喀什地区和克州地区所辖的19个贫困县地处新疆边境地带、沙漠地带和高海拔地带。其中，喀什地区地处昆仑山东侧、塔克拉玛干沙漠西端，全区沙漠面积占比为29.1%；和田地区与喀喇昆仑山、高原地带相邻，地处塔克拉玛干沙漠腹地，绿洲面积占比仅为3.7%；克州地区则全境超过90%的面积处于昆仑山与天山交汇的山地。特殊的地理位置导致该地区常年降水严重不足，沙漠化问题突出，冬季时令较长不利于生产活动，突出的生态问题与经济发展之间存在显著的正相关性。
（二）产业结构因素
从产业结构发展过程来看，2016年南疆三地州三次产业结构比重为31∶23.9∶45.1，基本形成“三一二”產业结构格局；全疆三次产业结构比重分别为17.1∶37.3∶45.6，形成了“三二一”格局。与全疆相比，南疆三地州长期以来以农业为主导的格局正在改善，但比重仍然较大，短期内无法彻底转变；由于该地区没有经济成熟的工业化过程，第二产业发展还有很大的上升空间，也造成了该地区发展重工业存在困难；第三产业在没有经历工业化的过程便存在较高的比重，说明第三产业发展较快，不利于地区产业稳定发展。
另外，从各地州的情况看，2016年和田地区三次产业结构比重为27.3∶15.4∶57.3，该地区第二产业发展相对落后，第三产业存在虚高现象；喀什地区2016年三次产业结构比重为5.1∶29.5∶65.4，第一产业和第三产业严重失衡，农业发展几乎处于停滞不前状态，而服务业却明显发展过快；克州地区2016年三次产业结构比重为15∶33.6∶51.4，产业结构形成“三二一”状态，从当前发展来看，服务业发展过快，一二产业发展不足。
（三）民族性因素
新疆是少数民族聚居区，南疆三地州少数民族比重同样较高。2016年和田地区维吾尔族等少数民族占比97%，汉族占比不到3%；喀什地区维吾尔族、塔吉克族等少数民族占比为93.7%，汉族占比仅5.3%；克州地区少数民族占比为93%，汉族占比7%。较高的少数民族人口数量也带来诸多民族问题，如宗教信仰氛围浓重、思想观念保守等。
同时，少数民族较高的出生率、人口自然增长率和较低的死亡率，导致该地区人口增长较快。南疆三地州不仅贫困人口基数较大，同时人口还以较高的速度在上升，由于多数贫困人口所在的农村地区较少受到计划生育政策的影响，农村人口上升比例大于城市贫困人口上升幅度，人口压力不降反增，形成了新疆尤其是南疆三地州的人口特点，成为精准脱贫的难点。
（四）教育因素
少数民族地区教育落后是当地人力资本水平不高的主要原因。一方面，该地区少数民族教育意识淡薄；另一方面，该地区教育机构十分缺乏，严重限制了当地教育发展，经济发展因缺乏高素质劳动力而动力不足。数据显示，南疆三地州高等教育学校占新疆总数的7.7%，中等职业教育机构占比为27.9%，中学占比26.2%，小学占比50%。由此可知，该地区受教育人群中，中学和小学学历比重较高，而受中等教育人口比重很低，大多数劳动力就业都要接受技能培训，使得当地中等职业教育机构比重最高。显然，由于教育水平不高，大多数人只能被迫参加技能培训来参与经济建设。
（五）劳动力因素
劳动力是当地经济发展的短板之一。由于受到教育水平不高、年轻劳动力向外流动较大等因素的影响，当地一是缺乏足够数量的劳动力要素，二是现有劳动力素质不高，部分边境地区还要抽调一部分人力作为边境巡防人员，更加重了当地劳动力短缺。
三、南疆三地州精准扶贫进展
新疆一直作为国家重点扶贫的对象出现在政策文件中。在扶贫方面，国家相继出台了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，南疆三地州作为国家14个集中连片特困区之一，是精准扶贫和脱贫的重点对象。近几年，南疆三地州在精准扶贫上成效显著。
（一）大力推进建档立卡工作
建档立卡是精准扶贫的首要工作。2014年喀什地区对全境的2335个村进行了摸底调查，对不同对象进行评估，最终将1222个重点贫困村、28.56万贫困户和105.59万贫困人口数量进行了汇总；克州地区对115个贫困村的贫困人口进行了建档立卡和信息录入，2016年10月该地区还有超过15万的贫困人口；和田地区将1077个贫困村和贫困人口进行了精准识别，最终确定了70.35万贫困人口，并进行信息录入。①
（二）经济增长显著
在扶贫政策的大力支持下，南疆三地州经济发展水平显著提高。2016年，南疆三地州生产总值超过1096亿元。其中，第一产业为339.4亿元，第二产业为261.5亿元，第三产业为495.5亿元。
截至2016年底，和田地区生产总值增长10.3%，城镇居民人均可支配收入增长8.5%，农村居民人均可支配收入增长8.5%；喀什地区实现生产总值增长11.5%，城镇居民人均可支配收入增长10%，农村居民人均可支配收入增长10%；克州地区生产总值增幅为10.1%，城镇居民人均可支配收入9%，农牧民人均纯收入增幅为15.2%，全年实现10412户的40413位农民脱贫。由此可见，3个地区经济发展主要指标多数超过和接近两位数增长，显示出该地区精准扶贫政策已经初见成效。
（三）相关产业逐步发展
在山东省对口支援下，喀什市岳普湖县实施了电子商务产业园项目并顺利落户岳普湖县亚欧国际商贸物流园区，已入驻企业20家，初步形成了县乡村三级电子商务服务体系。②
克州地区在江苏省对口支援下，不断扶持相关产业发展，建立了“龙头企业——专业合作社（经纪人）——贫困户”的产业链扶贫模式；重点扶持龙头企业26家；开展“农超对接”农民专业合作社；大力发展庭院經济，项目落地2600户。通过推动小微产业园和创业孵化园发展来带动就业，实施“短平快”项目200多个，累计新增就业超过6300人。实施的纺织服装项目83个，带动超过2亿元收入和5330人就业。①泽普县通过挖掘当地特色经济作物马铃薯和露地蔬菜，为1407户5042贫困人口带来收益，并带动3263人就业。②
（四）基础设施建设不断完善
南疆三地州在改善基础设施方面开展了大量实质性工作，取得显著成效。以现有公布数据来看，和田墨玉县在改善民生方面开展了多项工作。2017年，墨玉县在110个村铺设了近770公里农村道路；相继开通了客运专线和客运站；为47个村铺设了超过500公里的供水管道，解决村民生活用水困难和饮水安全问题；为贫困村修筑了2646公里的水利防渗渠道；加快了农村电网的改造升级。③
四、南疆三地州精准扶贫政策建议
（一）大力开展金融精准扶贫
金融支持是当地直接发展经济和对口支援的必要条件。在扶贫资金的配置和使用上，逐渐降低扶贫项目的地方财政配套要求，使得政策实施更灵活，让地方政府可以根据当地实际情况进行资金使用。对基础设施投资需要较大的资金支持，需要积极引导商业银行、私人金融机构参与项目建设，降低项目风险，并引入更多资金使用方案，确保资金收益。同时，当地政府出台相应优惠政策，引导相关金融机构为当地居民贷款提供便利，并对不同的资金使用方式和资金分类进行详细管理，加强项目跟踪与监测工作。
（二）加大产业精准扶贫
借助当地优势，加快当地形成特色产业。为不同的村镇制定适合当地优势的产业发展方案，因地制宜，发展多元化产业，并为产销提供一条龙服务。注重产业链分工，让当地各产业之间形成良性的循环，打通上中下游产业链，逐渐培育特色产业链和带动当地就业。另外，加快形成结构合理的三次产业结构。逐步提高农业生产方式转型升级，提高生产率，可逐步引进农业现代化生产工具，并借助电子商务平台对外销售地方特色产品；积极引進适应当地发展条件的工业化生产企业，加快工业化进程；借助当地独特的异域风情，大力发展旅游产业，带动服务业发展和提高就业。
（三）逐步完善教育培训体系
加大对基础教育的投资力度，解决儿童上学难问题。一方面，政府投入资金并根据当地需求建立教育机构；另一方面，可引进社会力量，与慈善机构合作，带动更多社会资源关注和支持该地区教育发展，还可开展一些支教项目，让更多有志之士贡献一己之力。同时，要加大技能培训和高等教育的扶持力度，可与较发达省份的高校开展合作办学，争取内地高校定期派遣年轻教师到南疆支教，为当地带来最先进的理念和知识。
（四）加快基础设施建设
南疆三地州处于极度缺水地区，应加快解决控制性水利枢纽工程建设。建立铁路、公路和航空组成的立体交通运输网络，借助财政和民间资金力量推动项目顺利实施。充分利用南疆三地州地处边境的优势，借助“一带一路”倡议，兴建高水平通关口岸，促进内地进出口贸易和本地产品的出口，同时吸引外国企业来新疆兴业。除此之外，应大力推动医疗基础设施建设，建立村镇医疗卫生服务站，做到村村都有合格的医生和医疗服务。同时，宣传推广优生优育的政策和观念，实施健康和卫生普及知识，形成固定的医疗服务定点单位。
（五）加强维稳工作
作为边疆地带，南疆地区维稳形势依然严峻。为了应对“三股势力”的不断渗透行为，要逐步加大边防的力度和人员数量。同时，建立政府、边防人员、当地居民三方联动的巡查预警机制，及时搜集恐怖势力活动信息，并采取预防性措施。普及国家安全知识，加强当地居民的安全意识，从源头上防止恐怖主义继续在民间蔓延。不断提高戍边人员的待遇，激励更多人积极参与到戍边行动中。
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责任编辑：彭银春
